重大政策论文范文

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重大政策论文

重大政策论文范文第1篇

关键词：北宋古代公文繁荣原因

从历史学的角度来看，北宋是一个历史的转型期，是一个社会大变革的时代，是一个政治家不断涌现的时代，也是政坛万象更新的时代。而从文学史角度来看，北宋文坛更是群星璀璨。这一切造就了一个公文极其繁荣的时代。

北宋出现了坡、王安石、欧阳修等一大批文学功底深厚的政治家，也出现了一大批政论文（亦即公文）佳作，如：《上仁宗皇帝言事书》、《答司马谏议书》，这些使北宋与先秦一起成为历史上两个公文最繁盛的时期。

一般来说，古代公文是指古代谈论政事的奏、议、书信等，在北宋来看，还包括大臣之间讨论政事的文章。北宋之所以是公文的一个繁盛期，在笔者看来，主要有五个方面的原因，包括其独特的政治制度的影响、独特的广开言路政策和士大夫精神、科举制度的影响、党争现象与公文创作的互动和文学流派传承变化上的影响，其中起主要作用的是政治制度、科举制度和党争。

一、政治制度

北宋公文之所以繁荣，政治制度的变化是基础。

北宋建立之前，是两百余年的封建割据时期。从唐王朝灭亡之后，五代十国纷争不断，朝代更迭很快，长期战乱，军阀混战，地方藩镇势力与中央对抗，因而宋太祖以武臣的身份夺得后周政权，建宋之后，采取了一系列的制度来巩固君主专制的中央集权制。首先是收回兵权，整顿军队，并把三帅的统兵权与枢密院的调兵权分开，加强对禁军的控制。其次是对行政机构及其权限进行调整，实行政事堂（中书院）与枢密院“对掌大政”的“二府制”，以及新设机构与省、部、寺、监等旧机构并存的行政体系。在地方政权的设置上，分州县两级，由知州和通判共掌。最后是制钱谷，把地方的财政大权收归中央。这三项改革成功地结束了五方方镇割据的分裂局面，使百姓消除了常年战乱之苦，也使武将权力旁落，文官受到重用。宋太祖宣称：“五方方镇残虐，民受其祸。朕今用儒臣干事者百余人，分治大藩，纵有贪浊，亦未及武臣十之一也。”（《宋史记事本末》卷二《收兵权》）《宋史・文苑传》也说：“太祖革命，首用文臣，而夺武将之权，宋之尚文，端本乎此”。文臣替代武将主持大政，甚至大量文职军权，遂成常制。宋太祖乃“以士大夫治天下”，实施文官政治，这些都从根本上重文抑武，使尚文成为当时的价值取向，大量文人做官，使文人文风盛极一时。当然，庞大的官僚机构，众多文人出身的官员也成为北宋公文繁荣的基础。

另外，这三项改革也直接导致北宋以后的积贫积弱，国家防务空虚，官僚机构庞大，造成财政困难，败于外番之手，变乱频生也必然导致奏议等公文文章的增多。

因此，宋太祖在政治制度上的改革和“以士大夫治天下”的治国之策，是造成北宋公文繁荣的根本原因。

二、科举制度

北宋公文之所以繁荣，非常重要的原因是科举制的变化。正是这一制度造就了一大批善于公文写作、讲究策论的人才队伍。科举制可以讲是人才基础。

北宋的科举制罢“公荐”之制，确立殿试制度，并推广“别头试”、“锁院”和糊名誊录等一系列的改革，但是，最大的改革还是在于考试内容的变更和取士门槛的降低。

宋代的科举考试科目贡科常举的主要有进士、诸科、武举、童子举等，其中，进士科是宋代科举考试的主体。进士科的主要内容有诗、赋、论、策、贴经、墨义等。其中贴经主要考《论语》，属于填空式考法；墨义是默写全文，包括经书原文和注疏。以上两项主要考查个人记诵经书的情况，考官并不把它们作为考较标准。诗赋是唐代进士科的主要考试内容，它主要测试文辞，非聪明博学难成佳作。策论则是一种政论性很强的综合性考试，考题从经史或时务中出，多提问一些与治理国家有关的内容，考生必须对所提问的问题有正确的认识，并运用所学的历史知识，结合现实，旁征博引，提出自己的见解。这种考试方式既能考出举人的文辞是否通畅，也可以从中发现文人对经济、历史及时事的认识水平，即“试之论，以观其所以是非于古之人；试之策，以观其所以措置于今之世”。（《苏轼文集》卷49《谢梅龙图书》）

