煤炭安全政策的政策性寻租分析

[摘要]政策性寻租是对寻租理论的发展和延伸，是政府行为外部性的表现。本文从对寻租理论的探讨出发，研究政策性寻租的内涵与特征，对山西煤炭安全政策造成的政策性寻租问题进行分析。研究发现，山西煤炭安全政策的政策性寻租包含政策俘获的过程寻租、附加寻租等多层次寻租活动，呈现出明显的政策性寻租阶段特征。同时，政策性寻租造成社会效率损失和公平缺失、政策目标偏离和政策手段扭曲、公共权力异化和个人腐败几率提高等问题。在此基础上，提出界定产权、政策过程规制和信息公开等对策建议。

[关键词]煤炭安全政策；政策过程；政策性寻租；山西省

[中图分类号]D625[文献标识码]A[文章编号] 1006-0863（2013）07-0037-04

煤炭产业作为山西省支柱产业，其自身重要性及其对我国经济建设的贡献等方面的作用毋庸置疑，与之相关的安全问题也成为政府与公众关注的热点。尽管由于煤炭行业本身的特点，造成煤炭安全问题难以完全解决，但政策质量及其操作效率的影响依然至关重大。作为政策系统，煤炭安全政策主体单一且权力集中、涉及利益群体庞大、环境复杂多变，具有租值产生和租值竞争的条件。作为政策过程，煤炭安全政策贯穿问题确立、政策制定、执行以及监督等各个阶段，为寻租提供了广阔空间。

一、政策性寻租的内涵与特征

1.寻租理论概述

从1967年塔洛克对寻租进行系统的探讨开始，寻租理论得到快速发展与延伸。以布坎南为代表的公共选择学派认为，寻租产生的条件是存在限制市场进入或市场竞争的制度或政策，与政府干预的特权有关，通过政治活动得以实现。因此，寻租的主要结果是人为垄断条件下的财富转移，同时对社会造成浪费。以斯蒂格勒为代表的芝加哥学派从经济管制角度对寻租进行了分析，认为寻租是某些产业通过国家绝对强权力，提高自身获利能力的行为。因此，国家是租金的潜在源泉，不同利益集团通过各种手段使国家制定并实施对自身有利的经济管制政策以实现租金的获取。

对寻租理论进行分析可以看出：首先，寻租源于要素供给方的垄断地位引起的要素价格高于本身的价值。垄断导致要素需求方为取得要素，进行非生产性寻利活动，也即寻租。其次，由于非生产性逐利活动除转移社会财富外，本身不存在任何社会福利的增加，而财富再分配的过程又会消耗社会资源，因此，寻租在垄断导致的效率损失的基础上，由于扭曲资源配置，又导致额外的效率损失。第三，寻租的形式既包括供给者的设租、抽租，还有需求者的主动寻租。因此，要限制寻租，除进行法规制度约束外，根本上需要改变要素供给者的垄断地位，疏通和保证竞争机制。

2.政策性寻租的内涵

政策性寻租是寻租行为在政策系统中的具化。作为寻租的表现形式之一，既有寻租的一般特征——对需求增加而供给不足产生的差价的无效率攫取，也与政策系统的各要素密切相关，并完整地贯穿于政策过程中。目前我国学者对政策性寻租的研究主要集中在政策俘获方面，认为政策性寻租是一种决策型腐败，是决策权与执行权合谋的产物，是权力和资本交易的纵深发展。[1]与此同时，在政策俘获的影响下，形成公权力对私权利的侵蚀和私权利对公权力的侵蚀的二元侵蚀并存状态。[2]这些研究把利用政策实现寻租的过程看作是政策俘获，是政策相关利益主体贿赂政府官员，或官员主动设租，通过立法、制定政策以及实施政策以获得相应经济利益的行为。

从寻租主体的地位来看，政策性寻租是在政策过程中，政策主体与政策对象之间发生的交互行为，其体现有二：一是政策主体在政策过程中，在合法政策目标表象下，以制定与执行有利于特定政策对象的政策为条件，实现对政策受益者进行租金索取的过程，是在利益集团作用下的主动设租；二是寻租者在主动设租的影响下，造成政策过程中的附加性寻租活动的发生。因此，本文认为，政策性寻租既包括政策俘获过程中的寻租，同时也包含在政策俘获影响下的传统寻租活动，其最终带来的是多层次寻租活动的发生。

