试论反倾销程序中发展中国家的特殊与差别待遇

在WTO所规定的反倾销程序中，有关发展中国家的特殊与差别待遇的唯一的法律依据是《反倾销协定》第15条，即“当发达成员方根据本协定考虑适用反倾销措施时，必须对发展中成员方的特殊情况给予特别考虑。如果反倾销税影响到发展中成员方的根本利益，那么应在适用反倾销税前探求（explore）本协定所规定的建设性补救措施的可能性（possibilities）”。

《反倾销协定》第15条是一项有利于发展中国家经济和社会发展的例外条款，但有关争端案的解决却似乎表明该条款在具体实施中却无力体现对发展中国家的有利性。

一、发展中国家应享有特殊与差别待遇的必要性

1.发展中国家的经济发展需要出口带动。出口对发展中国家的经济发展非常重要。首先，发展中国家的产业结构普遍比较落后，在资源、能源瓶颈约束日益严重的情况下，目前都面临着产业升级和经济增长方式转变的压力，通过出口取得的外汇收入，可以引进国际先进技术与工艺，购置生产所必需的资本品、原材料、机器设备等，发挥发展中国家的“后发优势”，改变传统产业格局，加快产业结构升级步伐，提升在国际上的总体竞争力。另外，发展中国家普遍存在劳动力要素充沛乃至过剩的现象，因此劳动力密集型产业是现阶段发展中国家的重要产业类型，所生产的大量的劳动力密集型产品单靠国内市场是无法容纳的，必须积极发挥比较优势，把这类产品推向市场容量庞大的国际市场，即通过扩大出口顺利实现劳动力就业和收入水平的提高。

2.发展中国家的出口商品容易受到反倾销。对于大多数发展中国家来说，其主要出口产品为劳动力密集型产品，这类产品的竞争非常激烈，往往会形成“价格战”的态势，特别是重要的大宗出口商品容易受到反倾销措施的制裁。而反倾销措施必将极大地影响到产品脆弱的出口竞争力，甚至导致出口市场的丧失，对发展中国家的出口和经济发展影响很大。据统计，自1997年到2004年，欧盟对进口纺织品和服装共启动了53起反倾销调查，这一数字仅次于钢铁的78起和化工产品的56起。而在这53起针对纺织品和服装采取的反倾销调查案中，发展中国家是最大的受害者，共被调查47起，占总数的87%之多。另据WTO秘书处公布的数据，2006年下半年，出口产品遭受反倾销调查数量最多的国家分别是中国、印度尼西亚等，而遭受外国最终反倾销措施最多的国家也同样是中国、印度、印度尼西亚等发展中国家。同时有数据显示，在WTO成员方普遍采用反倾销措施的背景下，发展中成员所承担的损失要远大于发达成员。当前反倾销措施已经成为发展中国家所面临的一项主要的非关税贸易壁垒。

3.发展中国家应对发达国家反倾销的能力较弱。发展中国家的出口商应对外国反倾销调查的能力很弱，败诉的概率较高，而一旦败诉，损失非常严重。发展中国家的出口企业数量众多，但一般规模较小，单个企业的出口量也较小。由于人力和物力方面的欠缺、雇佣法律及会计专业人士的高昂成本以及会计体系的不完善，发展中国家的出口商在填答反倾销调查问卷、配合反倾销当局方面面临更多的问题，如应对反倾销的知识和经验比较欠缺，而高昂的诉讼费用开支也往往超出出口企业可以承受的限度，这些问题限制了企业应对外国反倾销调查的能力和积极性，并极易导致败诉。许多发展中国家的经历表明，其出口产品遭到外国的反倾销措施后，往往会出现出口减少甚至停止的情况。如自2006年10月7日起，欧盟对中国和越南生产的皮鞋分别征收16.5%和10%的高额反倾销税，致使欧盟从中国与越南进口下降明显，据统计，从中国进口数量为0.86亿双，进口金额为9.43亿美元，分别比2006年同期下降26.37%和21.36%。