宋初，受唐代重视诗赋风气的影响，进士考试主要取决于诗赋。真宗咸平年间，省试增考策论，而考试顺序为：先诗赋，后策论，且实行“逐场去留法”，即诗赋成绩过关，方可试策论。“但以诗赋进退，不考文论”（《长编》卷68大中祥符元年正月）。在有识之人的呼吁下，要求皇帝“参考策论，以定优劣”。庆历三年，知谏院欧阳修上《论更改贡举事件札子》，提出分三场考试，首场试策，次场试论，终场试诗赋。次年，宋廷颁布了由欧阳修执笔确定的《详定贡举条例》，考试分三场，第一场，试策三道；第二场，试论一首；第三场，考诗赋各一首。

这种先策论后诗赋的考试方法是科举考试考评内容的重大改革。策论摆在首要位置，这是宋儒由声律之学向义理之学转变的结果，同时又推动了宋代学风的转变。“先策论，则辨理者得尽其说也；简程式，则闳博者颇见其才”。（《司马文正公传家集》卷30《贡院定夺科场不同诗赋状》）由此，重策论轻诗赋成为时代的共识。欧阳修说：“国家自兴建学校以来（指庆历新学），天下学者日盛，务通经术，多作古文。其辞艺可称，履行修饬者，不可胜数。”（《欧阳修全集》奏议集）苏轼也说：“国家自天圣中，诏天下以经术，古文为事，自是，博学之君子，莫不群进于有司。”（《苏轼文集》卷七《修废官举逸民》）

通经术、能议论成为一代士风，也造就了一大批人才，其中有苏轼、苏辙等古文大家。宋政府培养了大批通经致用的文学家兼政治家，由科举而官，成为当时人们的价值趋向。能议论、擅写公文成为文人追求的目标。

宋朝在政策上不同于其他朝代的一条就是广开才路。隋唐科举取士，曾经选拔了一批庶族寒门子弟，打破了六朝门阀用人制度，但是，当时科举之路不广，取士人数不多，从唐初唐末，文人学者仕途并未完全解决，“怀才不遇”始终是唐代诗文创作的一个主题。而宋代不然，宋代开科取士，比隋唐有大发展，其取人之多，超过唐人几倍，而且宋朝制禄之厚也非唐时可比。据统计，北宋开科六十九次，共取进士一万九千一百四十七人，诸科一万五千零十六人，两科合计三万四千一百六十三人（《论北宋科举制度的特点及历史作用》何忠礼）。北宋还有恩科之制，“进士五举，年五十，诸科六举，年六十，尝经殿试，进士三举，诸科五举及尝预先朝御试，虽试文不合格。毋辄黜，皆以名闻”。允许他们参加殿试，别作一甲奏名。庆历年间石介撰《庆历圣德颂序》有云：“上视汉魏隋唐五代，凡千五百年，期间非无神圣之主、盛名之时，未有如此选人之精、得人之多、进人之速、用人之当？实为希阔殊尤，旷绝盛事。”因此，宋人文人极少“怀才不遇”之作。仕途比前代广阔，产生了大量文人从政的现象。仕途无忧，自然关注时事，勤于论争，优秀的公文也就层出不穷。