政策阶段的划分为深入分析政策性寻租奠定了基础。政策性寻租受政策阶段的影响，主要包括四个方面的寻租活动：一是在政策问题确立阶段，对决策者进行寻租，实现有利于自身利益的政策问题的确立；二是在政策制定阶段，对政策制定者进行寻租，实现自身利益在政策内容上的体现；三是在政策执行阶段，对政策执行者进行寻租，实现自身利益在政策执行过程中的获取；四是在政策作用下，相对于政策不利方，政策获利方通过对政策的最大化利用，实现政策影响下的DUP（Directly Uupneductive Profit-seeking Activitics，直接非生产性寻利活动）活动。

综上分析，政策性寻租是在政策过程中，在实现对政策问题局部回应的基础上，通过政策形式上的强制性约束，造成对公共利益的扭曲配置，形成政策性设租，并产生附加的寻租空间，造成多层次寻租活动的发生，其实质是政府行为外部性的体现。

二、煤炭安全政策的寻租空间

煤炭安全管理既涉及监管部门对煤炭企业的安全监督管理，也涉及煤炭企业自身在安全生产压力和外部环境约束下的安全生产管理。相关政策主要涉及四个方面的内容：一是以促进煤矿安全监督检查长效化和规范化为目标的安全监督管理政策；二是以保障煤矿企业安全生产能力为目标的企业安全设备设施建设与投入的规制性政策；三是以实现长效培训机制建设为目标的系统化培训政策；四是以提升煤炭企业自身安全管理能力为目标的煤炭企业安全管理规范和标准。

煤炭安全政策保证了山西煤炭产业安全生产能力的提高和安全生产形势的好转。但从理论层面看，由于行业属性与体制特点，在对上级政策诠释以及操作时，安全监管部门具有独占权，这种排他和非竞争性的垄断地位可能导致政策过程中寻租空间的出现。事实上，以安全发展为目标的山西煤炭安全政策在实现对政策目标部分回应的同时，形成了贯穿政策过程的政策性寻租空间，尤其在以保障煤矿企业安全生产能力为目标的企业安全设备设施建设与投入的规制性政策中更为明显。结合政策性寻租的内涵来看，政策性寻租空间主要体现在四个方面：

1.在问题确立阶段，通过调整隐性问题政策化优先顺序，实现对设备生产厂商的设租和寻租。由于政策出台前，所有问题均处于隐性状态，因此在问题的识别与甄选过程中，存在政府部门以某种问题政策化为条件的设租，造成政策利益相关者为实现未来收益而进行的寻租活动。在煤炭安全管理方面，排查和消除生产中的不安全因素和问题是安全监管部门的基本职责。特别是随着中央政府对煤矿安全问题的日益重视，煤炭企业和地方政府部门已基本上无力对上述隐性问题是否进入政策议程进行有效阻止。在此阶段，政策问题的确立演变成为隐性问题政策化优先顺序的确定，以及明确哪些安全设备何时进入政策议程。具体政策问题优先顺序的改变将对安全设备设施生产厂商的获利程度产生影响，造成设备生产厂商之间在如何使利于自身优势发挥的隐性问题快速政策化上存在竞争，进而形成了设备生产厂商与安全监管部门之间的寻租空间。体现的是政策主体利用自身对政策问题优先顺序的决定权，实现在隐性问题上升为政策问题过程中的设租，设备生产企业在未来利益的驱使下，向安全监管部门的寻租。

2.在政策制定阶段，通过指定设备生产厂家，对煤炭企业安全设备的选择进行规制，完成在政策上的设租和租金的索取，形成政策内容方面的寻租空间。主要是政府管理部门通过调整政策内容，将本应由市场机制决定的资源通过政策进行规制，实现对设备生产厂商的设租。同时，为保障市场利益的获取，厂商之间产生为争取获得政策指定许可的竞争，是设备生产厂商通过稀缺资源的利用以改变自身获得非生产性利益能力的一种竞争行为，这一行为没有对煤矿安全生产能力和生产厂商设备性能的提升产生任何影响，只是为了获得限制许可或保护已得到的许可并获得经济上的利益，属于无效率竞争。因此，该过程是政策主体主动设租的体现，并导致政府管理部门和设备生产厂商之间寻租空间的存在，其反映的是政府管理部门利用制定政策的权力进行设租，生产厂商为实现自身利益进行寻租。

