财政转移支付制度创新思考建议

一、**市财政转移支付制度基本情况

**市目前的财政转移支付制度是于1994年分税制改革时建立并在近几年逐步得到完善的。财政体制改革时，湖北省在重新划分中央和地方财政收入的基础上，相应调整了原有的财政包干体制下的转移支付形式，建立了省政府对**市地方政府的税收返还制度，初步形成了以税收返还、专项补助等为主要内容的财政转

移支付体系。近几年，为配合中央其他政策的实施，又相继建立了诸如调整工资转移支付、社会保障转移支付等多种形式的转移支付。

(一)**市财政转移支付制度运行情况

转移支付归纳起来主要有两类，即财力性转移支付和专项转移支付。财力性转移支付主要包括税收返还、一般性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、农业税免征和取消农业特产税转移支付、缓解县乡财政困难转移支付。

财政转移支付项目表

性 质

项 目 财力性转移支付(f)/专项转移支付(s)

“两税”返还 f

所得税基数返还 f

一般性转移支付 f

农村税费改革转移支付 f

农业税免征和取消农业特产税转移支付 f

缓解县乡财政困难转移支付 f

调整工资转移支付 f

专项转移支付 s

1、税收返还

1994年实施分税制财政管理体制改革后，实施税收返还，将中央通过调整收入分享办法集中的地方收入存量部分返还地方，保证地方既得利益。目前中央、省对**市的税收返还包括增值税、消费税两税返还和所得税基数返还。

“两税”返还是为了保持地方既得利益，将原属于地方税源的上划给中央的增值税和消费税按照一定计算方法确定后，按来源地原则返还给地方政府。“两税”返还额以1993年中央增值税与消费税为基数，从1994年起对比上年增加部分按1：0.3的系数返还地方。2、一般性转移支付

根据所依据的政策、测算时所考虑的因素以及政策目标和资金功能的不同，省对**市的一般性转移支付分为激励性(一般)转移支付和政策性(一般)转移支付两种形式。激励性(一般)转移支付主要是在保持已形成的市财力基数的一般性转移支付资金存量不变的基础上，将一般性转移支付资金增量中的一部分作为激励性(一般)转移支付，鼓励地方进一步发展经济，壮大财政收入规模，提高财政收入质量，做小财政供养系数；政策性(一般)转移支付主要是保证党和国家的各项重大政策在**市得到全面贯彻落实。对两类转移支付补助的具体分配和测算，按照规范化与透明化的要求，采用因素法，实行公式化计算，纳入省及县(市)两级预算管理。

(1)激励性转移支付

激励性转移支付用于支持地方经济发展，保障干部职工工资发放、机构正常运转、社会保障等公共支出、偿还政府债务以及支持经济发展。激励性转移支付由地方一般预算收入增长激励性转移支付、工商四税激励性转移支付、市州本级支持县域经济发展激励性转移支付、财政改革与管理量化考核激励性转移支付和烟草销售激励性转移支付组成。

①地方一般预算收入增长激励性转移支付

地方一般预算收入增长激励性转移支付以地方一般预算收入增长为计算依据，主要考核市一般预算收入的完成情况。某地地方一般预算收入增长幅度达到一定的水平，省给予激励性转移支付，具体计算办法用公式表示为：

mi=[(fi-f)/∑(fi-f)]*m

其中：

mi为某地享受的地方一般预算收入增长激励性转移支付；

fi为某地一般预算收入可比增长率

f为全省同类地区地方一般预算收入平均增长率；

∑(fi-f)为全省县(市)(fi-f)为正数之和，当某地(fi-f)<0时，该地不享受地方一般预算收入激励性转移支付；当某地fi<0时，该地下一年度fi按两年平均数计算。

m为全省地方一般预算收入激励性转移支付总额。

②工商四税激励性转移支付

工商四税激励性转移支付以工商四税(增值税、营业税、企业所得税、个人所得税)增长为计算依据，主要考核地方工商四税的完成情况。其主要计算指标为按财政供养人员计算的人均工商四税增长幅度和工商四税增长绝对额。

对**市，工商四税增幅超过16个市(州)的平均增长水平，根据其省级工商四税增收绝对额，省财政按省分成当年增量的5%给予奖励。

③市州本级支持县域经济社会协调发展激励性转移支付某市本级支持县域经济发展激励性转移支付=[该市所辖县市享受省收入激励性转移支付之和+该市本级对所辖县市财政补助增加额]×省转移支付补助系数

④财政改革与管理激励性转

移支付

部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购四大改革，是建立在公共财政的基础，进一步加强财政监督管理，是

