上海市建设健康城市的实践与探索

建设健康城市作为世界卫生组织倡导的一项全球性行动战略，近几年来为越来越多的国家和地区认识并认同。在经历了抗击非典斗争的考验后，上海市政府于2003年正式启动实施《上海市建设健康城市三年行动计划（2003年―2005年）》，充分体现了政府对城市健康的宏观认识和整体关怀。2006年，市政府又启动实施了《上海市建设健康城市2006年―2008年行动计划》，持续将建设健康城市工作推向深入。经过几年实践，上海建设健康城市已经取得了阶段性成果，为营造和谐社会、建设全面小康和提升上海城市综合竞争力作出了积极贡献。

1 工作背景

1.1 上海市建设健康城市的重要意义

作为中国最大的经济中心城市,上海市有约1700万常住人口和每天高达百万的流动人口。如何始终做好保护城市环境与市民健康的工作是长期的挑战和艰巨的任务。上海市人民政府历来把市民健康和城市环境问题作为政府的重要责任,并把健康和环境问题作为主导实施的公共政策和公共行为的重要方面。

2003年9月27日，上海市市长韩正在建设健康城市动员大会上指出，“建设健康城市是完善城市公共卫生体系、保障人民身体健康的客观需要，是上海率先基本实现现代化的必然要求。”实践证明，建设健康城市是上海市落实科学发展观、构建和谐社会的重要载体，完善城市公共卫生体系、保障人民健康的实际需要,提升城市综合竞争力的有效举措，对推进上海经济、社会和环境的可持续性的协调发展具有重要意义。

1.2 上海市建设健康城市的根本目的

在首轮建设健康城市3年行动计划中，基于原已取得的工作成果和城市发展的实际需求，上海市提出建设健康城市的阶段性目标是要使上海的各项生态环境指标和总体环境质量、卫生服务水平和人民的健康水平继续保持中国大城市的先进水平,加快追赶发达国家中心城市的步伐。由于建设健康城市行动计划明确由市爱卫会负责组织实施，因此，该目标既继承和发扬了爱国卫生运动的传统工作脉络，又创新和丰富了今后的工作内涵，为爱国卫生运动的逐步转型和持续发展夯实了基础。

经过3年实践之后，上海市建设健康城市工作进一步明确定位，在服从于上海市十一五总体发展规划要求的基础上，更加突出对“人”的关注，强调以人为本和公众参与，明确新一轮行动计划目标为：到2008年，基本建立能够有效激励全社会参与健康城市建设的可持续行动机制，进一步健全促进全民健康的社会支持系统。

2 具体实践

2.1 计划编制，聚焦重点

行动计划是建设健康城市的纲领性文件，计划确定的工作任务、具体指标必须是建立在深入调研和反复论证的基础上，才能确保其切实可行。因此，上海市在编制健康城市行动计划过程中，始终坚持“市民有需求、部门有措施、解决有可能、评估有标准”的原则，在充分汇总了市民需求调查的分析结果和市有关职能部门的计划重点，综合多方意见，聚焦重点，确定行动计划的主要任务和具体指标。

以《上海市建设健康城市2006年―2008年行动计划》为例，其编制过程经历了3个步骤：第一步是开展市民需求调查，共调查社区居民、学生、流动人口、公务员以及公司职员等15 843人，以掌握市民关注的健康城市热点问题；第二步是征求部门意见，通过专题座谈（约200人次）、部门走访（约20个）、网站查询（近1个月）等形式，以掌握那些需要多部门合作解决的、影响市民健康的难点问题；第三步是将以上两者有机结合，综合多方意见，经分析汇总，聚焦重点，最终确定了计划的4大主要任务，以及配套的14项重点推进活动和40项具体指标。

2.2 政府主导，健全机制

建设健康城市是一项公益性的、涉及多个政府职能部门的、需动员社会各方面力量参与的活动。为此，有能力、有责任承担该活动总体组织发动、协调管理的机关，只能是各级政府。因此，开展健康城市建设工作的市政府应当作出承诺，承担组织主体的责任和义务，确保建设健康城市行动的顺利推进。

上海市和各区县政府在建设健康城市、健康城区（县）过程中，始终将其作为地区经济社会发展的重要组成部分，并列入政府工作重要议事日程。2003年，市政府建立了由副市长牵头的上海市建设健康城市联席会议制度，由14个市政府有关职能部门和19个区县政府为成员单位，坚持每季度召开全市性建设健康城市联席会议。同时，各区县分别参照组建了组织领导网络，在不同层面上形成了政府分级负责、多部门合作推进、专家组技术指导的有效工作机制。

