我国矿产资源开发生态补偿制度的完善

摘 要：由于长期受传统观念的影响，资源开发利用呈现粗放式形态，多地大规模的不计后果的疯狂开采导致矿产资源破坏严重，并且严重的污染了生态环境，给人们的生活带来了不便。由于没有及时采取有效的措施恢复原本的生态系统功能，引发生态欠债，而生态补偿制度是偿还这一欠债的根本制度，因此，从法律角度出发，进一步探究对该矿产资源开发生态补偿制度的完善具有十分重要的价值。

关键词：生态补偿；法律制度；矿产资源开发

一、矿产资源开发生态补偿制度的概念界定

生态补偿即将生态、经济、其它权利利益三者进行利益衡量，进而将三者进行一种新的利益划分，特点是给予处于弱势的生态利益更多的利益份量。而生态利益是由人类所生活的生态环境赋予人类的、保证人类日常生产及生活良好进行的环境功能价值。现实中，当满足一部分人的经济利益或其他权力利益的同时，很有可能会给其他人的生态利益行使带来不便，这时候，生态补偿制度的作用便显得十分重要，通过生态补偿制度对生态利益、经济利益、其他权力利益进行衡量，使之相互协调，才能实现生产与生活的和谐。综上，结合法律的公平正义，可将生态补偿定义为：为了达到生态环境保护的目的，享受生态利益的人，根据法律的规定或相互间的约定，直接或间接地给予经济利益或其它权利利益受限制或受损害的人补偿的活动。

理解了生态补偿，我们再来定义矿产资源开发生态补偿制度，在该制度中，矿产资源开发者便是生态利益的享受者，在对矿产资源开发的过程中，矿产资源开发者根据法律的规定或约定，直接或间接地给予经济利益或其它权利利益受到限制或损害的人补偿。现实中，政府通过采取一系列措施，来实现这种资源配置和生态利益的平衡，比如通过征收矿产资源税、开发过程中缴纳生态补偿费、补偿金等方式，这些措施都有助于进一步完善矿产资源开发生态补偿制度。

二、我国关于矿产资源开发生态补偿制度的主要做法

我国立法及执法部门根据我国的国情对矿产资源开发生态补偿制度及其实施细则进行了一系列的制度规定，主要表现在以下几个方面：

（一）环境法的原则性规定

《中华人民共和国环境保护法》对环境污染的防护与治理进行了一系列的非常详细明确的规定，然而对生态环境保护的问题仅仅做了几条原则性规定例如《环境保护法》第一十九条开发自然资源须保护生态环境的原则性规定，第二十八条也只是对排放污染物超标的现象进行了违法性说明，并未对此规定一系列的治理措施，也并无处罚性规定。这样的原则性法条使用起来具有极大的不确定性，且缺乏现实操作性，根本无法起到对生态利进行益补偿的作用。

（二）环境单行法规中的零散性规定

我国先后颁布了多部单行环境法，在这些单行法中对矿产资源开发领域内的生态补偿有一些零星的规定。已施行的《矿产资源法》中，特别规定了矿产资源开发和矿山生态恢复的补偿规定。与此同时制定的《矿产资源保护条例》、《矿山环境保护条例》中，初步建立了符合我国国情的矿山环境恢复保证金制度。但这些规定都有零散不够系统的特点，且作用面单一，只适用于生态环境中的某个具体的范围。

（三）行政法规及规章的税费性规定

为了实现矿产生态补偿，我国针对矿产资源开发行业制定了一些征缴资源税费行政法规规章例如《征收排污费暂行办法》、《矿产资源补偿费征收管理规定》等均有有关矿产资源开发生态补偿的内容。

（1）矿产资源税

为促进矿产资源的高效开采和利用，我国在多年前（从1984年9月到现在）便已制定了矿产资源税，确定了“普遍征收，级差调节”的资源税征收原则，即在确定广泛的征收范围的同时根据各地的具体情况有差别的对待被征收者，并且在此基础之上进一步明确和细化了资源税的征收细节。

（2）矿产资源补偿费

因为矿产资源具有稀缺的特点，所以对矿产资源的开发必然会使矿产资源数量减少甚至破坏性损耗。因此资源的所有者必然要因为资源的损耗而得到弥补，因此包括中国在内的世界各国，普遍规定了有偿开采矿产资源制度，征收矿产资源补偿金，以换取开发矿产资源的对价，但该对价与实际的矿产资源实际价值却相差较大。

三、我国现有的矿产资源开发补偿制度存在的问题

（一）矿产资源开发利用管理体制与社会主义市场经济发展脱节

我国现在的矿产资源开发管理仍保持着早年计划经济的管理方式，即国家强制将矿产资源划拨与各经济主体，而各经济主体可在国家允许开发的前提下缴纳费用进行资源开发并接受国家的管理。随着我国计划经济的废除以及市场经济的不断晚上和发展，仍残留着计划经济因子的现有矿产资源开发管理体制与市场格格不入，仍盲目地崇尚“重发展、轻恢复”“只要金山银山，不要青山绿水”。

（二）政府宏观调控措施缺乏有效性，执行效果差

我国目前对矿产资源开发与利用的监管带有浓厚的行政特色，主观性太强，没有以市场为出发点，不遵循市场规律。矿产资源本身的特殊性以及开发过程的巨大风险性，要求国家根据市场情况，运用宏观调控对矿产资源开发进行监管。同时，我国目前只有资源税这一种体现国家宏观调控手段的措施，且资源税仅仅是国家运用强制力向矿产开发企业征收，不具有生态补偿的性质。

四、完善我国矿产资源开发生态补偿制度的建议

（一）促进我国矿产资源开发生态补偿制度体系化

从立法层面来看，由于目前我国关于此制度的法律法规还处于抽象规定、具体规定和细则缺失状态，因此要对此进行完善首先就要对该制度进行立法上的完善。

第一，在宪法中明确生态补偿思想并将其以条文的形式规定在宪法中，从而提高社会公众的生态补偿意识，为矿产资源生态补偿法的立法提供宪法依据及舆论基础。

第二，颁布施行《矿产资源生态补偿法》，将该制度以基本法的形式进行确立，其主要内容应包括补偿原则、补偿主体、补偿客体、补偿对象、补偿标准、经费来源及使用原则和方式、经费监督机制及惩罚性措施等方面，进行完善的系统的规定。

（二）改革现有矿产资源开发税费制度

（1）征缴矿产资源开发生态补偿费

因为现实中对资源开采的约束力较小使得不合理的资源开发现象频现，严重的影响资源所在地民众的日常生活甚至侵犯民众的生命权，因此有必要设立专门的生态补偿费，对不合理的开采进行约束从而保障当地的生态环境不被侵害，才能真正的起到保护生态的作用。

（2）扩大矿产资源补偿费征收范围，提高矿产资源补偿费征收率

我国《矿产资源补偿费征收管理规定》规定矿产资源补偿费征收率须维持在0.5―4%。该规定中的征收率处于一种非常低的状态，对于开发者而言0.5-4%的补偿费只是其经济利润中极其微小的一部分，这使得矿产资源开发者为了获取经济利益，肆无忌惮乃至掠夺式的开采，根本无法体现出对矿区生态环境予以补偿的性质。因此应提高补偿费的征收率，根据数据调研统计分析出能够影响资源开发者的征收率标准，从而从经济上促使资源开发者合理科学开采矿产资源，这样才能真正的实现资源保护乃至生态保护。（作者单位：兰州大学）

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