新农村审计监督模式研究

【摘要】笔者认为，目前，如何开展对农村集体经济工作的审计监督，国内研究还是一项空白。本文对此问题作了深入研究。

一、问题的提出

党的十六届五中全会把建设社会主义新农村提到“我国现代化进程中的重大历史任务”的战略高度，其目标概括为２０个字：“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，全面体现了新形势下农村经济、政治、文化和社会发展的要求。如何从加强审计监督的角度开展农村的“管理民主”是一个全新课题。

我国《宪法》第一百零九条和《审计法》第二条都明确规定“县级以上地方人民政府设立审计机关”。而作为我国最基层的地方政权――乡镇人民政府，该不该设立审计机关，在法律上没有明确规定；对于农村集体合作组织如何开展审计工作更没有法律规定。

《村民委员会组织法》第二十二条规定，村委会实行村务公开制度，并自觉接受村民监督。这是对村民享有监督权最直接的法律依据。但是村民如何全面有效开展监督，缺乏具体法律依据，需要我们探索研究。

1992年5月11日，农业部常务会议通过的《农村合作经济内部审计暂行规定》，与目前农村的改革实际相差甚远，无法开展审计工作。

近年来，随着中央农村政策的不断深入人心，农村集体经济得到飞速发展。例如：浙江嵊州市的农村集体资产总量快速提升，村级集体经济收入以近50%的速度递增，经济实力不断增强；诸暨市山下湖镇，全镇31个行政村，除去土地征用补偿等非常规性收入，每年经常性生产经营收入达1000多万元，平均每村达35万元。支出也大致相当，100万元以上的就有9个村。较强的集体经济实力，是农村兴办集体事业、改善农民群众生活的有力保障，较大的现金流的监管已成为农村财务管理中必须高度重视的问题，如果不加强监管，不仅损害农民利益，也严重影响农村的稳定大局。农村集体经济还实现了多样化发展，工业型、市场服务型、土地流转型、城郊开拓型、资源开发型等多种农村村级经济新模式快速发展。生态农业、有机农业、观光农业、效益农业不断涌现。如何开展农村集体经济审计，保护农民利益，实现共同富裕和农村经济可持续发展，维护农村社会稳定和加强党的基层政权建设，是一个重大的现实问题。

二、研究的意义

（一）经过我们一年多来在农村的调研，发现目前农村集体经济存在以下突出问题

1.资金管理存在四个“大”

库存现金出现大额白条抵库；大额公款私存，以个人名义开定期存单；大额出借资金，按规定村级资金出借，都必须经村民代表大会通过，但一般不通过就擅自出借；大额资金对外投资，未经村民代表大会通过就擅自对外投资，村民意见很大，因为原先投资的时候不经过他们的同意，现在又不能收回。

2.违规支出存在四个“超”

村干部的工资超额支付，本来各个级别的工资都应该按规定支付，但是出现超范围的、超额度的情况。超范围是指不该享受该种级别的同志享受该级别，超额度是指工资超过该种级别应该享受的数额；通讯费超限额超规定，即通讯费用都是按实列支的，同时一般不享受该项级别的同志也享受通讯费报销；工资以外超规定发补贴，村干部以各种名义发放名目繁多的“所谓”加班补贴；招待费用支出超定额、超限额，开支有增无减。

3.财务管理存在四个“不”

集体资金对外投资后，部分资产收回后账上不反映，有大量账外资产，导致账实不符；对村级企业承包上缴的资金管理不规范，应上缴的收入不上缴，拖欠的数额较大；村干部个人应该自己交纳的养老保险金不承担而由集体资金支付；财务监督不力，收入不入账。

（二）开展农村经济审计的意义

1.加强审计监督是保证农村利益和谐的重要措施之一

农业在我国是安天下、稳民心的基础产业和战略产业。“利益和谐”是农村社会和谐的核心和要害。通过审计，保障了村级集体资产安全，保护了村级干部工作的积极性，维护了农村社会稳定大局，可减少群众上访事件，缓和农村社会矛盾，促进新农村的建设发展。