三、广开言路与士大夫精神

唐初统治者惩于隋世之亡，曾经广开言路。宋代继承了唐代这一传统，而且宋初言路比唐时更广，宋太祖建隆三年（公元962），曾立有“诫碑”其别讲到“不得杀士大夫及上书言事人”，而且告戒后代“子孙有渝此誓者，天必殛之”（《宋稗类抄》卷一）。作为封建帝王，居然立此不杀之诫，这在中国长期封建社会中尚属仅见。

统治者大开言路，文人学者好发议论也就蔚然成风，论政、论兵、讲学、鸣道，成了一代文章的主要内容。作品中议论之多，超过战国以来的任何朝代。

议论文章的主要内容是言事论政，这是从宋初开始的，到了庆历、熙宁朝政改革期间，论政之文大有发展，几乎人人言事论政，议论文章压倒一切。

另外，宋代士人身份与唐代不同，唐代或以诗名，或以文名，很少兼擅经学史学的作者，宋代大都是集官僚、文士、学者为一身的复合性人才，政治家、文学家、经术家三位一体，是宋代“士大夫之学”的有机构成。宋代士人以“经世之学”作用于参政姿态，也就会“感激论天下事，奋不顾身”。

宋代“士大夫之学”还表现在士人好读书和“走万里路”上。读书，读史书，读经学之书成为文人的风尚。勤学好读成为一代风尚，研究与辩论也就使言事论政的文牍更多。“走万里路”的精神使宋代文人更实际，更注重比较与论争。

此外，宋政府采用台谏制度，“台官”、“谏官”事权相混，合成一势，成为人主之耳目，并享有“风闻言事”、无须查实的特权，台谏势力和制度空前加强。在维护君主集权的过程中，台谏官因其独特的身份和权利较其他官僚更勤于言身，勇于言身，典型体现了宋人好议论的作风。

这些宋文人的特质和特殊政策，使宋代文人好议论，勤于论政、撰文。语切时蔽，不为空谈，从而造成了公文繁荣的局面。

四、北宋党争与文学创作尤其是公文创作的互动

北宋党争是一个十分独特的现象，对文学创作产生了深远的影响。这种影响不仅体现在文人士大夫以具体的文学创作参与党争，更体现在创作主体与党争的相互关系上。其中熙丰党争是代表。

在党派意识下的政见之争，是熙丰新旧党争的性质所在。这种性质使文人士大夫激发了“志在当世”的参与意识与参与行为。欧阳修在庆历五年所作的《镇阳读书》中写道：“平生事笔砚，自可娱文章。开口揽时事，议论争煌煌。”“士大夫好恶纷然。”就是因政见不同而引起的论争。而综观熙丰文人士大夫参与论争的表现形式，主要有二：一是以文论事，二是托诗反讽。从而使诗文的创作具有强烈的政治功能，有时甚至成了参与政争的重要手段与方式。王安石的《答司马谏议书》就是王安石给司马光的复信，文章就司马光所提出的侵官、生事、征利、拒谏和招怒五个问题，逐一加以扼要驳斥，最后以洗练的语言揭示自己与司马光“所操之术多异”的根本区别所在，这就是借文论争的一例。因而，从文体上来看，熙丰新旧两党在论争时事政治中，运用最多的莫过于奏议之属，因为奏议本身具有应用功能，议论时事，陈述己见，为其长处，而运用书信、序、论诸体也不胜枚举，即使论史，不少也具有政争功能。在元佑党争时期，元佑党人的捐身报国、舍我其谁的参与意识也是通过散文创作主要是奏议的形式表现，数量很多。以《苏轼文集》统计，奏议有一百七十五篇，《栾城集》中直接议论时事的书状共一百五十一篇。因此，北宋党争与文学创作尤其是公文创作的互动是很重要的。