市场经济机制对财政运行的客观要求。为了促进各市积极推进财政改革与管理，省财政专设财政改革与管理激励性转移支付，转移支付资金分配按**市财政改革与管理工作的考核结果确定。财政改革与管理激励性转移支付，50%作为市财力，50%用于财政系统推进四项改革工作的人员培训、宣传发动、必要的设备购置等支出，并接受审计监督使用。

⑤烟草销售激励性转移支付

为了支持我省烟草工业的发展，省委、省政府对各市支持烟草行业发展、完成烟草年度销售目标任务情况进行考核，并通过转移支付实施奖惩。

烟草销售激励性转移支付的考核以省烟草公司下达各市(州)支持烟草公司销量计划和卷烟年销售收入计划为责任目标，并适当考虑卷烟销量比上年实际销量增减的因素，用公式表示为：

某市州卷烟销售激励性转移支付=[(某市州年销售卷烟实际完成数-某市州年销售计划指标数)/全省各市州销售卷烟超计划之和×50%+(某市州省产烟年销售收入实际完成数-某市州省产烟年销售计划完成数)/全省各市州省产烟销售收入实际完成超计划之和×35%+(某市州年销售卷烟实际完成数-某市州上年卷烟销售实际完成数)/全省各市州卷烟销量超上年之和×15%]×省对市州烟草销售激励性转移支付之和

(2)政策性转移支付

政策性转移支付包括：省集中税收增量返还政策性转移支付、农村义务教育政策性转移支付、公检法司政策性转移支付。义务教育、公检法司政策性转移支付专项用于保证教师、公检法司干部工资的正常发放和机构的正常运转；省集中税收增量返还政策性转移支付，用于推进乡镇综合配套改革和支持市域经济发展。

①省集中税收增量返还政策性转移支付

省集中税收增量返还政策性转移支付着力于提高地方财政基本保障能力，支持其经济的发展。具体为：省财政对**市2004—2008年调整和完善分税制财政体制省集中增量财力，给予全额返还。用公式表示为：

某税种省集中增量财力=(该年该税种完成数-2003年该税种完成数)×(现行财政体制省分享比重-2002年体制调整前省分享比重)

当省集中某税种财力为负值时视为零值，不与省集中其他税种增量财力相抵。

②农村义务教育政策性转移支付

近几年来，由于我省部分县(市)行政区划变更，新洲区、黄陂区、江夏区、蔡甸区这些原属县(市)管理的农村中小学划入**市城市区管理，为体现均衡性，将这些城区管理的农村义务教育纳入全省农村义务教育政策性转移支付范围，总的原则是按学生数进行分配，同时按总人口计算的人均财力进行补助系数调整。

农村义务教育政策性转移支付包括义务教育经费财务困难补助、缺编人员经费补助、超编人员经费补助、奖励补助。用公式表示如下：

某地义务教育政策性专项转移支付 = 该县(市、区)义务教育经费财力困难补助 + 该市义务教育缺编(或超编)人员经费补助+ 该市义务教育奖励补助

③公检法司政策性转移支付

公检法司政策性转移支付资金用于弥补公检法司部门基本运转经费不足，通过转移支付，切实提高政法部门基本经费保障能力。主要根据政法标准人员经费需求、标准公用经费需求、政法标准政法人员、财政困难程度等因素测算的。计算公式如下：

某县(市、区)政法需求缺口转移支付 = 该县(市、区)政法经费需求缺口×政法需求缺口转移支付系数

其中：

某县(市、区)政法需求缺口 = 该县(市、区)公检法司标准需求 - 该县(市、区)政府公检法司标准财政投入

政法需求缺口转移支付系数为100%

3、农村税费改革转移支付

我市农村税费改革转移支付主要由农村税费改革固定性转移支付与农业税免征取消除烟叶外农业特产税转移支付组成。按照《省委办公厅 省政府办公厅关于调整完善农村税费改革几个政策性问题的通知》的规定，农村税费改革转移支付资金，安排用于农村义务教育的，应不低于固定性转移支付资金的60%，农村义务教育补助资金应安排10%用于农村义务教育危房改造。

4、缓解县乡财政困难转移支付

为进一步缓解县乡财政困难，结合实际情况，我省从2005年起增加缓解县乡财政困难转移支付。具体是省对市实行“两奖一补”。

对产粮大县给予奖励

对产粮大县按一定因素给予奖励，其目标是调动县乡政府支持粮食生产的积极性，稳定粮食播种面积和粮食产量，以减轻产粮大县财政压力。

对乡镇撤并工作给予奖励对补缴乡镇事业基本养老保险资金缺口给予适当补助。

为了促进县乡政府积极稳妥地推进乡镇综合配套改革，鼓励乡镇事业单位积极转制，与财政解除供养关系，2005年省财政对补缴乡镇事业人员基本养老保险存在的资金缺口一次性给予适当补助。

