重大教育决策过程中的网络舆情

摘要：在信息时代，虚拟的网络空间已成为民众表达意见的重要平台，民意聚集而成为蕴藏着巨大社会能量的网络舆情。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(简称《纲要》)第二次征求意见期间，网络民意如潮。研究表明，《纲要》的制定受到了社会各界极大的关注，众多的教育问题构成了教育网络舆情的主题，官方立场的舆情引导和权威的专业解读并存，建设性的改革发展诉求是教育网络舆情的基调，教育网络舆情的变化呈现明显的“烟花现象”和“七特趋势”。积极应对，建立高效而常态化的教育网络舆情监测分析机制，对政府实施重大教育规划与决策具有重要现实意义。

关键词：重大教育决策；中长期规划纲要；教育网络舆情；新闻门户网站

中图分类号：G649.21　文献标识码：A　文章编号：1672-0059(2011)06-0068-06

一、引言

网络舆情是一个较新的研究领域，但发展迅速。诸如人民日报社网络中心舆情监测室、人大--方正网络舆情研究基地、中国传媒大学网络舆情研究所等一些专门的研究机构相继出现，并且在方法和技术层面进行了有益探索。在研究内容上，社会重大新闻事件的发生及其社会影响尤其是对政府行为的影响是网络舆情研究的主要关注点。在中国知网(CNKI)中以“网络舆情”为主题词搜索到的文献到目前(2010年5月)共205篇。其中和教育相关的研究较少，仅25篇，而且无一例外是高校校园网络舆情及其思想政治教育运用，如《不确定视域下校园网络舆情管理机制的构建》、《网络舆情与思想政治教育》翻等。

关于什么是网络舆情，尽管在概念上还存在不同的认识，但既有的研究都强调了网络舆情的公众性和网络的空间特性，是社会舆情的特殊表现形式。本文认为，网络舆情是指公众对于现实社会中一定时期内公共事务①的各种情绪、意愿、态度和意见等在互联网络空间的聚集，其蕴含的能量能够对事情的发展产生积极或消极的影响，形如水之载舟，亦可覆舟。而教育网络舆情就是网络舆情对教育现象的所指，即有关教育的网络舆情，是公众对于教育现象与问题，尤其是对政府教育政策的情绪、意愿和态度在网络空间的聚集。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(简称《纲要》)于2010年2月28日后，引起了社会各界广泛关注，一个月内意见建议达27855条，其中电子邮件8317封，信函1064封，教育部门户网站网友发帖18474条，此外，媒体和网络的报道评论与意见建议有249万多条。很显然，网络空间成为了公众发就各种问题发表意见的重要平台。那么，围绕《纲要》的教育网络舆情究竟是一个什么状况，会给政府的重大公共决策以什么影响及启示，这是本文所关注和试图回答的。也寄希望于在教育改革的进程中，有更多关于教育网络舆情的研究出现，推动我国的教育事业向前发展。

二、研究方法和数据说明

Web挖掘也叫网络数据挖掘(Web Data Mining)、网络知识发现(Web Knowledge Discovery)，是指采用数据挖掘等信息技术，从Web信息资源以及Web使用记录中挖掘对特定用户感兴趣的、有用的信息或知识的过程，其结果可以为用户决策所使用。：Web内容挖掘是Web挖掘技术以对象进行分类的子类，是指从Web文档及其描述中获取有用知识的过程，区别于Web结构挖掘和使用记录挖掘，包括网页内容和搜索结果挖掘。而文本/超文本内容又是Web内容挖掘的重点，受到了研究人员的广泛关注。因而，本研究采用目的抽样的方法选取了五个新闻门户网站，利用Web内容挖掘技术对《纲要》第二次征求意见期间的相关Web文本进行分析。

(一)新闻门户网站抽样

为了尽可能客观体现样本的代表性，本研究根据以Alexa为数据来源的iWebChoice的新闻门户网站排名选取了新华网、北青网、人民网、央视网和中国新闻网5个样本新闻门户网站。Alexa是一家于1996年4月创建的网站世界排名的美国专业网站，每三个月公布一次新的网站综合排名，即特定的一个网站在所有网站中的名次。排名的依据是用户链接数(usets Reach)和页面浏览数(Page Views)三个月累积的几何平均值。截止到2010年3月28日iWebCh6ice的近三个月排名前五位如表1所示。另外，三月份新闻门户类网站月均覆盖数统计排名前五位也是这个五个网站，只是顺序有所变化，依次为新华网、北青网、人民网、中国新闻网、央视网。

除了北青网，其他四个新闻门户网站都是具有官方性质的中央网络媒体。这五个网站在同类网站中占据了市场份额绝大多数，网民数量多，辐射面广，影响力大，收集的资料具有较强的代表性。

