国有林场改革问题及对策探讨

摘要：指出了近年来我国国有林场改革在取得了一系列成绩的同时，在改革探索过程中还存在一系列的问题，影响了国有林场的改革进程。探讨了国有林场改革的方向，结合目前国有林场改革实际分析了国有林场改革存在的问题，提出了我国国有林场改革的路径，旨在加快发展我国国有林场改革步伐，促进国有林场健康可持续发展。

关键词：国有林场；改革探索；问题；解决方法；可持续健康发展

中图分类号：F307.2文献标识码：A文章编号：16749944（2013）04026303

1引言

伴随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，自然、美观、时尚的环境成为越来越多人的追求，人们对走进森林、享受自然的新的生活方式给予了越来越多的关注。国有林场以其降解污染、改善小气候、增加林区景观、美化生活环境等方面的独特功能，得到人们的普遍认同。多年来，许多国有林场利用其丰富的森林风景资源，相继建成森林公园，为人们休闲、游乐提供了重要场所，并且为提升城镇的品位和形象、改善经济发展环境和当地居民的生活环境发挥了不可替代的作用。开展国有林场改革，对于生态保护、林业建设、林场发展和职工就业增收具有重要意义。

2国有林场改革的方向和原则

国有林场的改革要贯彻中央文件精神，通过完善和创新体制机制，使国有林场承担起保护和管理国有森林资源、维护国家生态安全和木材安全、改善林区民生、促进国有林业持续发展的重任。本文对于明确国有林场改革的方向和原则，提出以下几点思考。

（1）国有林场作为公共资源和资产，改革应坚持其社会职能。从当前以及今后国有林场在我国生态建设中的地位、作用出发，将现有国有林场全部界定为公益型事业单位。我国国有林场的林地、林木等全部生产资料和产品都是国家财产，是国家代表全体人民占有管理的重要的公共资源和资产，任何人不能随意处置、私分或确权给小集团、部分人。国有林场改革应坚持为公众提供社会服务的职能，使更多公民都能走进森林、接触自然、放松心情。

（2）国有林场要为经济社会发展、建设生态文明提供丰富多样的森林产品和生态服务。国有林场的改革应从实际出发，促进经济社会发展、提高人民生活水平。现在人们生活节奏加快，城市中生存发展的人们身心疲惫，越来越多的人追求自然、舒适的生活品质和环境。国有林场拥有的森林资源如能综合经营和科学利用，必定能为人民提供自然的环境、丰富多样的森林产品和生态服务。

（3）坚持以人为本，促进国有林场可持续发展。坚持以人为本也是坚持科学发展观的核心，国有林场在其建设和培育中，许许多多的劳动者为其付出了精力和心血。国有林场改革过程中，一方面要珍惜来之不易的劳动成果，促进国有林场的可持续发展；另一方面，也要解决与劳动者切身利益相关的就业、住房和社会保障等问题。

（4） 遵循自然规律，建立与林木生长规律相适应的稳定体制机制。林木都有其生长环境和周期，国有林场中有比较稳定的生态系统。国有林场改革中，要有长远眼光，遵循自然规律，确保林场经营体制与林木生长规律相契合。切不可为了追求短期利益，违背自然规律，破坏生态系统，造成生态失衡。

3国有林场改革中遇到的问题

我国国有林场始建于20世纪五六十年代，经过50多年的建设，截至2011年底，全国国有林场总数已达到4507个。现有职工总人数66万人。经营总面积9.3亿亩，其中林业用地面积7.5亿亩，森林面积6亿亩，森林蓄积量22亿cm〈sup〉3〈∕sup〉，分别约占全国林业用地面积、森林面积和森林蓄积量的18%、23%和17%。国有林场是我国林区的基本组织，它的主要任务是扩大森林资源同时提高森林质量，并且充分发挥国有林地生产潜力和提高生态、社会及经济效益，它还承担着林区教育卫生治安和社会管理的任务。