计算公式为：

某市补缴乡镇事业人员基本养老保险资金缺口补助

=[该市乡镇事业人员补缴基本养老保险资金需求额 - 省对该市“两奖一补”之和]×省转移支付补助系数 + 人均补助水平偏低调增补助

地方补缴乡镇事业人员基本养老保险资金需求额

=该市乡镇事业人员数的标准×补缴基本养老保险的人平标准

5、调整工资转移支付

调整工资转移支付的目标是通过中央对地方的适当补助，缓解财政困难的中西部地区和老工业基地由于增加工资和离退休费而形成的财政支出压力，促进调整收入分配政策在全国范围内的贯彻落实。

1999年—2003年，中央四次增加机关事业单位职工工资和离退休人员离退休费，出台发放一次性年终奖金和实施艰苦边远地区津贴政策。中央对地方四次调资转移支付，每次补助地方的数额确定后，以后年度均作为基数定额补助。

6、专项转移支付

与财力性转移支付不同，财政专项转移支付资金在拨付时即指定了使用方向，其使用必须依照相应的要求，除专款专用外，还包括事先确定好具体的项目和所需资金，以及拨款的对象和拨款的时间

，有时还必需配套相应资金等。我市专项转移支付资金用于公共支出、地区均衡发展等方面的支付比重较大，大多用于国家要求重点保证的支出项目，如社会保障、教育、卫生医疗、支农、粮食风险基金、天然林保护工程等生态环境建设等公共领域。

(二)2004年至2006年**市财政转移支付制度的总量情况

1、财力情况2、转移支付总量情况及分析

为支持**市经济的持续快速发展，中央、省①对**市的转移支付力度在不断加大。按宽口径计算(将税收返还和原体制补助计入全部转移支付)②，中央、省对**市转移支付总量2004年为74.04亿，到2005年增加到84.82亿，2006年则达到105.09亿。专项转移支付金额也逐年上升，2004年为3.66亿，2005年为7.8亿，2006年则达到12.89亿，占比从2004年的4.95%上升到2006年的12.26%。

二、**财政转移支付制度的作用及效果

(一)对地方财力的弥补从市本级情况来看，2004至2006三年市本级转移支付总额占地方财政收入的比例分别为：67.25%，58.69%，67.86%；转移支付与市本级总支出之比分别为36.44%，34.1%，36%。可见，转移支付资金为我市地方财政提供了额外的收入来源，弥补收支差额，增强了地方财政满足社会公共需要的能力。

(二)对政策目标的贯彻

转移支付资金的拨付与使用确保了政策目标的落实与贯彻。

以社保障专项转移支付资金为例，社保资金的常规项目有50多个，广泛分布于公共卫生，劳动就业，社会保险，社会优抚，社会福利，社会救济与其他专项多个方面。此外，2006年，**市还拨付农村税费改革转移支付资金2.8亿元，确保农村义务教育经费需要和乡镇机构正常运转；对“三农”投入20.85亿元，重点支持农田水利等农村基础设施建设，综合开发高标准农田，推进农产品精深加工，农村公路、小城镇建设，发展农村教育及文体事业，农村社会保障，农村合作医疗制度建设，落实各项惠农政策。

三、**财政转移支付制度存在主要问题分析

近年来，上级部门非常重视**市的经济发展，每年安排大量的转移支付资金，**市社会事业和经济建设都发生了显著变化。但是，随着财政体制改革的不断深化，特别是分税制已实施十多年，当前财政转移支付也暴露出一些不容忽视的问题与弊端。

(一)转移支付确定方法不科学

“基数法”即“存量不变，增量调整”。从一般性转移支付来看，“基数法”限制了一般性转移支付的作用。此外，省级政府对地方的税收返还和原体制补助仍贯用按“基数法”确定，专项拨款有不少也采用“基数法”分配，只能增不能减。“基数”未能具体考虑我市体制、经济结构、自然环境和人口状况的发展等因素影响，忽视了不同地方的收入能力和支出需要的客观差异，缺乏合理的客观标准，导致了不规范的分配模式。不但不能解决长期以来形成的各地区财力不均问题，而且使现行的地方转移支会制度依旧保持原体制的分配格局，起不到平衡地区间财力的作用。