3.由于政策自身存在缺陷，在政策执行阶段，既存在对政策强制性执行的理念，同时，也产生了由政策缺陷带来的政策风险而造成的政策执行力度的不确定性。不确定性的存在，造成煤矿企业和设备生产厂商围绕政策执行主体，以改变政策执行度为目标的政策性寻租。为设备生产厂商向政策执行主体进行二次寻租创造了条件，同时，也为煤炭企业向政策执行主体进行寻租以保障自身合法利益提供了条件，形成了煤炭企业、设备生产厂商之间以改变政策执行度为目标的博弈过程。

4.在政策作用下，形成设备生产厂商与煤炭企业之间的寻租空间，造成设备生产厂商对煤炭企业进行活动，并为设备生产厂商提供了较强的获利能力。从表面看，这一过程是设备生产厂商与煤炭企业之间的市场交易过程，但由于在政策上已经完成了对设备生产厂商和价格的指定，煤炭企业在很大程度上失去了以市场为手段的自由选择权，因此，其实质是由政策引起的DUP活动，是设备生产厂商利用政策对煤炭企业的寻租。

山西煤炭安全政策在政策问题的确立、政策制定、政策执行过程中造成寻租空间的存在，同时，在政策影响下，造成安全设备生产厂商对煤炭企业的直接非生产性寻利活动的发生。山西煤炭安全政策寻租阶段特征，见表1。

表1山西煤炭安全政策寻租阶段特征

阶段11寻租的主要方式11寻租的参与对象问题确立11安全监管部门以确立政策问题为手段，对安全设备生产厂商设租；设备生产厂商为加快有利于自身的隐性问题政策化速度，对安全监管部门进行寻租11安全监管部门、设备生产厂商政策制定11政策主体利用调整政策内容的权力，实现在政策制定过程中的设租；设备生产厂商为保证有利于自身的政策内容的制定，对政策主体进行寻租11安全监管部门、设备生产厂商政策执行11煤矿企业对政策执行主体进行寻租，以实现在政策执行过程中对不合理政策的调整；设备生产厂商对政策执行主体进行寻租，以确保政策得到全面执行11安全监管部门、煤矿企业、设备生产厂商受政策影响，设备生产厂商对煤矿企业的直接非生产性寻利11设备生产厂商、煤矿企业三、政策性寻租带来的问题

产业政策具有很强的公共性和对公权力的依赖性，其供给主体一般为各级政府和所属经济部门。产业政策的内涵主要体现在三个方面：首先，政策制定与实施的出发点是对社会效率或政策对象产业经济效率的提高，产业政策在政策过程中又涉及公权力的运用，因此，对政策的效率和公平提出了要求。其次，政策目标能否实现，不仅受政策环境的影响，同时，政策内容对政策目标的响应也是其关键因素，因此，保证政策内容对政策目标的回应性是政策目标得以实现的关键。第三，在政策过程中对公权力的约束是产业政策合理化的保障。结合产业政策内涵可以看出，山西煤炭安全政策造成的政策性寻租空间带来的问题主要体现在三个方面：

1.效率损失、公平缺失

布罗姆利认为，不同社会成员通过直接的非生产性活动以寻求利润的行为方式，是对经济优势的重新分配，是社会成员通过稀缺资源的利用以实现对自身相对地位改变的过程。[3][4]从社会效率的角度看，这些制度本质上造成社会福利的损失和效率的降低。

在山西煤炭安全政策中，对煤矿安全生产设备建设过程中设备生产厂商和交易价格进行规制属于对经济优势的重新分配。通过限制生产厂家和购买价格这些政策的制定与实施，人为改变了煤炭企业与设备生产厂商以及设备生产厂商之间的相对地位，为获得许可的生产厂家带来超额经济利益，进而衍生出获得限制许可或对许可保护的竞争，其直接结果是社会财富的无效转移和福利的损失。

通过限制生产厂家和购买价格在造成社会福利和社会效率损失的同时，政策的制定与实施，造成设备厂商和煤炭企业之间以及设备生产厂商之间的公平缺失。

首先，政策的存在造成煤矿企业无权选择更加适合自身或者是更加先进的设备，在政策约束下，煤矿企业和获得许可的设备生产厂家之间由不存在政策许可时的权利和义务关系转变成了无权利和特权关系，导致煤炭企业和设备生产厂商的选择集发生改变。在政策的要求下，煤炭企业为通过验收，只能按照政策规定，以较高价格购买获得许可的生产厂商的设备，且该设备并不一定是最优设备；获得许可的设备生产厂家作为“理性经济人”一定会在政策支持下，以较高价格向煤炭企业出售其产品。造成煤炭企业和设备厂商之间的公平缺失。