2005年11月20日，卫生部部长高强和上海市副市长在上海健康城市国际论坛开幕式上，为上海市爱国卫生运动委员会增挂“上海市健康促进委员会”牌子揭牌，标志着上海市爱国卫生工作的主要任务和工作重心发生了重大调整，也为新一轮建设健康城市行动规划提供了有力的组织保障。

2.3 部门整合，共同推进

多部门合作是建设健康城市的主要特点之一。为此，上海鼓励所有参与健康城市建设的部门和单位充分利用这一工作平台，以整合任务的方式来优化社会资源的利用效率，大家围绕同一个目标，齐心协力地推进原本以单个部门为主的重点活动，不仅在政府层面形成了良好的合作机制，而且在社会层面提高了发动的广度和深度，创新和优化了社会协作的机制，使这项社会性、系统性很强的工作能够较为顺利地达到预期效果，其中尤以“五个人人”健康市民行动最为显著。

2006年，全市以“五个人人”健康市民行动为重点，有关部门密切合作，重点开展了惠及群众、贴近群众健康的系列活动。其中，“五个人人”健康市民行动进展如下：

一是“人人知道自己血压”。各区县爱卫办会同卫生等部门充分利用社区卫生服务中心（站）、红十字卫生站、社区人口和计划生育综合服务站、健康咨询服务点、社区居委会活动室等资源，配备血压计、听诊器等设备，组织和发动医务人员和志愿者，全面开展为35岁以上市民和外来人员测量血压活动。全市各区县、街道、镇共设置血压测量点7 079个，社区35岁以上居民参与血压测量约500万人次；年内首次测量血压的约有82万人，约占全市35岁以上人口的11%。

二是“人人掌握救护技能”。各区县爱卫办配合红十字会、民防办、消防等部门，积极开展救护技能培训工作，通过讲座、知识问答、现场演练等多种形式，向市民普及急救知识。同时，积极组建街道、镇的救护志愿者队伍，通过他们向社区居民培训救护知识，提高社区居民自救、互救的能力。据不完全统计，全市已培训20多万人次。

三是“人人参加健身活动”。各区县爱卫办积极配合体育部门，大力开展以团队为主要形式的各类体育健身活动，广泛发动市民积极参与体育锻炼，全面普及科学健身知识。据统计，全市各街道、镇现有各类群众性体育团队总数达1.2万支，已组织各类活动10.6万次，社区居民参加活动有240万人次；全市部分单位通过工间操、单位运动会等形式，积极组织职工开展体育锻炼，平均每天的运动时间一般达到30 min。

四是“人人参与无偿献血”。各区县爱卫办密切配合区县血液管理办公室，初步形成联动机制，深入社区和单位宣传自愿无偿献血的意义，倡导献血健康、光荣的理念，弘扬“人人为我、我为人人”的社会公德，构建和谐社会风尚。区县还组建了应急无偿献血志愿者队伍，以应对可能发生的突发事件。据统计，2006年本市无偿献血398 901人份，其中自愿无偿献血比例为86.0%，两者均创历史新高。

五是“人人养成健康行为”。为大力弘扬社会主义荣辱观，各区县围绕“迎世博，讲卫生，建健康城市”的主题，以商场、广场等10大主要公共场所和居民小区为重点，着力开展了形式多样的主题宣传活动，通过强化志愿者队伍建设、发放各类宣传资料等措施，引导市民从自身做起，改变陋习，自觉养成健康的公共行为。全市有25.5万市民报名参加健康城市志愿者队伍，开展各类志愿者活动3.6万次，约有71.9万人次参与活动。其中，市爱卫办与市足协等部门合作，在2007年中超上海申花队主场开展主题宣传活动，倡导市民不随地乱扔垃圾和文明观赛，并按照项目管理的科学理念，组织志愿者实施民意调查、过程评估，真正做到虚事实做，确保活动取得实效。

2.4 场所建设，各具特色

紧密依托社区和单位是上海建设健康城市的成功经验之一。社区、单位是健康城市的细胞、整合的平台、推进的载体、有效的抓手。根据 “条块结合、以块为主”的原则，各区县紧密结合区域特点、发展定位、市民需求，认真做到摸清底数、突出重点、落实措施，积极开展建设健康社区和健康单位活动，取得了明显成效。