(二)转移支付形式不规范

现行的省以下财政转移支付方式有税收返还、原体制补助、专项补助、一般性转移支付、各项结算补助和其他补助等，种类过多，错综复杂，政策指向不明确，多年沿袭的财政体制利益交错，得不到良好的解决。转移支付形式种类繁多，补助对象涉及各行业，缺乏统一、严密的制度，资金分配的标准或依据尚不够科学，造成专款的分配过程不透明，资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应。这种多形式转移支付制度，不可避免地使各级政府所承担的公共事务划分不稳定，省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配。

从专项补助来说，由于专项转移支付涉及基础建设、教育科技、农村农民、文化卫生、社会保障、劳动就业等较多方面，有的专项过多，如卫生专项转移支付几近巧立名目，杂乱无章；有的专项太少，如基础教育、科研、环保等方面，资金零星分散，难以重点突出。同时，上级专项补助地方支出的项目几乎涵盖所有预算科目，有的项目设置依据不足，失去政策导向作用；有的分类不科学，交叉重复，改变了原意；有的用途不明，事权界限模糊等等。并且，专项资金的分配使用缺乏事权依据，分配方法缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，容易发生“寻租行为”。

(三)影响地方预算的完整性

目前由于上级政府在安排补助下级专项补助资金时的预算不细化、用途较模糊，而且预算管理不透明、资金分配随意性较大，致使下级政府无法全面掌握上级补助地方支出的规模和种类，在年初的预算安排中也无法准确编入上级补助的收入和支出预算。对于地方来说，每年的转移支付是不可预测的，年初不能知道转移支付的数量，无法和地方自主财力一起统筹考虑使用。同时，不稳定的专项转移支付分配，使下级财政对上级财政的转移支付难以准确预测，在编制年度预算时无法纳入当年的财力安排，影响了预算的全面性和完整性。

此外，中央有些属于自身职能范围的支出政策，中央只通过转移支付安排一部分资金，其他的要求地方安排配套资金。由于地方的财力年初预算已经有所安排，如果安排配套资金，对地方预算将造成较大冲击。

(四)增加地方政府利息负担

再者就是转移支付的拨付不及时，地方不得不靠银行贷款使资金按时到位，由此背上沉重的债务和利息负担，更增加了地方的财力紧张程度。如社会保障专项转移支付，由于地方自身社保基金收不抵支，和自由财力不足，必须依靠上级财政专项转移支付来提供保障，如果上级财政的专项转移支付资金不及时到位，下级为按时兑现落实政策，除财政拿出一部分进行补助外，大部分基金缺口需向银行贷款解决，因此背上了沉重的债务包袱和利息负担，更为为严重的是，地方财政并未将债务收支列入预算，因此债务负担自然也就成为地方财政的无形缺口，当勉强维持政府运转的地方财政在偿还债务的情况下，必然挤占用来保工资、保运转、保稳定的资金，甚至诱发专项资金的违规和错位，严重侵蚀财政的根基。

四、创新现行财政转移支付制度的若干建议

创新现行的财政转移支付制度，首先要实现转移支付制度的功能复位。财政转移支付制度的主要功能就是纵向或横向平衡财政。但是，中国现行的财政转移支付的这种作用并不明显：财政转移支付的的趋势是向财力发达地区集中，转移支付资金中真正用于均等化的不多，没有起到保证最低社会公共服务的作用。产生此现象的一个重要原因在于转移支付的规定和做法杂乱无序，很不规范。因此，要调整并规范财政转移支付，使转移支付制度从形式到内容都符合规范化要求。

(一)短期思路：调整规范，合并相类似的项目，将已固化的专项并入一般性转移支付等

简化转移支付种类，实行规范的转移支付形式，首先应分类处理，将具有一般目的转移支付性质的资金纳入过渡期转移支付，以确保资金的公平合理分配。对具有专项转移支付性质的资金，应纳入专项拨款的范围，根据成本补偿或其他原则，针对特殊政策目标进行分配。同样，决算补助也要根据情况，能进体制基数的进基数，对其中具有财力补质的资金要纳入过渡期转移支付中。再次是应结合外部环境的变化和转变管理机制的要求，清理现行专项转移支付项目，使项目的设置更科学、合理。该项工作的重点为：规范政府行为，取消不合理的专款项目，如用于支持生产性企业的科技三项费用等；将部分具有财力补质、宏观调控作用不明显的专项补助改为一般财力补助，作为中央对地方一般转移支付时考虑的调整因素。具体上，可将现有专项转移支付项目分为取消类、整合类、固定数额类、保留类等四种类别，并分别处理。对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目，予以取消；对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合；对每年数额固定，且分配到各省数额固定的项目，调整列入财力性转移支付；对符合新形势需要的项目继续予以保留。目前中央财政加大对教育、社会保障、医疗卫生等关乎民生的社会事业投入力度大多采取增加专项转移支付的方式，这是符合当前政策和管理方式需要的。从长远看，管理制度完善后，一些专