总之，反倾销措施阻止了发展中国家在国际贸易中获得更大的份额，减少了发展中国家应该获得的全球贸易自由化所带来的收益，同时给他们的经济与社会发展也带来了不必要的困难。所以在反倾销程序中给予发展中国家特殊与差别待遇可在一定程度上维护其出口规模和出口利益，实现其经济和社会发展，是非常必要的。

二、发展中国家应享有特殊与差别待遇的法律规定

WTO成立后，“欧盟床上用品案”、“美国钢板”案、“欧盟管道配件”案等数起案件涉及到有关第15条的理解与解释，申诉方均指控被诉方的争议措施违反了第15条，而专家组和上诉机构也纷纷对该条款进行了澄清和解释。通过争端解决实践的检验，我们可以认为，第15条对发展中国家提供的“特殊与差别待遇”并不充分，影响了反倾销程序中这一对发展中国家有利原则的有效实施。具体分析主要有以下四点不足：

1.法律约束力存在较大的不足。在前文所述案件中，专家组都一致认为，第15条未规定任何具体的法律义务，也未要求发达成员方采取任何特定的措施，因此充其量只是规定了一项一般性义务；即使在法律上对发达国家有强制约束力，但是由于措辞模糊，义务的范围难以界定，根本不具有可操作性，所以也不可能产生任何实际上的法律约束力，甚至严格意义上讲该句只是一个宣示（表明对发展中国家特殊利益的关注）而非真正的可以适用的法律规范。这显然符合发达成员方的利益与愿望。正如美国在“美国钢板”案中所言，“《反倾销协定》第15条并未对发达国家施加一项特定的义务，它也没有规定一定要以价格承诺代替最终反倾销措施，或要求发达国家所征收的反倾销税额要低于实际的倾销幅度，也没有要求发达国家根据受调查产品的原产地不同（发达国家或发展中国家）而采取不同的倾销幅度计算方法。”而且我们可以看到，专家组实际上认可了美国之类的说辞。

2.补救措施的具体范围比较窄。除了要求“由《反倾销协定》所规定”之外，第15条并未具体界定“建设性补救措施”的种类或范围，因此只能通过争端解决实践来加以澄清。从以上案件的裁决来看，专家组和上诉机构所一致认可的补救措施实际就是轻税征收（即低于实际倾销幅度征税）和价格承诺。由于专家组和上诉机构报告在WTO法律体制中具有重要的作用，后案的裁决在很大程度上受前案的影响，而上述争端案已基本确立了补救措施的范围，因此发展中国家将来要提出其他主张恐怕难以获得支持。例如，巴西在“欧盟管道配件”案中曾提出关税配额也是补救措施，但专家组未予理会。

3.“影响到发展中国家的根本利益”的含义尚不明确，易引起争议。在上述纠纷案中，发达国家几乎都提到第15条第2句所规定的义务有一前提条件，即征收反倾销税将影响到发展中国家的根本利益（essential interests），因此发展中国家在援引第15条时应证明这一点。对此，几个案件的专家组均未做出明确的解释与认定，从而留下了一个“悬念”。可以预见，鉴于这一前提条件在发达国家履行第15条第2句时具有关键作用，易作为发达国家的一个抗辩理由，在今后的相关争端案中，发达国家和发展中国家之间很可能就此问题产生争议，需要专家组或上诉机构来解释。无论如何，这都给发展中国家成功援引《反倾销协定》第15条增加了不确定因素。

4.只规定了发达国家在程序上的义务，而在实体上无任何法律约束力。可以说，第15条第2句所蕴涵的最大的限制条件就是，该规定只是在程序上有约束力，而未要求发达国家履行任何实体义务。换言之，发达国家只需履行程序上的义务――探求建设性补救措施的可能性，而无需承担任何实体上的义务――一定要采取建设性补救措施，就可以非常轻松地遵守第15条。“欧盟床上用品”案的专家组认为：“探求”一词并不表明一定要产生某种特定的结果，需“探求”的仅仅是采取建设性补救措施的“可能性”，这意味着，可能在某一特定的案件中“探求”的结果是不可以采取补救措施。由此，我们不得不面对一个严峻的事实：第15条又是一个软弱无力的“最佳努力”条款，其真正的作用实在差强人意。