从20世纪70年代末期开始，我国国有林场改革进行了多方面探索。继2008年全面启动集体林权制度改革后，中国林业重大改革又出新举，国有林场改革2011年在部分省启动试点。目前我国国有林场改革取得了瞩目的成绩，但是也出现了不少问题，这些问题已经严重影响到了国家生态建设和改革的推进，主要表现在以下几个方面。

（1）基础设施薄弱，生产严重受阻。我国国有林场始建初期，受当时国家投资政策限制，大部分林场生产生活基础设施没有兴建，或者建设标准太低；国家又很少安排后续投资，基础设施缺乏更新和维护。21世纪以来，国家加大对农业的投资力度，但国有林场却被国家的各项惠农政策边缘化，林区的道路、电力、通讯等设施无法纳入政府的建设规划中去，基础设施建设欠账持续增加。目前林区道路供电通讯生活用水等方面的问题突出，这严重影响了林场的日常生产工作的开展。

（2）运营资金不足，人员负担沉重。我国林场绝大多数已列入生态公益林建设，一方面，可采森林资源量下降，市场上木材价格较低，收入低微。另一方面，部分林区因工业区开发建设，原林场的多种经营项目已不复存在，小规模的二、三产业也随之消失，导致大多数林区的多种经营收入丧失。20世纪90年代中期以来，我国国有林场就已经呈现出经济危机，资产负债率始终高于50%的警戒线，因此国有林场存在极大的经济负担。

另外，林场大多为绿化荒山而建，处于人烟稀少的地方。而林场的建设、改革、维护都需要大量的人员。庞大的职工队伍需要大量资金投入来保证职工和离退休人员的工资、社会保障等费用，致使大部分林场负担非常沉重。截至2008年底，我国国有林场已累计拖欠职工工资72亿元，拖欠离退休人员养老金达13亿元，部分林场甚至拖欠职工工资长达十多年之久。林场支出还在不断呈现高幅增涨的趋势，负担越来越重。由于我国国有林场出现运营资金不足、债务包袱沉重的问题，使得改革过程中，过于追求解决眼前困难，追求短期经济效益，而忽略了林木生长环境和生态系统维护。

（3）林场定位模糊，经营机制不佳。我国国有林场地位和作用特殊，自建场以来就被定性为事业单位。随着林业发展战略的变化，“事业单位编制，企业化管理，自收自支”这种管理体制已不再适应新时期林业的发展要求。其原因如下：国有林场名义上的所有者是国家，但实际上缺乏经济实体承担这个责任，行使相应的权利。林场的区级（或乡镇级）隶属关系为林业局下属单位，处于既不是城市又不是农村的尴尬境地，既享受不到新农村建设的各项惠农政策，又难以落实城市建设土地征用安置。自经营方面国有林场也受到许多限制，形成了“不事不企”的现象。另外事业体制下林场职工已经吃惯了大锅饭，形成了“平均主义”的思想，这也造成了林场的机制不活，经营不佳。

国有林场的管理体制机制也存在问题。国有林场一般是和农村交叉，存在着跨乡、跨县，更有甚者跨市，使得管理起来很不方便。大多数林场制订的中长期发展规划和编制的森林经营方案没有落到实处，这既不利于森林资源的保护和利用，也不利于林场的可持续发展。

4国有林场改革的对策和建议

综合本文上述分析，我国国有林场改革探索中遇到的种种问题已经严重阻碍了国有林场的改革进程。针对以上问题，本文提出以下几方面的对策和建议。

（1）大力加强林场基础设施建设，保障人们生产生活的正常进行。总理指示：“加强林业基础设施建设，是加快林业发展、改善职工生活的基本条件”、“要把林业基础设施建设放在更加重要的位置，作为社会主义新农村建设的重要内容来抓”。加快林区基础设施建设、改善林区职工生活条件是全面落实总理指示精神，同时促进林区生态和经济建设快速发展，全面提升林区人口生活质量，达到林区面貌大改变，也是建立和谐社会主义新农村的要求。