五、北宋古文运动对公文的影响和一批公文大家的涌现

北宋古文运动对公文的影响是很重要的。汪藻在《苏魏公集序》中曾说过：“宋兴百余年，文章之变屡也，杨文公倡于前，欧阳文忠继之于后，至元丰、元佑间，斯文几于古而无遗恨也。盖吾宋极盛之时也。于是丞相魏国苏公出焉。”在宋初，还是承袭唐代的声律之体，骈文、时文居多。刘曛在《答友人论时文书》中说：“盖宋朝束缚天下英俊，使归于一途。非工于时文无以发身而行志。虽有明智之才，雄杰之士，亦必折抑而局于此。”欧阳修也在《记旧本韩文后》中说：“是时天下学者杨、刘之作，号为时文，能者取科第，擅名声，以夸荣当世，未曾有道韩文者。”以柳开为首的几个作者，开始力诋时文而倡古文。《宋史・尹洙传》说：“自唐宋五代，文体俾弱，至宋初，柳开始为古文。”一以“偶俪工巧为上”，一以“断散拙鄙为高”，这是宋初文章的两个趋势。庆历新政前后，随着朝政改革，文章变化不小，作者辈出。欧阳修《集古录跋尾・范文度模兰亭序》云：“自唐末兵戎之乱，儒学文章，扫地以尽。圣宋兴，百余年间，雄文硕学之士，相继不绝，文章之盛，遂追三代之隆。”古文运动的中心作者是欧阳修。欧阳修在政治思想上是和范仲淹一致的，他在学术见解上也是开拓领先的，他于经、史、哲都有创见，文章更为当时之冠，对于一代文章的发展变化影响至大。《宋史・文苑传序》说：“国初，杨亿、刘筠尤袭唐律之体，柳开、穆修志欲复古而力不逮，庐陵欧阳修出，以古文倡，临川王安石，眉山苏轼，南丰曾巩，起而和之，宋文日趋古也。”这也特别强调了欧阳修对于一代文章的影响。欧阳修在庆历朝政改革前后，言事论政，是是非非，曾为一代表率。宋代文风一变，始于欧阳修，一方面是他写出了“众所莫及”的文章，可谓模范，另一方面是他选拔、成就了大批人才。

六、结论

由上可见，北宋公文出现文人辈出、优秀公文层出不穷的局面，不是历史的偶然，而是北宋朝政的独特的内因和历史流承的原因。宋朝独特的政治制度的影响，重文抑武的治国政策、独特的广开言路政策和独有的“士大夫精神”、科举制度变化造成的人才基础和文风的变化、党争现象与公文创作的互动和文学流派传承变化上的影响以及文人政治家的示范作用，都直接导致了北宋公文的繁荣。

参考文献：

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［2］沈松勤.北宋文人与党争.人民出版社.

［3］苗书梅.宋代官员选任和管理制度.河南大学出版社.

［4］周宝珠，陈振.简明宋史.人民出版社.

［5］中州出版社编.宋史论集.

［6］宋史・文苑传.

［7］苏轼文集.上海古籍出版社.

重大政策论文范文第2篇

在人类文明发展史上，考试是文明的象征。中国是一个考试大国，是世界公认的考试起源国，曾有人将考试誉为中国的第五大发明。《简明不列颠百科全书》中指出，中国在公元前165年就已经使用书面考试来测验官职候选人，但是任人唯贤制度直到19世纪才在西方世界得到广泛使用。孙中山先生在谈到中国古代考试时曾经指出：“中国的考试制度，就是世界中最古最好的制度。至于历代举行考试，拔取真才，更是中国几千年的特色。”

“考试”一词的由来

中国关于考试最早的记载是公元前约二千年左右尧选舜做接班人的传说，见于《史记》、《尚书》尧试舜：

尧曰：“嗟！四岳：朕在位七十载，汝能庸命，践朕位？”岳应曰：“鄙德忝帝位。”尧曰：“悉举贵戚及疏远隐匿者。”众皆言于尧曰：“有矜在民间，曰虞舜。”尧曰：“然，朕闻之。其何如？”岳曰：“盲者子。父顽，母，弟傲，能和以孝，治，不至奸。”尧曰：“吾其试哉。”于是尧妻之二女，观其德于二女。舜饬下二女于妫，如妇礼。尧善之，乃使舜慎和五典，五典能从。乃遍入百官，百官时序。宾于四门，四门穆穆，诸侯远方宾皆敬。尧使舜入山林川泽，暴风雷雨，舜行不迷。尧以为圣，召舜曰：“女谋事至而言可绩，三年矣，女登帝位。”