由此可见，从法律条文上分析，第15条给发达成员方施加的强制性义务是十分有限的，我们不可寄予厚望。实践也证明，发达国家并未切实履行该规定，这剥夺了发展中成员应该享有的特殊与差别待遇。

三、发展中国家可采取的对策：关于落实特殊与差别待遇的若干建议

尽管遭遇重重阻力，但当前多哈回合多边贸易谈判仍在继续进行之中，而反倾销则是其中一个重要的谈判议题。基于此，发展中国家应利用这一重要的契机，积极要求改革WTO《反倾销协定》的相关纪律，真正落实特殊与差别待遇，使发展中国家的出口产品能享有宽松、稳定的国际贸易环境。本文现提出以下建议：

1.澄清《反倾销协定》第15条的内容并加以严格实施。应明确界定“特殊考虑”、“发展中成员的根本利益”、“建设性补救措施”等关键词汇的含义。例如，“特殊考虑”应包括考虑到发展中国家出口商在填答反倾销调查问卷方面存在的困难，进口国当局应向他们提供必要的指导以及给他们额外的时间来回答；“建设性补救措施”应理解为用于抵消损害性倾销的手段或方式，规定进口国当局应在征收临时反倾销税而不是最终反倾销税前就主动寻求采取建设性补救措施。另外，还应建立有效的实施监督机制，如规定进口国当局在发起调查和裁定的公告中，以及向WTO反倾销措施委员会的通报中，应明确指出建设性补救措施的运用情况。

2.与上述第15条的改革相呼应，同时真正落实第15条的特殊与差别待遇，制定针对发展中国家产品的反倾销特别规定。

其一，提高针对发展中国家的微量倾销幅度标准。《反倾销协定》第5.8条规定，如果反倾销调查当局认定进口产品的倾销幅度低于2%，则应视为“微量”（de minimis）调查应立即终止。目前《反倾销协定》对来自发达国家和发展中国家的出口产品采取同样的微量标准。考虑到发展中国家的出口企业往往数量众多且规模较小，抵御外国反倾销的能力非常有限，一旦在反倾销程序中败诉，损失往往十分惨重，因此建议将针对发展中国家出口产品的微量倾销幅度标准从2%提高为5%。

其二，提高针对发展中国家的可忽略倾销进口数量标准。《反倾销协定》第5.8条还规定，如果来自某特定国家的倾销产品进口占相同产品进口总量的3%以内，通常应被视为可忽略不计（negligible），反倾销调查也应立即终止。考虑到发展中国家企业的出口额一般较小，且在开拓新市场方面存在不少特殊困难，建议将来自发展中国家产品的可忽略不计的进口数量标准提高为7%。

其三，针对发展中国家的产品应强制适用“轻税征收”规则。所谓“轻税征收”（lesser duty）规则，是指进口国当局以低于倾销幅度的税率征收反倾销税。根据《反倾销协定》第9.1条的规定，是否以低于倾销幅度的税率来征收反倾销税，完全取决于反倾销当局的意愿，因此这是个任意性规定。实践中也很少有成员方自愿适用“轻税征收”规则。为尽量减少反倾销措施给发展中国家的出口贸易带来的影响，建议将来强制要求进口国当局必须针对发展中国家的产品适用“轻税征收”规则。

其四，针对发展中国家产品的最终反倾销税一律不得超过5年。根据《反倾销协定》第11.3条有关“日落复审”的规定，一般情况下，最终反倾销税不得超过5年，但如果反倾销当局通过复审认为一旦终止反倾销税，将可能导致倾销和损害的继续或再度发生，则当局可以继续维持该反倾销税。事实上，“日落复审”条款并没有达到强制性终止反倾销税的作用，实践中超过5年甚至10年的反倾销税比比皆是，这给发展中国家的出口贸易带来了严重且持续的影响。