2.开展农村经济审计，可规范农村经济行为，促进农村经济的发展

由于农村的各项经济事务都接受审计的监督制约，使农村的各项预测决策更加科学合理，从根本上消除了因决策失误带来的不利影响，可有力地促进农村社会的和谐发展。

3.开展农村经济审计，可密切农村干部与群众的关系，稳定农村社会

由于实行农村审计公告制度，村级财务管理情况及时向广大群众通报，真正体现“给群众一个明白，还干部一个清白”，消除了干群之间的抵触情绪，拉近了群众与干部之间的距离。干部和群众齐心协力共谋发展大计，促进了农村社会的稳定。

4.开展农村经济审计，防范腐败行为，促进廉政建设

由于农村经济审计把农村的各项经济活动都置于审计监督之下，增强了党员干部的廉政意识，规范了干部行为，防范腐败现象，同时也保护了领导干部自身。

三、审计模式的雏形

农村经济审计是在新形势下对区域公共资金的管理审计，是在中国的特定条件下，为稳定农村大局而产生的一种新型审计模式。既具有政府审计的强制性、处罚性（因为对审计结果具有评价、纠正、建议、处理、处罚等权力），也有民间审计的受托、有偿性（审计要办理委托手续、收取审计费用），更有内部审计的多样性和内向性（审计目的是服务于农村农民集体经济，审计范围涉及农民利益的方方面面）。农村经济审计中心既独立于委托人也独立于被审计单位，是双向独立的。农村审计既不是政府审计，也不是民间审计，更不是内部审计，是“三不象”，因而我们称之为第四审计模式。

（一）政府积极推进

为了加强农村集体经济的审计监督，保护农村集体经济组织及其成员的合法权益，促进农村经济健康发展，浙江省人民政府第147号令颁布了《浙江省农村集体经济审计办法》，并于2002年10月1日施行。

浙江省各地县（区）基本都设置农业和农村工作办公室（下文简称“农办”），隶属于县（区）政府，是机构改革中的新设机构，主要承担县（区）政府农业和农村工作的调查研究、综合协调、检查监督、指导服务职责。在农办下设农村经济审计中心，行使村级集体经济审计和财务管理监督的职能。

第147号令的基本特点为：

1.审计定位：农村集体经济审计是对农村集体经济组织及其所属单位的资产负债、财务收支等经济活动进行的审计，对提取、管理、使用农民承担费用和劳务进行的专项审计及其它专项审计。

2.审计主管：县级以上人民政府农业行政主管部门负责本行政区内的农村审计工作。

3.审计处理：对于违反国家规定的财务收支行为，农业行政主管部门具有“予以指明并责令其自行纠正”、“依照法定权限作出处理、处罚决定”、“向有关主管机关或者集体经济组织提出处理意见”等权限。

（二）基本操作办法

综观浙江各地农村开展审计的基本情况，笔者归纳为以下基本要点：

1.推广村务监督委员会制度

通过群众自发组织设立专门机构，对村级事务开展全程监督，不断深化村级民主管理，有效确保农民的知情权、参与权、监督权落在实处。

监督委员会这一机构，在制度上与村支委会、村委员会并列，由村民代表会议推选产生，经村民代表会议授权对村级事务实施监督，并对村民代表会议负责，任期与村委员会相同。监督委员会成员组成突破村两委家庭势力，明确规定村两委成员及直系亲属、配偶、兄弟姐妹等近亲属不得担任监督委员会成员，而是由村民代表直接选举产生，充分体了现代表广泛、参与广泛的要求。

监督委员会的设立，成为与两委会并列的“第三委”，从而形成了村支委会、村委会、村监委会“三驾马车”相互制衡、相互合作的权力运行新机制，有利于村民监督权力的行使，有利于村两委会矛盾的调和，有利于改善基层的政治生态环境。