(二)数据的采集和整理

综合使用谷歌、百度高级搜索以及新闻门户网站的站内搜索功能，以“教育规划纲要”、“教改纲要”、“中长期教育改革纲要”等为关键词进行检索，在结果中抓取出各个样本新闻门户网站所刊发的《纲要》相关文章的全部文本，然后进行人工筛选，单一网站内拒绝相同文章的重复累加，同一主题文章在网站之间可以重复计算，表示各个网站的关注点和程度。数据采集时间为2010年3月2日至28日24时。其中，2日至7日，每日观测采集数据；8日至28日，每周观测采集数据。

数据资料的整理包括文本数量和内容两个方面。文本数量整理是指所有样本网站总量及各个样本网站的每日、每周和月度的统计与变化分析；文本内容整理是指结合内容对文章标题进行关键词分割和主题词提取，然后进行词频统计。

三、研究内容(一)教育网络舆情的数量分布及其变化3月28日是《纲要》向社会公开征求意见的最后一天，从2日到28日，5个样本网站中跟《纲要》相关的文章总篇数为665，其中以第一周的312篇为最多，第四周最少40篇。所有《纲要》相关文章在五个样本网站也呈现出各自不同的分布，反映教育网络舆情的关注程度。由多到少依次为人民网233篇、中新网201篇、央视网142篇、新华网78篇、北青网11篇，分别占到总数的35％、30％、21％、12％、2％。具体情况如表2所示：

在时间序列中，五个样本新闻门户网站文章总体数量以及各个样本网站数量随时间的变化，反映了新闻门户网站中有关《纲要》教育网络舆情的变化趋势。

统计结果显示，在第一周内，五个样本新闻门户网站的《纲要》相关文章总数每日呈现不同的分布。其中，以第二日最多，文章总篇数为95，而第6日为最少，计10篇。从图1可见，在第一周内《纲要》相关文章数量无论是总量还是各个网站的单量总体上都呈现逐日下降的趋势。一个月内五个样本新闻门户网站的《纲要》相关文章总数每周呈现不同的分布。其中，以第一周为最多，文章总篇数为312，而第四周为最少，计40篇。由图2可见，五个样本门户新闻

网站一个月内各周关于《纲要》的文章呈明显的下降趋势，和第一周的变化情况比较相似，总量呈高位落差的变化趋势。在各网站一周和一月的单量方面，人民网和央视网在总体逐渐下降中均呈现出一个波动。

(二)教育网络舆情的主题及其频数

主题词的提取和词频统计显示，在第一周内新闻门户网站《纲要》网络舆情在主题数量和范围上都逐渐变小，前两天的主题基本上涵盖了一周内的网络舆情内容。对每日的舆情主题进行归并，得到第一周内31个《纲要》相关舆情主题及其频数分布。其中列于前10位的有：纲要关注、高中文理分科、高校去行政化、高考招生制度、职业教育、教育人才强国、高校招生和规模、外来务工子弟入学、教育经费投入、教育公平，成为第一周内教育网络舆情的焦点和热点主题。

对各周相同或相似主题进行归并，得到一个月内的主题及其频数分布。结果如表3所示，共计《纲要》相关网络舆情主题约46个，涉及当前整个国民教育体系的各个方面，而且“人们几乎对所有重大教育问题都有不同意见”。其中频数较高的前10位分别是：纲要关注、高校去行政化、考试招生制度、高中文理分科、职业教育、教师队伍建设、教育均衡、拔尖人才培养、教育经费投入、教育人才强国。很显然，在《纲要》第二次征求意见的一个月内，存在着两个非常显著的网络舆情焦点，其一是《纲要》本身以及社会各界对其关注和解读，以87次的频数居首位。其次是高校去行政化，频数为83次。

另外，依据《纲要》发展任务、体制改革、保障措施三大部分二十章的内容结构对一个月内的主题词进行分类，呈现出中央一边缘的分布。发展任务的角度：高等教育相关主题的总频数最高，不完全统计约230次，基础教育(义务教育和高中阶段教育)相关主题次之，总频数约170次，二者之和占到了全部主题总频数的60％以上。而学前教育、职业教育、继续教育、民族教育、特殊教育相关主题极少，有的甚或为零，相关主题总频数不到50，其中职业教育相对较高，频数为34。体制改革的角度：以人才培养为根本出发点的现代学校体制改革和考试招生制度改革相关主题及频数较多，办学体制、管理体制和教育开放的相关主题与频数零星分布，如民办教育、教育家办学、中小学校长职级制度等。“去行政化”成为《纲要》征求意见期间教育网络舆情的焦点议题，集中在高校，也涉及职业教育和基础教育的行政体制问题。围绕高考的考试招生制度网络舆情主题较多，包括高校自主招生、本专科分开、考试内容、时间等诸多方面。保障措施的角度：教师队伍建设和教育经费投入也是网络舆情的热点，相关主题的频数较高，教师队伍建设涉及质量、待遇、师德、流动、绩效等方面，而经费的投人上，“4％”依然是核心关注点。

