美国偏好反倾销的原因分析

美国是世界上较早制定反倾销法并使用反倾销措施的国家。但是，在20世纪70年代以前，美国很少使用反倾销措施。进入80年代以后，由于各方面的原因，美国才开始大量使用反倾销措施，在80年代美国共发起反倾销调查333起，仅次于澳大利亚（Pursa，2005），并成为世界上最主要的反倾销措施使用国之一。从1981年到2001年总共发起反倾销调查856起，占全世界的18.62%（Zanardi，2004）。进入21世纪以来，虽然美国的反倾销案件数量相对下降，但从国际比较来看，美国依然是国际反倾销的主要指控国，也是迄今为止国际上反倾销案件最多的一个国家。美国为什么偏好反倾销？其深层次的原因何在？这是本文要探讨的问题。

竞争优势相对下降是美国产业需求反倾销的根本原因

从20世纪60年代开始，美国在国际贸易中的优势地位逐渐被动摇，欧共体和日本的经济实力逐渐上升，开始威胁到美国产业的竞争地位和利益。到了70~80年代，美国对日本的贸易逆差逐渐扩大，导致两国贸易摩擦越来越严重，同时，美国与欧共体的贸易争端也日益激烈。进入90年代，美国对中国的贸易逆差不断加大，中美贸易摩擦问题又开始升级。同时美国和韩国等新兴工业化国家和一些发展中国家都不同程度地存在贸易摩擦。这些贸易摩擦反映在微观层次上，就是美国一些产业因为竞争优势而要求政府给予保护，在关税水平不断下降的情况下，对反倾销和其他一些贸易保护工具需求上升。

这些产业主要是一些传统产业，如纺织品、钢铁、农业和化工等。这种竞争优势的变化和产业对保护的需求从美国申请反倾销调查的产业分布上可以表现出来。

在20世纪80年代，美国申请使用反倾销措施的部门集中在化工产业、钢铁产业，此外非电子机械、电子设备类也占据了一定的份额。这些产业显而易见正是日本、韩国和一些发展中国家竞争优势不断在增加而美国竞争优势相对下降的产业。

WTO的统计数据显示，进入90年代以来，美国申请反倾销调查最多的产业依然是金属产业（包括钢铁），从1995年到2005年美国总共发起208起调查，其中钢铁产品提出的反倾销申请占的比例比较高；其次是化工产业，达到46起；再次是农业，发起33起；塑胶产业发起29起，居于第四位。这和80年代的状况相似，所不同的是农产品的反倾销调查数量上升了，这与农产品在世界贸易组织框架下的贸易自由化的推进有一定的关系，也与农业产业的政治影响力有关。

特殊利益集团的政治影响是反倾销措施得以频繁实施的重要原因

长期以来，发达国家对钢铁、农产品和纺织产业提供的保护水平相对比较高，美国尤其如此。政府对这些产业提供的保护与它们的政治影响力有关系，主要表现为这些产业组成利益集团进行了有效的政治活动。在反倾销方面的表现就是农业、钢铁等传统产业提出的申请和得到的保护比较多。根据WTO数据计算1995年到2005年美国农业产业进行反倾销调查的案件是33件（在所有国家中是最多的），其中有25件最终采取了反倾销措施，成功率高达75.8%，钢铁产品所属的金属产业进行的反倾销调查数量是最多的，达到208起，占所有案件的56.8%，采取措施的是140起，成功率是67%，而化工产业的成功率比这两者的都低，为63%，其他产业更低。另外根据Bown反倾销数据库数据计算美国钢铁产业仅在2001年一年之内就分别对5种钢铁产品、针对20多个国家向美国商务部提出了反倾销申请。美国1981－1998年钢铁产业的反倾销申请最终得到的肯定性裁决的可能性比其他产业高出13%（Feinberg，2004）。美国的纺织产业对反倾销的需求少并不意味着没有保护的需求，而是一直以来（2005年以前）纺织品的保护游离在GATT/WTO之外，自2005年起纺织品服装贸易将回归多边自由贸易体系，美国纺织品产业对反倾销的需求必然上升。