2.建立农村经济审计制度

农村基层组织根据国家有关政策、制度，结合本地区实际情况，制订农村经济审计制度，详细规定农村经济审计的对象、范围、职责和程序，把农村经济审计工作作为一种正常的经济监督，使审计意识深入群众。

3.实行委托收费制度

绍兴农村经济审计中心在进行审计时，首先是要办理委托手续，由村集体组织委托农村经济审计中心开展常规审计或专项审计，并且村集体组织要向农村经济审计中心支付审计费用。

4.规范审计程序

对于农村经济审计的基本程序是，制定审计工作方案、发出审计通知书、实施就地审计、调查取证归纳问题、评审内部控制、出具审计报告、作出审计决定、复审异议问题。

5.建立审计结果公示制度

以绍兴为例，在审计结束后，将审计结果及时公布于众，与广大党员干部、群众见面，接受群众监督，提高农村经济审计的透明度，维护群众知情权，强化民主监督。

6.审计范围

以嵊州市长乐镇为例，农村经济审计范围涉及财务收支审计、经济责任审计、工程项目审计、村主要干部离任审计、财经法纪审计、土地征用款审计、农业经济基地补助款等，对群众反应强烈、党政领导最关注的热点、难点问题等全方位审计。审计完全服务于农村集体经济，范围广泛、业务多样。

7.审计结果与业绩考核挂钩

以诸暨市为例，在对每个村进行审计以后，审计结果一方面予以公示，另一方面对于违规行为，由农村行政主管部门配合乡镇政府，要求被审计村委会立即改正，接受处理、处罚意见，同时将审计结果与村委会业绩考核结合起来，具有鲜明的政府审计特点。

农村审计模式见下图：

四、审计模式的完善

虽然农村经济审计的开展已取得斐然成绩，但是仍有不尽人意的地方，需要立法部门、政府部门、农业部门、审计部门、审计协会共同努力，以进一步改善。突出表现在以下几个方面：

（一）权威性欠缺，立法是当务之急

农村审计至今仍是“名不正言不顺”，农村审计“无法可依”，《审计法》和《村民委员会组织法》均没有对农村审计予以明确规定，立法迫在眉睫。另外在实际工作中，仅仅依靠农村经济审计中心单枪匹马地干，工作阻力很大，还需要审计中心与纪委、检察、审计、公安等部门建立联席会议制度，提高综合审计办案的效果。

（二）审计力量薄弱，审计人员知识结构单一

目前，浙江农村各地的每个审计中心内，专职审计工作人员大致在3――5人左右，取得农业部门审计资格和内部审计协会审计资格的人员较少，同时还要兼顾农经工作和群众来访接待工作，审计力量薄弱。从事审计工作的人员，大多数是原农村财务辅导员，他们长期从事农村集体经济财务管理工作，对农村财务了如指掌，但从事审计工作的时间较短，欠缺审计知识，后续培训太少。内部审计协会应加大管理和培训的力度，当然这需要与农业主管部门的有机配合。

（三）拨入经费与收费管理的权衡

目前，农村审计中心的拨入经费严重不足，只能靠收费维持现状。农村审计是独立、客观、公正地评价集体经济运作的行为，为千千万万的农民服务，审计中心不同于民间审计，不能以营利为目的。政府应该保证审计中心的正常经费，以服务“三农”为根本宗旨，委托审计的收费只能是象征性的，只有这样，才能真正加强农村经济监督，促进农村集体经济持续稳定发展，维护农村社会的稳定。

（四）农村经济效益审计的欠缺

目前，农村经济审计大多数停留在财务收支审计上，对经济效益审计涉足甚少。例如，对村集体生产经营的指导思想、整体利益、长远利益、宏观经济效益、投入产出效益等方面的审计有待加强。盲目发展、盲目投资现象比较严重，举债搞建设谋求业绩政绩，使村镇组织背负沉重的债务；盲目开发农业资源，使农业资源浪费严重。对如何提高投资报酬率、建立节约型农村，农村审计中心缺乏综合分析和相应的改进建议。