2005年，全市开展 “2211”健康场所建设活动，即评选出20个健康社区示范点、100个健康单位示范点、200个健康小区示范点、1万个健康家庭示范户，有效带动了全市健康场所建设。全市有48个街道（镇）、295家单位、364个小区、15 386户居民申报开展建设健康社区、健康单位、健康小区示范点和健康家庭示范户活动。其中，各街道、镇和单位按照“整体推进、个性发展、以人为本、健康为重”的原则，实践了大量的具有个性的“健康特色”项目的建设，力求逐步突破，受益居民。例如徐汇区的社区艾滋病防治计划、健康商圈建设；黄浦区的健康弄建设；卢湾区的淮海路健康一条街建设；静安区的健康楼宇建设；长宁区的群众互助组织建设；普陀区的糖尿病社区防治；闸北区的中医药进社区；虹口区的社区健康教育学校；杨浦区健康服务基地的建立；闵行区的无偿义务献血屋建设；嘉定区的外来流动人口综合管理模式；宝山区的户籍制健康管理模式试点；浦东新区的健康市场和健康军营建设；南汇区的红十字健康关爱进社区；奉贤区的健康促进社区行；金山区的健康村庄和健康教育民俗化建设；崇明县结合生态岛建设强化农村环境的管理等项目，都切切实实地让广大市民成为建设健康城市的活动主体和受益主体，从而推进健康城市建设工作的深入开展。

2.5 社会动员，宣传造势

为了提高市民对建设健康城市工作的知晓程度，以动员更多的市民关注健康城市建设工作，市和区县爱卫会充分发动各地区、各部门，通过组织大量有创意、有影响、有效应的宣传和整治活动，营造了良好的舆论环境和社会氛围，提高了全市市民的健康意识。

据不完全统计，在2003―2005年首轮行动计划期间，全市各新闻媒体对建设健康城市、健康城区和健康社区的各类报道逾千篇，上视、东视、东方卫视3个频道用3周时间在黄金时段以每天3~4次的频率滚动播放建设健康城市的公益广告，建立社区健康城市宣传栏约3 000块，制作了一大批资料和“实用型”的宣传品发放到居民手中。

其中，2005年全市开展了以建设健康城市为主题的“五个一”社会宣传活动，全市逾70万市民参与了“五个一”宣传活动。具体开展情况为：一是制作了一首题为《健康城市幸福歌》的健康城市主题歌，在地铁、公交车以及商业街宣传屏上滚动播放MTV，每日受众约达1 200万人次；二是通过层层选拔，推出了一台建设健康城市群众性文艺晚会，在各社区组织演出；三是印制一批宣传资料，包括10万份专题宣传画、1万份反映工作实效的宣传板报在社区张贴；四是组织一次知识竞赛，约有16万人参加；五是开展一次“边看边评健康上海”活动，有6.5万市民参与了看评活动，提出了许多宝贵意见，扩大了健康城市的社会效应。

2007年，为进一步推进建设健康城市理念，市爱卫办编印了约192万册《“五个人人”健康市民行动核心知识手册》，100多万册《上海市百万农民健康促进行动系列读本》，发给广大市民和外来务工人员，使健康城市理念家喻户晓。

2.6 拓宽渠道，加强交流

为进一步提升本市建设健康城市的水平，市爱卫会非常重视争取世界卫生组织（WHO）等国际组织和国内外专业机构、学术团体的指导和支持，并且有重点地借鉴国内外城市与地区的有效做法和先进经验。据不完全统计，仅2007年内，市爱卫会办公室接待卫生部、WHO以及国内外各地考察人员10余批，近100人。同时，通过举办论坛、研讨会等形式，进一步加强区际、省际、国际间的学习与交流，例如2005年的“上海健康城市国际论坛”，2006年的“上海・金山健康城市建设论坛”和“城市管理世纪论坛2006会议”等，其中尤以“上海健康城市国际论坛”影响最大。

“上海健康城市国际论坛”以“城市，让市民更健康”为主题，由市爱卫会、市卫生局和WHO神户中心联合主办。有来自8个国家，16个省市和地区的近400人参加了会议。卫生部部长高强、WHO神户中心（WKC）原主任威尔弗瑞德・克赖泽尔博士、上海市副市长出席论坛并进行演讲。

对于本次论坛，国内外代表给予了一致好评。卫生部部长高强在演讲中高度评价上海的工作。他指出，上海健康城市国际论坛的举行，将成为中国健康城市发展的一个里程碑，必将为健康城市活动在中国的进一步开展带来有益的启示和有力的推动。上海作为中国第一个开展健康城市建设的特大型城市，取得了可喜的成果。他衷心希望上海健康城市建设为全国的爱国卫生运动开辟新的途径，为建立健康生活秩序、提高健康水平创造新的经验，为全国卫生事业发展贡献新的力量。而WHO官员则用充满诗意的主旨演讲表述了他们的期待，认为上海将是其关于健康城市化全球运动的首选合作伙伴。可以说，上海建设健康城市活动的蓬勃发展，有力地促进了相关领域的国际、国内交流与合作，对整个项目的发展起到了推波助澜，甚至是引领的作用。