项转移支付可以自然形成地方支出基数，相当于财力性转移支付。

(二)长期思路：纳入到整个财政体制的完善中考虑，通过体制完善促使转移支付功能复位

1 、改革现有行政体制

一级政府一级财政的结构是分税制最基本的体制要素，这样可以保持各级政府在财力上的相对独立性，较好发挥激励约束的作用提高各地方政府的积极性和水平。从我国目前财政体制看，五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题，需要首先简化财政管理级次。这样做会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应，但从长远看是应该最终对应起来的。简化财政级次之后，乡级政府随着事权的大量减少，一般应转为县级政府的派出机构，而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致，也需要改变原来的上下级关系，成为平级政府。同时，要做好精简政府人员工作，使财政供养人口同扁平化后的政府级次相适应，减轻财政负担。

2、改革财政管理体制

一是合理划分各级政府的事权与财权。在市场经济下，公共财政要求必须按公共物品的层次性来规范各级政府间的事权范围。即全国性的公共物品由中央政府来提供，地方性的公共物品由地方政府来提供，这是划分政府间事权的最基本的原则。对于财权的划分，要兼顾公平与效率原则。即凡是对流动性生产要素所课征的税，使用累进税率的、具有再分配功能和经济稳定功能的税收归入中央税；属于地方税的则是一些对不流动的生产要素所征收的税收和在经济循环中比较稳定的税收；受益税和使用税则可根据受益范围分属于各级政府。在此基础上确立我国地方转移支付的范围。二是合理划分税收收入，建立和扩充地方政府的主体税种。现在地方主体税种只有营业税，应进一步发展城建税、房产税等地方税种。只有深化财政体制改革，省以下转移支付制度才能真正完善起来。

3、统一转移支付标准额度

转移支付的最终目标是消除贫富差距，实现社会公平，这并非一朝一夕所能实现的。因此，在设计目标时，笼统地提出财力均衡或社会公平是远远不够的。转移支付目标的确定，应立足长期发展，针对地区间存在的财力差距，通过科学、规范的转移支付制度和一系列政策措施来满足社会共同需要，实现公共服务均等化为目标，从而消除地区间贫富差距。

用公式核定转移支付标准额度是规范化转移支付的主要标志，是世界各国经过多年探索得出的共同经验，当然也是我国完善财政转移支付制度的首要步骤和改革关键，为了更好地优化转移支付政策的目标与运行，必须逐步由基数法向因素法过渡。采用“因素法”的关键问题是如何科学、准确地找出影响和决定各级政府收支的基本因素，主要有基础因素(包括人口、土地、自然环境、行政机构等)、社会因素(包括市政建设、教育、卫生等)、经济因素(包括人均gdp、价格差异、通货膨胀等)。在此基础上，按照各因素对地方财政收支影响程度的大小确定统计标准，并以此作为测定地方政府潜在税收能力与支出需求的宏观依据；然后根据地方的税源、税种以及税基、税率等测算出各级地方政府的理论收入；最后根据上述二者的差距推算出转移支付的额度。这样不仅可以有效地排除人为因素的影响，使政府转移支付的额度较为公平合理，避免“基数法”模式下的利益冲突与磨擦，增加转移支付制度的科学性与透明度，而且可以有效解决基数法中存在的区域不均、目标模糊、效率低下等问题，从而大大提高有限转移支付资金的使用效率。

4、建立财政转移支付评价、监督和考核机制

机构是执行制度的保证。目前，我省还没有专门的转移支付机构，可以考虑在人大财经委中设立“拨款委员会”，专门负责对财政转移支付的申请和决策进行审批，并监督转移支付资金的流向和使用情况，同时有权对各部委和各地方政府在财政转移支付中的违规违法行为做出罚款决定、对直接负责的主管人员和直接责任人依法提出处理意见、必要情况下移送司法部门予以查处。这种方式实现了审批主体与决策协调主体的分离，有利于保证财政转移支付决策的科学性和有效性。另一方面，要设计一套科学合理的效益评价与考核指标，据此对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核；此外，还应建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化。