行政高成本的合理与不合理

哪些因素推动了中国行政支出的合理上升

制度性的因素至少包括，⑴人员增加；⑵公职人员调资；⑶公检法部门增支。

根据《中国统计年鉴2007》“按行业分就业人员数”栏目下“国家机关、政党机关和社会团体”一栏下的统计，1978年的人数为467万人，2002年为1075万人，在其后的“机关”统计口径下，2006年的数字为1111.8万人。仅此人数之差就构成行政支出翻一番的增支因素――在行政支出大项目内，行政管理费当中的人员工资加上办公经费。

为什么说该增支因素合理？答案是，以1978年公职人员总体素质与2006年的情况相比，中国顺应了搞现代化建设必须不断补充掌握现代知识的年轻人进入公职岗位的要求。当然，加上通过“借调”等方式长期滞留在各政府公权力机关工作的编外职工数，肯定就不止于上述数字了。

据统计，2006年全国公职人员的平均年薪为2.25万元，但在1978年，全国公职人员的平均年薪即使按千元计算，即每月80元工资，也是个偏高的估算，到处都有活跃的“以工代干”者。假定人均年薪为千元，仅此一项就构成23倍的行政增支因素，再根据公职人员数增加一倍来推算，就构成46倍的行政项目增支因素。

人们都知道，“”的成果之一是“砸烂公、检、法”，但“”时期中国还一直保有公安部。“”结束以后，中国全面恢复检察院、法院系统。2006年中国公检法机关的开支为2174亿元，接近“四大班子”加上派和社团经费的2/3。假定公安系统的开支占去公检法的一半以上，全国检察院、法院的行政支出绝对数额理论上也接近千亿元之多，这笔支出相对于1978年的行政管理费算得上是从无到有。

一方面，不可否认中国公检法系统存在浪费现象，比如有些新建的检察院、法院办公楼宛如宫殿；另一方面，目前中国公检法系统的办案经费也绝对谈不上足裕，在欠发达地区、特别是中西部的基层司法部门，能确保工资按月足额发放也不过是近两年才实现的目标。这些事实能支持的结论是，至少中国公安系统的经费不足，否则各地不会出现那么多“协警”、“协管”，同时，全国范围内涉及公共秩序与安全的行政开支严重不平衡，基层司法系统的办案经费还很紧张。

哪些因素导致了中国行政成本的不合理增加

即便人们考虑到各国的行政组织统统免于经济组织那般竞争环境，中国行政增支的决定性因素也是明摆着的――缺乏公开透明的说实话、处细账的财政预算，以及民意代表具有专业水准的认真审议。

从根本上说，阳光政务源于阳光财务。基本的因果关系是，阳光预算越精细，预算约束力越强，可致日常行政工作中“一把手”调动“公款”的随意性越小。实践证明，财务“一支笔”制度对于度过财务难关是有一定意义的，但当财力充裕时，该制度很可能成为少数人浪费宝贵的公共资金的“帮凶”。

总之，有序推进阳光财政是现阶段中国逐步限制各级政府公权力被滥用，以及管好、用好纳税人经济剩余所积累的公共资金的有效途径之一。需要特别指出的是，要完全止住行政支出资金“出血点”很不容易，这是一个系统工程，涉及的问题太复杂。在历史上，中国也许确如黄仁宇所说“缺乏数目字管理的经验”，而现代化的中国是不可能拙于对“数目字管理”制度安排的。

还有一个传统因素很麻烦并且被不适当地忽略了，即中国政府自古在集权管理方面积累了丰富经验，它特别适于“办大事”，那么“小事”怎么办？靠士绅、靠宗族、靠帮会，所以“皇权不下乡”。

概言之，在传统上中国政府不大擅长社会管理。这在现实中构成了一个相当棘手的问题，当中国社会发展日益多元化的时候，以下两大难题不易轻解：⑴政府管理覆盖社会管理领域，政府不承担无限责任才不合逻辑；⑵政府用办大事的制度去处理很具体、琐碎的小纠纷和矛盾，行政成本不上升才不合逻辑。典型如，地方政府的一个官员从北京接回一个上访者，平均直接成本不少于2000元。这还不算最初解决问题的费用。■