四、研究发现

(一)教育网络舆情呈现“烟花现象”和“七特趋势”

“公众意见的历史发展和整个人类历史一样，乃是个有规律的过程”。刘毅通过研究提出了涨落、序变、冲突和衰变等四条网络舆情的变化规律。本文的网络舆情“烟花现象”，是指在互联网络空间中，一个社会热点事件或者某种现象有一个明显的从出现到被空前关注然后逐渐消弭的短暂历程，就像被点燃而绽放，但紧接着就迅速消散的烟花。尽管有些会持续得稍微长久一些，但一般为时一个月左右，或许是因为关注主体或群体的数量和各自的偏好和信息传递的过程等缘故。但就单个的关注主体--如各个新闻网站而言，对热点事件的关注历程通常为一周时间，本文谓之“七特趋势”。这种“七特趋势”是教育网络舆情的“烟花现象”在个别事件或者议题中时间维度的表现，二者有着相互的一致性。

立足于中国未来十年教育改革与发展的《纲要》本身及在其制定过程中向社会公开征求各界人士意见，无疑就是一个重大的公共事件。从对样本新闻门户网站的监测数据来看，五个样本网站相关文章总篇数的变化曲线，反映了门户新闻关于《纲要》的教育网络舆情也呈现出一般网络舆情所具有的“烟花现象”(参见图2)，和在一周内数量高落差的“七特趋势”(参见图1)。在前两周，各个新闻门户网站相继采用原创性新闻报道和转载的方式围绕《纲要》予以关注，刊发了大量的文章(有的附视频)，迅速聚集成了一个网络舆情场，充斥着众多不同的社会民意。其间由于“两会”的召开，《纲要》相关的教育网络舆情有所变化，随着28日征求意见最后一天的临近、出现一个总结性的舆情氛围后，新闻门户的网络舆情关注已经转移。

(二)教育网络舆情表现为官方立场的引导和权威的专业解读

进行正确的舆论引导一直以来是新闻媒体，尤其是官方新闻媒体的重要职责之一。因而，新闻门户网站关于《纲要》的教育网络舆情体现了官方立场的舆论引导。但是，不同于网络社区、论坛、博客等网络媒体形式，新闻门户网站舆论传播路径具有单向度的特点，偏重于资讯纵横交错传播，开放的交互性沟通相对局限。具体表现为各网站所的《纲要》相关文章后面设置有“评论框”，但其中几乎没有任何评论信息。从样本新闻门户关于《纲要》的网络舆情状况看，各网站都对《纲要》第二次公开征求社会意见的整个过程予以关注，高调而集中地呈现出有关《纲要》研究的实施过程以及文本内容的官方与解答，引导公众参与。月度内“纲要关注”主题的高频数统计结果在相当程度上能够予以佐证。

相伴于官方立场网络舆情引导的是知识分子群体和网络“意见领袖”对《纲要》的全方位解读，具有专业权威性。知识分子因掌握技术优势和知识资源，在网络世界中有着重要地位，以强烈的使命感和人文关怀扮演着桥梁和中间人的角色。新闻门户网站较充分展现了权威专家看待教育改革、谋划教育发展的视角。教育界和其他社会各界的权威和专家以及“两会”委员代表的思想观念和意见建议非常密集。但是，相对缺少对草根网络民意的直接反映，更缺乏交流与对话，问计于民做得似乎不够深入。“网络和草根都同情弱势群体，痛恨社会不公，关注权力尽责和诚信，维护社会道德底线，对一些事件有着高度一致的意见，因而内容给人整体化的单调感，“官一民”、“精英一草根”的互动显得不够。主要的言论大都来自教育领域的学者专家，少量来自各家媒体的记者和普通民众。

(三)建设性的改革发展诉求是教育网络舆情的基调

除了“纲要关注”所反映出的教育网络舆情热度，舆情主题内容所体现的态度更反映出了建设性的改革发展诉求是新闻门户网络舆情的基调。社会公众积极拥护和赞赏教育改革和发展，并且对《纲要》给予了很高的评价和期待，同时也对《纲要》落实表示了担忧。

“两会”期间，温总理政府工作报告对教育改革和规划纲要的重要意义进行了重申，教育优先发展的战略地位引起了社会各界的广泛共鸣。3月14日，中共中央政治局委员、国务委员刘延东与教育界政协代表会谈时强调，建言献策、凝聚共识，齐心协力制定好教育规划纲要。在征求意见的过程中，新闻门户的网络