尧年事已高，欲选接班人，便向四岳征求意见。大家推荐舜，并介绍了他的事绩。但舜能否胜任这个职务呢？尧决定“吾其试哉”。这个“试”，当然还不是考试，而是试用――在实践中考察。经过妻二女、和五典、入百官、宾四门、入山林川泽等多方面考察。历时三年，证明舜“谋事至而言可绩”。方决定让舜“登帝位”。

选拔具有专业技术性质的管理人员，如尧选鲧治水的传说：

尧又曰：“嗟！四岳，汤汤洪水滔天，浩浩怀山襄陵，下民其忧，有能使治者？”皆曰鲧可。尧曰：“鲧负命毁族。不可。”岳曰：“异哉，试不可用而已。”尧于是听岳用鲧。九载，功用不成。

尧选治水的负责人，也是用“试”的方法。历时九年，实践证明鲧不成，以后才换了鲧的儿子禹。

《周礼》、《礼记》中还有一些“考”、“察”、“比”、“试”、“视”、“校”的记载。如“以考其德行，察其道艺”，“三年则大比，考其德行道艺而与贤者能者”。

约公元前一千年左右的周天子也是用“试”、“比”的方法选拔人才：“是故古者天子之制，诸侯岁献，贡士于天子，天子试之于射宫。其容体比于礼，其节比于乐，而中多者，得与于祭。”

周天子将诸侯贡献之士，集中于射宫，用“试”、“比”的方法选拔。其标准，不仅要看新中之多少，还要看容体，节是否合乎礼、乐的要求。

周代学校也有“比”、“考”、“视”、“校”，以检查学生的学习是否达到了教学的要求。

“比年入学，中年考校。一年视离经辨志，三年视敬业乐群，五年视博习亲师、七年视论学取友，谓之小成。九年知类通达，强立而不反，谓之大成。夫然后足以化民易俗，近者说服而远者怀之，此大学之道也。”

“周礼：三岁大比乃考焉。”学生比年入学。在学期间还要“考校”――考察、校正，以衡量、评价是否达到了教学标准，“此大学之道也”。

尧选舜、鲧是在实践中试用、考察。但人人经过实践试用，费事、费时，且不能及时任用。选拔人才的方法，到汉文帝时发生了质的飞跃。

汉文帝二年（公元前178年）、十五年（公元前165年），两次举贤良方正之后的“对策”，尤十五年一次记载比较明确、具体。

汉文帝刘恒不再使用在实践中试用、考察的方法，而是将自己在治理国家的实践中遇到的重大问题提炼成为试题，要考生回答。这是中国乃至世界历史上第一次使用考试的方法选拔人才。此次考试，虽仅限贤良方正科，考生也是先经推荐，考试结果也仅定高下，却开创了考试历史之先河。

举贤良方正后“对策”，汉文帝时仅两次，到汉武帝刘彻时已渐成制度，其中最著名的是元光元年（公元前134年）汉武帝策问董仲舒，董仲舒以“天人三策”作答：

“五月，诏贤良曰：‘……今朕获奉宗庙，夙兴以求，夜寐以思，若涉渊水，未知所济。猗与伟与！何行而可以章先帝之洪业休德，上参尧舜，下配三王！朕之不敏，不能远德，此子大夫之所睹闻也。贤良明于古今王事之体，受策察问，咸以书对，著之于篇，朕亲览焉。’”

