公众参与旧城改造的模型设计

一、目前我国旧城改造中公众参与的现状及问题

公众参与按照S・R・Arnstein所提出的“市民参与阶梯”可以分为3个层次8种形式,最低层次是“假(非)参与”,由两种形式组成,分别是“操作性参与’,和“教育性参与”,其中最低形式是“操作性参与”,即一些政府机构事先制定好方案,然后让公众接受方案;第二层次是“象征性参与”,包括三种形式:“告知性参与”、“咨询性参与”和“限制性参与”;最高层次是“实质性参与”,由三种形式组成,分别是“合作性参与”、“代表性参与”郴“决策性参与”,其中最高形式是“决策性参与”,即市民直接掌握方案的审批管理权利。“市民参与阶梯”理论,为衡量改造过程中公众参与成功与否提供了基准。

现阶段,我国旧城改造中公众的“操纵性参与”少了,但是“教育性参与”现象依然存在,这都属于“假(非)参与”的范畴。“象征性参与”较“假(非)参与”而言,公众参与的程度有所加强,其中的“告知性参与”是目前我国公众参与旧区改造的主要形式,这其实不过是一种“对话式民主”。实行公示制等都属于“告知性参与”,公众最多处于实施中的监督地位,但这种监督地位是否具有实质性效果还是一个很大的问题。以政府行政命令为主导的旧区改造公众参与模式越发不适应当前复杂多变的社会环境。主要表现在:

其一,公众参与缺乏制度保障。在我国的旧城改造中公众参与的法律、机制以及组织机构尚不完善,导致公众在实际的参与过程中缺乏氛围、渠道和维权机制,因此,公众的实际参与程度并不高,参与效果也不理想。其二,公众参与知识能力不足。目前,我国旧城改造中公众参与意识比较强烈,但是由于公众受教育水平的参差性,特别是专业知识的缺乏,结果是公众很难提出有建设性的意见,进而公众的意见不能被决策者有效采纳,从而使得公众不能很好参与到改造中。其三,公众参与程度不足。现阶段我国公众参与旧城改造只是处于阶段性的、间断的,而不是全程的参与。只是在立项阶段和方案公示阶段,政府有通过宣传,公示等措施,让公众了解到旧城改造的方案,但是方案的设计以及项目的实施、反馈阶段,公众是被排除在外的。尤其是在比较重要的实施阶段,公众更是毫无利益表达权。

二、公众全过程参与旧城改造的模型设计

要改变公众被排除在决策层之外的现状,就要求我们构建全新的公众全过程参与旧城改造模型(图1)。在这一新决策模型中,公众参与是贯彻到立项、方案设计、实施以及评估的每一过程之中。在旧城改造立项阶段,政府要听取市民群众的改造意见,征询改造区域居民意愿,只有在同意改造户数超过一定比例后才可进行下一阶段的工作。这一阶段公众可以通过宣传、培训、问卷调查等参与到改造中。在方案设计阶段,公众可以通过专题座谈会、公众听证会、公众投票、媒体宣传会和公示等把自己的想法和建议与政府、专家和开发商进行沟通,参与到方案的具体设计过程中,表达自己的利益诉求。在项目实施阶段的公众参与是整个参与环节中比较重要的阶段,因为目前我国公众参与旧城改造到方案设计阶段就结束了,而且在第一、二阶段达成的方案在实施阶段可能会遭到开发商变相实施,导致公众利益被侵犯。这一阶段的公众参与主要是通过培训、公示、公众监督、第三方监督以及成立公众代表小组参与到具体的实施过程中,以更好的监督改造能按原方案执行,维护公众利益。在改造的最后阶段也就是评估阶段,公众参与主要是通过第三方评估、利益相关者满意度调查等实现。

旧城改造是一个多方位、多层次的参与过程,在此过程中,公众的利益诉求需要在改造决策的每一环节中得以充分体现。公众全程参与应该始终贯穿到政府服务理念中去。政府在实现改造整体价值的过程中,应当建立一个信息共享、知识传递和知识交流的平台,通过让公众参与方案设计、实施、监督、管理和反馈,使得他们能够从头至尾完整的表达自己的利益诉求,避免在改造中出现公众利益被践踏的现象。

三、完善公众全过程参与旧城改造的建议

1　将民主协商机制引入旧城改造过程中

在旧城改造中引入民主协商原则主要体现在公众的参与及相关程序的公开透明上。具体表现在决策程序、土地征用和房屋拆迁等方面。项目审批和行政裁决等程序是否公正无误,土地征用是否服务于公共利益,房屋拆迁是否得到合理补偿等,都可以从中窥见不同利益群体的价值取向及其公正度。其中,被动迁居民的利益需要得到充分保证,居住困难家庭的安置住房需要得到有效保障,国家利益、国有资产和公共财政不能受到损害、侵吞,等等,都将成为衡量旧城改造是否成功的尺子。

2　完善制度和法律保障

应通过一定的法律法规赋予公众全过程参与旧城改造的权利,确定公众在改造事务决策前、决策中、决策后的参与程序,明确公众参与的程序、内容、形式和时间,如对旧城改造中的公众参与在目标、地位、性质、内容、过程、成员、组织、权限及参与方式做出明确规定,要通过法律制度来保障公众全过程参与旧城改造得以实现。另外,各地方政府也应该根据本地区的历史与文化特征,制定符合自身发展的具体制度与措施。

3　加强对公众的专业培训

基于目前公众专业知识的薄弱,要注重城市规划及旧城改造专业知识的普及教育,一方面在各类学校及高校可进行这方面的宣传教育,另一方面通过电视、报纸、网络等媒体在普通市民中普及专业知识,促进公众参与理念的形成,特别是在改造区域的市民中需要政府组织专业人员对他们进行专业知识培训,增强他们的参与能力,使得他们能够运用专业知识参与到改造中,以充分维护自己的权益。

4　建立第三方参与机制

引入第三方全过程参与、协调、监督的模式,可以邀请社会公信力强的人大代表、政协委员、社区工作者和法律界人士参加,对拆迁人、被拆迁人和相关管理部门进行监督,为维护相关主体合法权益提供咨询或帮助。