户籍制度改革,改在哪里?

户籍制度改革要有治本之策，彻底打破户籍束缚，这就需要剥离与户口绑定的福利，降低户籍的“含金量”，让其回归人口管理的本身功能。

2014年7月，国务院了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，社会各界几十年来千呼万唤的户籍制度改革终于有了实质性的推进，明确了未来发展的方向。

但是专家们也认为，改革是一个系统性工程，不能就户籍制度改户籍制度，而应广泛涉及到、公共服务与社会保障、城市规划与布局等等。改革瓶颈已经从户籍制度本身扩展到各个领域，需要以更大的力量从更高的高度推进全面改革。

户籍制度改革为城镇化清除障碍

此次户籍制度改革中最引人注目的一点便是取消城乡农村户口和城镇户口的区别，“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度”。

我们应该看到，户籍制度改革很大程度在为城镇化加速：城镇化很大程度上是“人口的市民化”，通过户籍制度改革为“市民化”扫清障碍，解决他们的后顾之忧。

不过对于那些进城务工的“半城镇化”人口来说，他们的意愿究竟如何呢？

2014年四川省统计局抽选了九个市州进行问卷调查，结果显示，在接受调查的3000名进城务工人员中，明确表示“愿意”将农村户口转为城镇户口的只有10.7%，表示“视情况而定”的占32.7%，表示不愿意的高达56.6%。对于进城务工人员不愿转为城镇户口的原因，表示“农村户口比城镇户口更有优势的比例最高，为51.6%，其次为“想保留家中土地承包权为自己留一条后路”，占33.2%。他们的忧虑也正体现在这些地方。

一方面，对于进城务工的农民工来说，城镇化户口并不能完全解决他们所面临的问题；而另一方面，对于流入城市来说，阻碍农民工市民化的最大障碍则在于成本问题。

国家统计局对福建与浙江两个省份的农民工市民化可能增加的成本和费用分摊进行了测算。结果显示，在福建一个农民工市民化需要增加的支出约为12.9万元；如果福建省420万进城农民工全部市民化，全省一次性将新增5429亿元成本。其中公共财政需负担1487亿元，相当于2012年福建地方公共财政收入的80%左右。

所以有专家认为，地方政府承担城镇化带来公共成本使其积极性不高，是户籍改革和城镇化顺利推进的显著障碍。

针对这个问题，中国人民大学农业与农村发展学院的温铁军教授认为，应尊重农民留在农村的愿望。客观来看，2003年强调三农问题重中之重以来，最近十年左右的时间已经向农村基本建设和农村公共开支投入大约八九万亿，实际上98%的农村已经实现了五通。农村的生活便利程度，特别是加上资源环境优于城市，已经使很多城市人想下乡了，我们既要看到城镇化，也要看到去城镇化。

土地制度改革应配套发展

土地制度和户籍制度并称为新型城镇化的制度基石。有专家认为，土地制度改革需要尽快取得突破，否则可能会出现与户籍制度改革不相匹配的情况，

国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，完善农村产权制度，加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

而针对土地制度的相关配套改革，也有明确表述：完善农村产权制度。土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利。加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济组织产权制度改革，探索集体经济组织成员资格认定办法和集体经济有效实现形式，保护成员的集体财产权和收益分配权。

《证券新闻经济参考报》曾撰文指出，实际上除了确权核实农村产权以外，农村产权制度改革的核心是产权流转，目前看来最佳途径是发展农村产权流转交易市场，提供相关的产权、房产、土地等内容的信息咨询；鉴定合同的真实性和有效性；为双方当事人谈判提供场所；协调处理纠纷等。

复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远也表示，农村土地产权应逐步和户籍身份脱钩，要将农村土地转换为农村居民的法人财产权。通过积极发展基于农村土地财产权的市场流转体制，可以帮助农民能够根据自身的理性选择，摆脱土地对迁移和进入城镇的束缚，从而自觉地选择迁移流动。

让新增城市居民获得均等的公共服务

统一户籍只是取消制度障碍，开放了要素自由流动的闸门，但外来人口要获得当地城市的公共资源，仍需要通过合理的制度设计来实现有效配置。

实现进城农民的身份转换是第一步，更重要的是让新增的城市居民获得均等的城镇基本公共服务。然而，不同城市之间，尤其是规模、级别不同的城市之间，附着在户籍上的养老、医疗、教育、文化、就业等公共服务差别巨大。

因此，有专家认为：“基本公共服务均等化”包含三个层次：一是区域之间相对平衡，“十二五”规划纲要提出，逐步实现不同区域基本公共服务均等化，重点是提高相对落后地区的基本公共服务质量；二是城乡之间相对平衡，重点是提高农村地区的基本公共服务水平；三是城镇户籍居民与非户籍居民之间的相对平衡，重点是非户籍居民合理分享当地城镇的基本公共服务。而这次户籍制度改革，通过“有序放开中等城市落户限制”、“合理确定大城市落户条件”、“严格控制大城市人口规模”、“建立完善积分落户制度”、“建立居住证制度”等正在逐步改善这个问题，逐步扩大公共服务的覆盖面。

而推进基本公共服务均等化面临的核心问题，是地方政府的财政负担和户籍居民与非户籍居民的利益分割问题。这又涉及到了财税体制改革的问题。有专家认为，解决问题的关键之一在于中央政府转移支付的机制设计，应当依据当地的常住人口而非户籍人口规模进行分配，这将在很大程度上缓解地方政府在纯公共财政支出方面的压力，也有利于缓解原住民与新增居民之间的利益冲突。这需要结合财税体制改革配套进行。当然，如何科学的衡量当地常住人口规模需要深入的研究，从而确保公共资源获得合理有效的分配。

而从公共服务内部来看，首先浮出水面的就是教育的均等化，再说细一点，就是“随迁子女”入学问题。教育部副部长刘利民在接受《光明日报》采访时说：“在一方面，一向采取‘两为主’的政策――以流入地政府为主、以公办学校为主。可能大家注意到，近些年，公办学校接收随迁子女教育保持年均百万人以上的增长，截至2013年底，全国义务教育阶段的随迁子女1200万人左右，这些随迁子女超过80%在公办学校就读。”

对于户籍改革之后，教育部的相关工作如何跟进，教育部相关负责人也说道：“首先要加大财政保障。将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴。其次，规范支持民办学校。可通过购买公共服务，让民办学校承担一部分随迁子女教育任务。三是落实异地升学。保障考生在输出地顺利参加升学考试和录取。”