农业产业主要依靠“美国农业协进会”和“美国农业运动”等利益集团保护自己的利益。这些集团利用它们的资源，向国会进行游说，也将问题诉诸于行政部门和司法部门。从总体上看，农业利益集团的数量并不多，但是从农业产业所得到的保护程度来看，它们在美国的竞选和政府的政策过程中却具有重要地位。美国反倾销的产业分布与欧盟和其他国家的一个显著的差异就是农业产业发起的反倾销数量在世界上是最多的，这从侧面反映了美国农业产业的政治影响力。

此外，产业的政治影响力还表现为规模比较大的产业最终得到的肯定性的反倾销裁决概率比较大，这与Finger（1982）等对美国的反倾销案件进行研究所做的模型的结论是一致的。从表1也可以看到，化工、金属、非电子机械和电子设备这四个产业的成功率比起其他产业的要高，而钢铁和机械这些投入高、规模大的产业成功率甚至超过了70%。

宏观经济“失衡”是美国政府供给反倾销政策的内在动因

在发达国家，宏观经济运行状况直接影响到公众对政府的政治支持，经济“失衡”直接涉及到各利益集团的经济利益，因而它们会向政府施加大量的政治压力。由于贸易与经济目标的内在联系，一国国内的宏观经济形势也因此与贸易政策的决策紧密联结起来。经济失衡经常引起国内各方面对贸易政策的质疑，尤其是在发生大量贸易逆差、失业率上升的时候，贸易保护主义势力就会加强。从政府追求政治支持最大化的角度看，经济“失衡”从源头上为政府供给贸易保护政策提供了动力。

美国从20世纪70年代开始成为世界上反倾销的主要使用者，这与70年代爆发的货币危机、石油危机、债务危机和世界性的经济衰退所带来的国内经济增长乏力有密切关系，在这样的背景下，再加上高失业率及日本与新兴工业化国家在出口贸易方面获得的成功，使美国面临强大的竞争威胁，美国国内产业要求实行贸易保护，1974年对反倾销法的修改迎合了这种需要。在随后的经济发展中，当国内宏观经济低迷时，政府供给反倾销的压力也增加。而目的在于增加反倾销力度的《2000年持续倾销与补贴抵消法》的出台深刻地说明了这一点。

此外美国的贸易逆差直接影响到反倾销的使用，表现为对逆差对象国发起的反倾销数量相对较多。在90年代之前，日本是美国反倾销的主要目标国。但是，自从90年代以来，中国逐步成为对美贸易的顺差国，并且从2000年开始取代日本之后，成为美国的主要反倾销目标国。1995年到2005年期间，美国对这两个国家发起的反倾销调查在所有国家中是最多的，对中国达到61起，日本达到32起。一般而言，失业问题受到美国政府的高度关注，失业率上升会增加政府对反倾销供给的可能性。冯昕（2004）等对美国的失业率与美国对中国反倾销的趋势进行分析得出的结论支持这一看法。由于贸易逆差与汇率问题密不可分，因此，汇率的变化也影响到反倾销的发起。Feinberg（1989）对美国从1982年到1987年针对四个国家，巴西、日本、韩国和墨西哥的反倾销案的研究发现美元相对于外国货币的贬值将导致反倾销申请更高的几率，尤其是对日本。