当时，先笔试，即“对策”。皇帝之试是为“策”，考生之答为“对”。“著之于篇”――“篇，谓竹简也”。然后还有口试，即“策问”。如汉武帝之问，董仲舒之答。“射策者，谓为难问疑义书之于策，量其大小署为甲乙科，列而置之，不使彰显。有欲射者，随其所取得而释之，以知优劣。射之，言投射也。对策者，显问以政事经义，令各对之，而观其人文辞定高下也。”试题内容都是国家大事。“然所问者盐铁均输榷酤皆当时大事，令建议之臣与之反复诘难讲究罢行之宜，卒从其说为之罢榷酤。然则虽未尝亲奉大对，而其视上下姑相应以义理之浮文者反为胜之。国家以科目取士，士以科目进身者必如此，然后为有益于人国耳。”可见，对策有明显的政策咨询作用，实践意义非常强。

中国历史上第一次将“考”与“试”并用，创造了“考试”这个概念的，正是大政治家董仲舒。其著作《春秋繁露》中说：“考试之法，大者缓，小者急；贵者舒，而贱者促。诸侯月试其国，州伯时试其部，四试而一考。天子岁天下，三试而一考。前后三考而黜陟，命之曰计。”由此可见，最初“考”字更侧重于考核政绩的含义，“试”字更侧重于测度优劣的含义。当“考”与“试”合为一个词之后，其内涵逐渐演变为特指考查知识或技能的方法和制度。

考试制度的变迁

中国古代考试作为一种选拔人才、任用官吏的方法，其历史源远流长。但其走向制度化、规范化却经历了一个漫长的探索过程。

汉代虽然创造了考试方法，但汉代选拔人才并不实行考试制，而是实行察举制。察举制是中国历史上第一个正规的选拔人才的制度，这是历史的一大进步。虽然察举制在推荐之后也有考试，如贤良方正科，但选拔的基本方法是推荐，主要标准是“德”，主要对象是孝子、廉吏。从西汉到东汉，历时四百二十多年，察举制改良为九品中正制，再经过魏晋南北朝，又三百六十多年；察举、九品中正制的弊病反复、充分暴露，考试的优越性逐渐显现，并逐渐被人们认识。这是一个实践的过程，反复比较、争论的过程，在南北朝后期，察举制已经是到尽头，到了科举制的门口了。

中国乃至人类历史上第一个考试制度是科举制。隋朝统一全国后，为了适应封建经济和政治关系的发展变化，为了扩大封建统治阶级参与政权的要求，加强中央集权，于是把选拔官吏的权力收归中央，用科举制代替九品中正制。隋炀帝大业三年开设进士科，用考试办法来选取进士。进士一词初见于《礼记・王制》篇，其本义为可以进受爵禄之义。当时主要考时务策，就是有关当时国家政治生活方面的政治论文，叫试策。这种分科取士，以试策取士的办法，在当时虽是草创时期，并不形成制度，但把读书、应考和作官三者紧密结合起来，揭开中国选举史上新的一页。据首倡“科举学”的刘海峰先生研究，隋炀帝首建进士科在大业元年（605年），而多数学者都把“炀帝始建进士科”作为科举制诞生的标志。科举制与察举制的本质区别，在于考生可以自由投考，不必经过推荐，以考试成绩为主，择优录取。

唐朝的科举分为常科与制科两类。常科每年举行，制科则是皇帝临时设置的科目。常科的考生有生徒和乡贡，常科名目很多，依据应举人的条件和考试内容分为秀才、明经、进士、明法、明书、明算等科。生徒是在国子监（国子学、弘文馆、崇文馆）、各地学馆入学考试合格的学生。乡贡则是通过府试、州试的人，又称举人；考头名的称解元。通过朝廷尚书省的省试者称为进士及第，考头名的称状元，其余分甲第和乙第。

唐朝初年，由吏部考功员外郎主持科举考试，开元二十四年（726年），以郎官地位太轻，改由礼部侍郎主持。唐代科举中最常见的科目是进士和明经。进士一般试帖经、杂文、策论，分别考记诵、辞章和政见时务；明经一般试帖经、经义、策论。所以进士和明经的区别主要在於辞章和经义。当时人重进士而轻明经。进士每年录取名额不过三十人，加上明经也只有百人左右。