舆情反映了政府相关部门、教育界、企业界、家长、学生、普通百姓以及海外人士等对教育改革的热情和对《纲要》的期待。作为教育改革实践的主力军，教育界的官员、专家学者和教师以开放的姿态进行了公开、坦诚而深人的意见交流。根本的出发点就是要谋划中国未来十年的教育改革与发展，有关《纲要》的总体舆情是建设性的。

当然也不乏批评之声，特别是针对《纲要》或具体议题的批评。如，有人指出《纲要》的目标、原则和方法还不够精确，还显得有些混乱，操作或方法上存在着不全或过细、过死的问题，在责任和权利上还不够统一，透明度也不够，媒体和公众无从监督；还有人指出最大的考验是执行，要防止《纲要》虎头蛇尾，要避免为规划而规划、明知达不到还规划，要考虑到种种变数，要积极面对改革中出现的问题，因而有必要请社会第三方机构每两年做一下调查，进程过半的时候也有必要进行盘点；等等。五、问题讨论与政策启示

(一)问题讨论

基于新闻门户网站的分析，研究发现在《纲要》二次征求公开征求意见的过程中，呈现出了一个由当前众多的教育问题、议题等为内容构成的网络舆情时空场，社会各界人士通过新闻门户在一定程度上表达了自己的态度、意见、建议和情绪等，民众不满意当前的教育现状，对《纲要》所描绘的未来二十年教育改革与发展寄予了极高的期待，也提出了针对不同问题的建议。总体上，积极而富有建设性的改革诉求是网络舆情的基调。

但需要说明的是，由于选择样本的是新闻门户类网站，因而本研究的网络舆情存在着局部性，只是新闻门户网站群体对《纲要》形成的网络舆情。因为我国新闻媒体网站，尤其是新闻门户网站大多是传统媒体在网络空间的延伸，新闻及相关评论的受到了较为严格的管理。在当前的新闻媒体管理体制框架内，新闻门户网站大都具有不同程度官方色彩。因此，新闻媒体网站言论同传统的媒体言论一样要经过编辑部的编审程序，为Web网页之前进行了过滤，所以新闻门户网站的网络舆情在尊重新闻事实的前提下一定程度上反映的是官方、网站及其编辑人员的态度和意见。但是从言论的来源看，Web文本由新l司记者、特约撰稿人以及网民提供原创或者由编辑转载，因而也在一定程度上反映了社会公众的情绪、态度、意愿和意见。再者，本研究虽然是基于文本的分析，但是没有严格地对每一个文本的所有内容进行深入分析，主要是考虑到了新闻类本文标题高度而准确的概括性和分析的复杂性。另外，在主题词的提取和统计过程可能会存在误差和一定程度的主观性，但是总体上对分析所产生的影响应该说都在可接受的范围之内。

(二)政策启示

《纲要》是战略层面的国家重大教育计划与决策，是一个公共政策过程。公共政策是指公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达到公众目标、以实现公共利益的方案。因而理论上讲，存在一个由问题界定、政策议程、政策形成、政策采纳、政策实施和政策评价顺次构成的阶段模型。在实践中，这种政策过程中也伴生了参与主体和利益诉求的多元化，进而形成一种不同利益群体的博弈。这时候，以解决现实问题为出发点的政策过程就需要以维护社会公平与正义为基本考量来进行各方利益的平衡。但是，在开放的利益博弈空间，存在不同的呼声，也有许多噪音，甚或出现混淆视听的“伪舆情”干扰政府公共决策。因而，政府如何在政策过程中搜集充分的信息、把握真正的民意就显得尤为重要，也格外困难。

相对于传统的民意表达方式，网络空间有着明显的优势，已经成为民言民意的重要平台，聚集的网络舆情已经释放出了巨大的社会能量。同时，所谓“器物之用”，若从公共决策信息搜集途径的角度看，互联网络空间几乎在政策过程的每个阶段都能发挥重要的积极作用，提供“原生态”的舆情基础，增加决策的科学和民主程度，对政策的执行进行有效的监督，并校正错误。但是，如何发挥网络舆情的作用是需要在实践中不断探索的问题。笔者认为，积极应对网络舆情的态度是重要前提，除了利用互联网络客观地陈述事实、公开表达公共决策部门的立场和行为，还要尽可能地为直接的利益相关者提供更多“举手发言”和出谋划策的机会。因而，教育相关部门应该针对政策过程建立一个高效而常态化的舆情监测与分析机制，制定网络舆情的工作程序，对网络舆情进行搜集、整理、分析、反馈和预警，从而全方位地把握政策过程中的真实民意，真正做到汲取民智，来之于民，用之于民。