2.7 科学评估，注重实效

上海市建设健康城市的评估工作注重“社会评价、市民评判、科学数据评定”，在评价过程中要做到评估主体内外结合，注重客观性；评估方法定量和定性结合，注重科学性；评估内容点与面结合，注重操作性；评估指标过程与效果相结合，注重全面性。为此，在首轮行动计划实施之初，市爱卫会就聘请本市社会学、医学、健康促进、疾病控制等领域的知名学者，组建“上海市建设健康城市技术指导组”，负责工作实施中的策略咨询、技术指导和监测评估，依靠科学，运用技术，提高工作效率。2004年，制订了《上海市建设健康城市三年行动计划评估方案》和《上海市建设健康城市三年行动计划的指标技术界定》，并依据该评估方案，分别于2004年和2005年组织开展了中期评估和终末评估，有效地指导了健康城市建设工作的深入开展。

其中，根据对首轮行动计划的中期和终末评估中市民问卷调查结果的比较显示，市民对健康城市知晓率从中期评估的76.5%上升到终末评估的86.9%，参与率从中期评估的36.0%上升到终末评估的47.2%。在终末评估中，70% 以上的市民认为健康城市关注的环境质量、提供食品放心程度、居民生活方式健康程度、居民参与社区健康活动的积极性、居民文明程度、政府部门对健康问题的重视程度等6大问题较2年之前有普遍改善。

3 主要成效

经过几年的实践，上海建设健康城市工作已经取得了阶段性成果，主要反映在以下几方面：

一是健康城市理念得到普遍认同。《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划》在第十四章积极推进各项社会事业健康发展中明确提出：“继续推进健康城市建设，进一步拓宽健康教育和健康干预的渠道，探索建立多元化的健康管理、服务和参与模式”。各级政府日益重视健康城市工作，分别将建设健康城区工作融入地区发展总体规划。

二是城市环境明显改善。目前城区主要河流（苏州河）基本消除了黑臭，主要水质指标达到景观水标准，生态功能开始恢复；空气质量明显改善，空气质量指数二级和优于二级的天数比2003年明显增加；建成区的绿化覆盖率，从1999年的19.8%提高到2006年的37.0%以上，人均公共绿地面积从3.5m2提高到11.0m2。

三是居民健康达到了较高的水平。近年来，上海市政府加大了对公共卫生的投入，逐步完成了城市社区卫生服务中心和乡镇卫生院的标准化改造。目前，上海市居民的平均期望寿命达到80.97岁，孕产妇死亡率为8.31/10万，婴儿死亡率为4.01‰，市民健康的“三大指标”继续保持世界发达国家中等水平。

四是基本完成了健康城市行动的各项计划任务。经评估，2003―2005年首轮3年行动计划所确定的104项指标任务基本完成，其中按期完成的98项，完成率为94.2%；经分析，未完成的6项工作指标均因受国家、本市政策调整以及机构调整的影响，无因主观的因素造成指标任务未完成的现象。2006年，启动新一轮建设健康城市3年行动计划以来，各项指标任务也进展顺利。

4 主要体会

建设健康城市是一项全新的事业，在推进过程中必定会出现一些新矛盾、新问题和新情况，各地区、各部门都是在“摸着石头过河”，边实践、边学习，不断积累经验。因此，上海在实践中难免有不足之处，主要体现在部门资源有待进一步整合，社会参与有待进一步动员，典型经验有待进一步推广等方面。

总结已经积累的工作经验，立足爱国卫生运动的传统优势，我们将在今后工作中，进一步深化健康城市建设的理念，继续坚持和重点突破以下几个关键环节。

一是把建设健康城市融入经济社会协调发展的总体格局。要进一步深化健康内涵，抓住2010年上海世博会的机遇，建设“世博之城，健康之城”，把健康理念折射到市民生活的各个方面，促进市民的生活健康、思想健康、人际关系和谐，形成良好的社会互动，创建更美好的城市，更美好的生活。

二是创新社会动员和参与机制。健康城市建设，关键在社会发动。要进一步建立健全政府、社会、市民的互动机制，采用各种社会动员形式，深入社区和单位，使健康促进活动到户到人，引导市民建立健康生活方式。要有效整合各类健康城市建设资源，促进政府与民间、社团的合作。

三是重视舆论、重视评估、重视激励，建立健康城市建设的保障机制。要进一步加强宣传，推动全社会建立良好的健康意识；建立动态评估机制，扎实开展评估工作，以评估促进健康城市建设；不断完善健康城市建设的激励机制，推动社会各层面踊跃参加健康城市建设活动。

(收稿日期：2007-10-29)