因此依照“因地制宜、分类指导；量力而行、注重实效；突出重点、循序渐进；讲求科学、统筹规划和服从大局、协调统一以及政府引导、职工广泛参与”的原则，目前我国要加快国有林区基础设施建设，积极改善林区职工人居环境，全面提升林区人口生活质量。

（2）大力发展林场经济，化解债务、落实人员合理配置。基于目前的现状，国家应加大对林场政策、项目和资金的扶持力度，鼓励林场拓宽经营思路，增加经济收入。同时林场应充分发挥现有的资源优势，挖掘森林生态资源，发展特色旅游产业，搞活林场经济。

对于林场的金融债务、公益事业欠款等问题，可通过多种渠道筹集资金化解，不足的部分可申请各级财政予以适当补助；国有林场办企业等行为产生的一般商业性贷款，则可以要求所办企业通过融资等方式予以偿还；对于企业已破产的，则可以由银行予以核销；职工工资拖欠的情况，应由相关单位想办法解决，可通过申请国家补助资金或拓展经营收入来还清。

此外在林场人员安排方面，对于专职履行生态公益林管护等公益性职责的人员，可以按照“公平公开、双向选择”的原则录用，并按同类事业单位标准落实其工作经费和待遇；富余人员要妥善分流安置，采取通过培训提高职工的劳动技能水平等有效措施保障职工再就业；退职人员和退休人员可以实行一次性剥离，同时按照社会统筹有关政策，多渠道筹集资金来缴纳相关费用，以解决此类历史遗留问题。

（3）清晰界定林场经营权性质。国有林场的森林资源属国家所有，由国有林场依法经营和管理。县以上林业主管部门根据国家和省的规定，对国有林场的生产经营活动进行管理和监督，以防止森林资源流失。国有林场按照森林经营保护的目的划分为生态公益型、商品经营型、混合经营型三种类型，实行分类经营和管理。根据2003年6月25日中共中央、国务院的《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》，“深化国有林场改革，逐步将其分别界定为生态公益型林场和商品经营型林场”。以国有林场中森林资源的性质为切入点对林场经营权的性质进行分析，界定林场经营权究竟是公益性的、商业性的，还是混合性质的。如果是混合性质的，还要进一步界定公益性质部分和商业性质部分在整个经营权中各自所占的比例，然后再根据已界定清楚的性质，将商品林按照市场规则进行转让经营权，公益林则保持其公益性质，由省、市、区三级分管，保留其经营权。同时，混合性质的林场，可以按照各自的经营权比例进行相应的处理。

（4）遵循自然，以生态建设为主，促进林场可持续健康发展。森林是陆地生态系统的主体，是人类生存和发展的自然支持系统。这就决定了林业既是重要的基础性产业，同时又是生态环境建设的主体，国有林场肩负着促进经济发展和优化生态环境的双重使命。保护生态，促进发展，走可持续发展之路已成为我国现代林业发展的方向。

在我国国有林场改革过程中，要以生态建设为主，禁止单纯以短期经济效益为目的的行为。保护生态、恢复生态、重建生态刻不容缓。因此，我们提出以“管好一片（生态公益林保护与建设）、搞活一片（商品林开发利用）、利用一片（生态旅游）”的原则作为我国国有林场长期转型的发展战略，这是实现林业可持续发展行之有效的途径。

5结语

国有林场为我国经济建设做出了巨大贡献，一直以来，其改革也是人们关注的焦点。目前我国国有林场改革问题已经严重影响到了国家生态建设和改革的推进，迫切需要解决。国有林场改革是一个工作点多、牵扯面广、政策性强、极其复杂的社会工程，需要各个层面的积极努力。本文提出了国有林场改革的方向和原则，并针对改革中出现的问题，给出了解决方法和建议，包括大力加强林场基础设施建设，保障人们生产生活的正常进行；加快发展林场经济，化解债务、落实人员分流、合理安置；合理界定林场经营权性质；遵循自然，以生态建设为主，促进林场可持续健康发展。通过这些措施，搞好林场建设，搞活林场经济，功在当代，利在千秋。

参考文献：

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