其次，相对于利用稀缺资源获得特殊对待的厂商而言，未获得特殊对待的厂商由于受到政策影响，无法进入煤炭企业的购买选择范围。该现象的存在不是因为这些厂商的设备不符合国家标准或无法保证安全生产的实现，恰恰是由于政策的因素。因此，从市场公平竞争的角度看，这些厂商处于不公平待遇地位，造成设备厂商之间的公平缺失。

2.政策目标偏离、政策手段扭曲

从政策目标和政策手段的关系看，提升煤炭企业安全生产能力以实现安全生产是国家和山西省两个层面的煤炭安全政策的主要目标，为实现目标所规定的政策内容是政策手段，政策手段的主要目的就是保证政策目标的实现。

通过产业政策的制定与实施，对煤矿企业安全生产设备设施建设进行规制，提高煤矿企业安全生产装备水平是实现煤炭产业安全生产政策目标的政策手段。在煤炭产业现有管理体制下，为保证政策目标的实现，政府管理机构作为政策制定者与执行者，应主要从三个方面实施该政策过程并作为主要政策手段。

首先，制定安全生产系统设备建设标准，要求煤炭企业根据矿井生产规模和矿井条件安装相应安全生产设备；其次，制定安全生产设备生产标准和技术标准，根据标准要求，对设备生产企业进行行业管制；第三，制定长效监督检查政策，依据政策规定，对煤炭企业安全生产设备安装和运行情况进行监督检查，并作为企业投产验收和日常安全监督管理的长期项目。

对山西煤炭安全政策进行分析可以看出，作为煤炭安全政策目标的实现手段，其政策内容与目标实现之间出现了差异。在政策手段的影响下，政策目标发生了偏离，政策目标实质上已经异化为对煤炭企业选择设备生产厂家和交易价格的规制，政策手段对提升煤炭企业安全生产能力以实现安全生产这一真实的政策目标毫无意义，造成在政策手段对政策目标扭曲下的政策目标的偏离。

3.公共权力异化、个人腐败几率提高

寻租方通过设租方利用政策制定与执行过程满足自身利益要求的情况下，以租金的形式对设租方进行寻租，就演变为立法腐败问题。冯英从政府过程的角度对行政立法腐败问题进行了研究，认为行政立法腐败所触及到的深层问题是不同利益主体在行政立法影响力上的对比，其负面表现既可能是“部门利益法律化”，也可能体现在个体层面上的腐败当中。[5]因此，政策性寻租的实质就是公权力异化造成的立法腐败问题，并具有很强的隐蔽性。

山西煤炭安全政策在以促进煤炭企业安全生产能力提高为目标的政策过程中，对煤炭企业安全生产设备设施建设进行规制，从政策制定的必要性看，符合煤炭企业安全管理要求，并实现了对企业的强制性约束，有利于安全生产的实现。但从政策过程看，这些政策手段不仅不利于产业的健康发展，同时演化为以“公意”之名对煤炭企业权利的侵害和政策部门利益的体现，是公权力的异化和对政府公信力的损害。同时，由于政策的制定与实施表面上是以行业利益和部门利益为出发点，是公共利益的体现，具有很强的隐蔽性和无直接责任人的可追溯性，造成在政策性寻租过程中的个人腐败的难以追溯，进而造成个人腐败发生几率的提高。

四、对策建议

1.合理界定产权，建立安全投入激励机制

寻租与产权安排息息相关，山西煤炭安全政策中寻租空间的产生与煤炭资源开采权制度的不明晰以及开采权的不稳定有很大关系。煤炭企业受资源开采权制度不完善的影响，在经营过程中以短期利益为重，造成安全投入不足和安全事故频发。基于此，政府安全监管部门从社会公众利益角度出发，只能是针对煤矿安全问题不断出台各种涉及安全投入的政策，但同时也正是这些政策造成政策性寻租问题的发生。因此，通过合理界定煤炭资源开采权，并通过法律制度保障开采权的相对稳定性和长期性，激励煤炭企业在长期成本收益影响下，实现安全投入由被动向主动的转变，不仅有助于减少发生安全事故的概率，也从侧面有助于免除寻租困扰。

