国外城市化进程中的政府行为及其启示

作者简介：李莉（1965―）女，贵州财经大学，研究员，中国西部现代化研究中心，资源与环境学院。研究方向为城市经济、产业经济。

摘 要：中国正处在快速城市化阶段。尽管改革开放后我国城市化水平取得了长足的发展，但仍然存在诸多问题，特别是政府在城市化进程中作用的发挥不够理想。因此，如何协调政府与市场的关系、合理干预城市化就成为亟待解决的问题。本文通过对城市化进程中外国政府干预的比较研究，寻求经验与教训，并以此为鉴。

关键词：政府干预；政府行为；城市化

城市化是指“人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程，主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程”。一般说来，城市化水平通常采用某一地区城市人口占总人口的比重来反映城市化水平。

政府的行为是政府为实现行政职能在日常施政过程中的具体运作，它是国家政权机关在管理社会各种事务、充分履行其职能时进行的活动，包括抽象行政行为和具体行政行为。在现代市场经济社会中，政府行为表现为宏观经济调控行为和为公众生产与提供公共产品的经济行为。政府行为的目标是实现对全社会有限经济资源的合理配置和充分利用，保持经济的稳定和维护社会的公平，最大限度地弥补市场缺陷。政府行为的主要特征是公共性与非营利性。

世界各国在其城市化的发展过程中都存在着不同程度的干预，因此，总结其经验教训，并在推动我国城市化发展时加以借鉴，有助于促进我国城市化的健康发展。

一、美国、德国、日本城市化进程中的政府行为

从西方发达国家城市化进程的历史情况看，早期的工业革命和市场化为城市化进程打下了坚实的基础，政府的干预和调控促进了城市不断发展和完善，多数发达国家的城市化已经达到了较高的水平。当然，发达国家的城市化进程也不是完美的，各国城市化进程中仍然存在政府失灵和市场失灵，为此我们以美国、德国等发达国家为例来进行分析。美国是世界上城市化水平最高的国家之一。到上个世纪末，城市化水平已经达到70%。美国城市化的起始动因是工业化，工业化推动城市化，产业结构的调整为城市化提供了持久的动力，使得美国城市化呈现出跳跃性和渐进性并存，要素自由流动和人口分布均衡的特点（王春艳等，2005）。从政府干预情况来看，美国政府在城市化中的作用突出表现在郊区化政策和复兴老工业城市方面，20世纪20年代以来实施了州际高速公路计划和住房贷款政策，50年代提出了在郊区建设小城市的建议，60年代后实行示范城市试验计划，实现分散型城市化。尽管政府出台的政策法规只起到了辅助作用，却有效地促进了郊区化。

德国城市化的典型特点是中小城镇为主的高度城市化，城市化发展模式遵循均衡发展和城乡一体化。在市场引导与政府干预并重的城市化道路下，2002年非农业就业人口高达96%，城市化水平超过90%。在城市化宏观调控方面，德国的做法是在人口向城市集中还未发生明显的“城市病”之前政府便开始干预。通过颁布法令、制定优惠政策等宏观调控手段，引导人们向不同等级的城市和集镇定居（王胜才等，2002）。德国的经验还表明，政府在小城镇建设和管理上，尤其是其独特的市政管理体制对城市化进程具有积极的推动作用。这一方面得益于政府机构规模小，人员少且管理服务效率高，在市政管理及服务上实行了“经理制”，商业中心是由政府控股的有限公司，实行市场化管理，城区的商业、物业、公共服务及资源开发等日常管理由董事会聘任的市政经理负责；另一方面是广泛建立的具有影响力的区域经济协会可以对城市化进程进行规划和协调。

日本的城市化进程中政府扮演了重要的角色。当人口在市场机制的作用下向城市集中的过程中，出现了区域经济发展过度失衡、大城市病等问题，日本政府为了纠正市场失灵，制定了国土规划与区域经济协调发展政策、公共投资政策、城市规划与土地政策对城市经济和城市化进行干预。因此日本城市化被认为是先放后调式城市化的代表（韦伟等，2005）。

二、巴西、印度城市化进程中的政府行为

巴西是经济较为发达的发展中国家，城市化水平起步较早，20世纪之前的城市化主要靠移民推动，20世纪30年代工业化开始推动城市化快速发展。巴西在城市化进程中出现了区域发展不平衡、过度城市化以及贫民窟等严重的城市问题，其主要原因在于政府在城市化进程中片面强调城市的扩张而忽略了农村和农业的发展，片面发展大城市而忽略了中小城市和小城镇的协调发展，这是对我国城市化进程和政府干预的有益启示。

印度在历史、国情、独立后的经济基础方面都和中国具有相似之处，印度的城市化和其经济水平一样，一直处于缓慢发展的状态。1950年印度城市化水平为17.3%，到了2001年才接近30%，仍落后于中国6个百分点。印度政府将迅速工业化作为发展经济的指导方针，1977年印度实施了第一阶段交通项目，以缓解大城市的交通拥挤，近年来又颁布了古建筑遗产保护法，加大了对城市的综合治理力度，不断改善城市环境。印度城市化进程中政府干预行为的启示主要表现在两个方面，一是印度政府坚持大城市优先发展战略，对流动人口没有加以控制，导致了大城市病的产生，孟买、加尔各答等大城市都出现了大量的贫民窟，是我国城市化进程中需要重视和警惕的。二是印度20世纪70年代印度开始实施一系列分散工业布局的政策，促进了工业和城市的合理分布，却阻碍了城市化总体水平的提高（曹骥，2006）。政府及时取消了工业许可证制度推动了工业的发展和城市化进程，为我国城市化进程中的配套制度改革提供了宝贵的经验。

三、国外城市化进程中政府干预的经验与启示

现将美国等五个国家城市化进程中的政府干预行为扼要总结如下：

发达国家：以美国、德国和日本为代表。

美国：城市化特点为跳跃性和渐进性并存，要素自由流动和人口分布均衡，政府行为多为辅政策，政府干预较少。经验或启示：注重城市化进程中的郊区化，政府减少行政干预。

德国：城市化特点为中小城镇为主，均衡发展和城乡一体化，政府行为是制订指导性计划，协调区域发展；经验或启示：提高政府管理效率，推行市政管理体制改革。

日本：城市化特点为高城市化水平与大城市病共存，政府行为是先放松后调控，政策引导作用。经验或启示：政府放松管制会导致市场失灵。

发展中国家：以巴西、印度为代表。

巴西：城市化特点为过度城市化和城市贫困化。政府片面追求工业化和城市规模扩张。经验或启示：政府放松管制会导致市场失灵。

印度：城市化特点为城市化水平落后，发展缓慢。政府主导工业化。经验或启示：加强对流动人口控制，取消制度壁垒。

通过对以上五个国家城市化进程中政府行为的研究，我们得到以下几点启示：

1.城市化进程应当充分发挥市场作用，防止政府干预过度。因此，城市化进程应以市场为主导，政府通过经济、行政和法律手段加以调节和引导，同时要处理好政府和市场的关系，明确干预边界，防止干预过度。

2.城市化进程中应加强政府合理干预，防止干预不足。这就要求政府能够合理干预，解决市场失灵问题。

3.政府应当提高管理效率，进行管理创新。提高管理效率，实现“小政府、大社会”。（作者单位：贵州财经大学）

参考文献

[1] 丁成日.城市经济与城市政策[M].商务印书馆，2008

[2] 陈庆云.公共政策分析[M].北京大学出版社，2006

[3] 黄小晶.城市化进程中的政府行为.中国财政经济出版社，2006.