“政治成本”最小化――美国政府偏好反倾销政策的体制原因

反倾销的政治成本最小化表现为政治压力的转移和反倾销的技术管理（依据法律规定管理）特点导致的决策的“正和”结果（Finger，1982）。美国的反倾销由政府授权给商务部和国际贸易委员会进行管理，总统和国会置身于具体的管理之外，这使得总统和国会在一定程度上避免了决策的政治压力。美国贸易政策的决策权是国会与总统共享的，但是与其他外交决策相比，国会在贸易问题上的决策权具有更明确的宪法依据，因此美国国会在贸易政策上的影响力历来大于其在安全政策领域的影响力。美国国会在贸易政策领域是主要的决策者之一，是最主要的监督者。在这种决策体制下，美国国会历来是利益集团施加压力的主要对象。而美国国会的基本职能之一就是代表人民，国会由此成为对舆论和民意最敏感的一个部门，这一特点在众议院尤其明显。这是因为众议院的议员由特定的选区选举产生的，因此他们直接承受来自选区的利益集团的政治压力。美国国会通过反倾销法，将受到外国倾销损害的进口竞争性产业的贸易保护压力直接转移给了行政部门，国会议员也因此避免了在直接的利益矛盾和对抗中进行权衡，极大的减少了政策决策的“政治成本”。总统也同样，因为不参与管理和决策。美国在2002年恢复快车道谈判授权时也达成了反倾销法不能通过谈判来协商的规则，这避免了国会所面临的对总统授权的压力，也避免了总统的政治压力。

由于美国是通过反倾销法来对反倾销进行管理的，因此具有芬格所谓的技术管理特征，这导致受损者没有理由加以反对，而受益者付出的政治成本又很小，同时决策者避免了因为进行决策而产生的政治成本，因此总体而言是政治成本最小化的一种贸易管理方式，这是美国政府青睐反倾销保护的根本原因。

行政管理部门和官员的利益最大化是反倾销实施的催化剂

美国的反倾销政策供给像其他贸易政策一样不可避免地会受到政治影响。但由于直接的管理部门是行政部门，因此政治影响是间接的，同时，出于自身政治利益最大化的动机，在反倾销政策的具体实施中，行政部门的裁决会出现偏向性。

美国反倾销政策实施授权给商务部和国际贸易委员会。商务部确定倾销（低于公平价值）是否存在，国际贸易委员会确定损害是否存在。在1980年以前，低于公平价值的调查是由财政部进行的，即使在1974年修改了反倾销法，使其能更好地保护国内产业，但是大约仍有85%的案件得到的是否定的裁决。由于法律无法为产业提供保护，产业游说国会修改法律。1979年的贸易协议法的修改将低于公平价值的调查权力从财政部转交给了商务部。国内产业的贸易问题在商务部的职责范围之内，产业的利益直接影响到商务部的利益和官员自身的政治利益。因此美国商务部经常做出肯定性裁决，一般否定性的裁决只有5%（Hansen and Thomas，1997），即使再困难，美国商务部也会向美国国际贸易委员会提供经济上可能不成立，但却符合法律规定的倾销幅度以使美国国际贸易委员会裁定进口的倾销商品将对美国同类产业造成损害。

由于商务部大部分的倾销裁决是肯定性的，因此国际贸易委员会的损害裁决就变得意义重大。虽然美国国际贸易委员会是一个独立的、非党派性质的、准司法联邦机构，但是，国际贸易委员会的决策依然受到政治因素的影响。国会和总统都不能直接干涉调查，对单个调查的政治干预范围也很小。然而，在长期，通过任命商务部和国际贸易委员会官员国会和总统在反倾销实施中依然能够发挥政治影响。如Baldwin和Steagall（1993）认为在美国国际贸易委员会中，出于自身政治事业发展的原因（被委任新职需要有总统的提名），委员们对于反倾销的贸易保护的偏向性是无法避免的。假设总统和立法者的观点是以保护来对付有损害的进口，那么他很可能发现在保护主义者的指引下自己也必须具有保护主义的倾向，这才有助于在将来获得一个联邦职位。另外，为本部门取得更多的权力和预算也是反倾销管理者倾向于贸易保护的一个重要原因。在本部门和自身利益刺激下他们不可能逆风向行事，当美国的总统和政府奉行贸易保护时，反倾销的管理部门也必然以贸易保护的基调去阐释相关的规则和条例，也因此使得该管理部门在设立伊始就不可避免地具有了贸易保护主义的倾向。

行政管理部门基于自身利益最大化而具有的裁决倾向，无疑促使更多的反倾销的实施和刺激更多的企业提出反倾销指控。