2.加强政策过程规制

针对政策性寻租现象，完善的制度约束机制应是可以衡量寻租的可能性、估算租值大小、界定潜在寻租主体并施以适当的奖惩机制。在既定制度约束下，煤炭管理部门作为政策主体处于政策系统的支配地位，其与煤炭企业、安全设备企业之间的博弈过程如得不到有效规制，将产生不同的腐败均衡解。在上级煤炭安全政策下达和执行过程中，山西煤炭管理部门享有较为宽泛的政策诠释和执行裁量权，容易成为滋生政策性寻租的温床。因此，在政策制定和执行阶段应强化过程规制，防止出现：政策扭曲、政策附加、政策规避、政策替代、政策怠慢；在政策监督和评估阶段应健全政策监督体制，规范社会和舆论监督程序，提高政策评估制度的有效性和约束力。

3.保证政策运行信息公开

作为煤炭安全政策的客体，无论是煤炭相关企业还是公众，都有对政策运行过程的知情权。一般而言，寻、设租交易大都处于相对隐蔽状态，这就要求在公共政策制定过程中在法律允许范围内，使利益相关者更好地了解公共政策的形成过程，对公共政策的制定进行全面监督。煤炭安全政策信息公开制度的实质是让企业和公众充分了解煤炭管理部门所做出的涉及公众切身利益的公共决策及信息资源，从而促使利益相关者积极参与到煤炭安全的公共治理当中，只有这样，才能使寻租行为无处藏身。提高政策透明度，完善政策制定程序中的信息公开，其形式可以多样，如政策动态、安全信息播报、听证会、、媒体舆论监督、网络反腐平台等。

五、结论

通过加强对煤炭企业安全生产设备设施建设管理的政策的制定与实施，山西煤炭安全政策保证了煤炭企业安全生产能力的提升和安全形势的好转。但政策的制定同时又形成贯穿政策全过程的政策性寻租空间并引发了寻租活动，导致社会效率损失和公平缺失、政策目标偏离和政策手段扭曲等问题的发生，同时，由于产业政策的公共性和部门性的外在特点，造成政策性寻租对政府公信力的损害、公共权力的异化以及个人腐败几率的提高。从山西煤炭产业现状和安全政策的目标来看，合理界定产权、建立安全投入激励机制；加强政策过程的规制；保证政策运行的信息公开是现阶段相对较合适的对策选择。

[参考文献]

[References]

[1]卢正刚，李岩. “政府俘获”一种值得警惕的腐败新形式——郭京毅案的研究[J].华中科技大学学报（社会科学版），2011（3）.

Lu Zhenggang，Li Yan. "Government Capture"： an Alarming New Form of Corruption – A Study Case of Guo Jingyi. Journal of Huazhong University of Science and Technology （Social Sciences Edition）， 2011 （3）.

[2]侯艳芳.政府俘获理论及其对我国治理商业贿赂的启示[J].河南大学学报（社会科学版），2011（6）.

Hou Yanfang. Government Capture Theory and Its Revelation for the Governance of Commercial Bribery in China. Journal of Henan University （Social Sciences Edition）， 2011 （6）.

[3][美]丹尼尔·W·布罗姆利.充分理由——能动的实用主义和经济制度的含义[M].简练，杨希等译.上海：上海人民出版社，2008.

Daniel W. Bromley. Reason ——the Pragmatism of Motility and the Meaning of Economic System. Trans. by Jian Lian， Yang Xi et al.. Shanghai： Shanghai People's Press， 2008.

[4][美]丹尼尔·W·布罗姆利.经济利益与经济制度[M].陈郁，郭宇峰等译.上海：上海人民出版社，2006.

Daniel W. Bromley. Economic Interests and Economic System. Trans. by Chen Yu， Guo Yufeng et al.. Shanghai： Shanghai People's Press， 2006.

[5]冯英. 政府过程视角下的行政立法腐败问题分析[J].中国行政管理，2012（10）.

Feng Ying. Analysis of Administrative Legislation Corruption under the Perspective of Government Process. Chinese Public Administration， 2012 （10）.

（作者：华中科技大学公共管理学院博士生，武汉430074）