除了每年的常科考试外，还有临时不定期由皇帝亲自主持的科举考试，叫制科。唐代制科的科目见于记载的就有百种，如博学宏词科、文经邦国科、达於教化科、可以理人科等。参加制科的人不仅有白身，也包括有出身和官职的人。应试者可以由他人举荐，也可自荐。开元以后，全国参加制科的人“多则两千，少犹不减千人”，所以“所收百才有一”。考试以策论为主，也考经史和诗赋。录取后“文策高者，特赐与美官，其次与出身”。制举以开元时期为最盛，文宗太和以后就很少举行了。

武则天主政时，曾首创了由皇帝主持，复核进士资格的殿试和取武将的武科举。但是二者在唐朝时并未有成为定例。

唐代的科举仍然留有一定的举察制影子。例如：士子在应试前，流行把自己的作品呈送社会名流，希望名流能向主考推荐。除了武则天主政的一段时间外，唐代的科举没有糊名的习惯。考官在评卷时，考生的名声往往是考虑因素之一。这样做的原意跟举察一样，是希望可以兼顾人才在试场外的表现。但同时这亦无可避免造成了不公平，出现士子与考官之间的利益瓜葛。到了唐末吏治败坏时，弊病更甚。

整个唐朝的科举取士约一万人。唐代的宰相中，百分之八十是进士出身，可见科举的成效。但科举亦并非唐代政府招纳人材的唯一方法，门荫入仕和杂色入流也是唐代重要的入仕途径。到了唐代后期，出身寒门由科举入仕者渐多，与世族门荫入仕者形成两大官僚派系集团，互相倾轧，史称“牛李党争”。

唐朝的新科进士仅授予的官职远较后代进士低微。例如，唐朝秀才科上上第授正八品上官职，明经科的上上第授从八品下官职而进士、明法两科，甲第授从九品上；乙第只能当最小的官从九品下。著名诗人王维考中状元后当的太乐丞，就是从八品下的小官。因此，唐朝的科举类似于现代的基层公务员招考。

宋代进一步改良了唐朝的科举制度，确立了一套相当完整的体制。

科举制发展到清代，日趋没落，弊端也越来越多。清代统治者对科场舞弊的处分虽然特别严厉，但由于科举制本身的弊病，舞弊越演越烈，科举制终于消亡。科举制从隋代开始实行，到清光绪二十七年举行最后一科进士考试为止，经历了一千三百多年。

考试作为一种独特的社会现象，和社会政治、经济、文化、教育等等都有着密不可分的联系，不可能一蹴而就，而是需要经过相当漫长的发展演变过程。16世纪以后，西方传教士逐渐把中国的考试制度介绍到欧洲，受到高度赞扬。至19世纪，首先在英国建立了文官考试制度。

重大政策论文范文第3篇

论文摘要：证券监管体制是证券监管的职责与权力划分的方式和组织制度，是国家历史和国情的产物。证券监管体制的有效性和规范性是决定证券市场有序和稳定发展的重要基础。本文认为，确立有效的监管体制模式，能够提高监管的效率，避免证券市场过分波动。

市场监管失灵是监管自身的问题

证券监管是控制证券市场参与者市场行为的一个完整的系统。在该系统中，监管主要包括国家立法、司法和行政部门，监管对象包括证券业务本身以及与证券业相关的其他利益组织或个人。这些单位和个人受自身地位与利益机制支配，通过一定的方式影响着证券的发展。

在宏观经济中，政府监管职能在于提高效率、维护公平和保持稳定。为保证这三项职能的实现，既要防止市场失灵，即市场配置资源失灵，还要防止政府失灵，即由于政府监管而降低效率，使问题更加严重。市场经济体制下，供求关系创造了市场，市场确定价格以实现“市场出清”。价格是配置资源的信号、手段和方式。当价格手段在市场失效时，我们通常以政府“看得见的手”来替代市场价格“看不见的手”。

政府干预同样存在于证券市场。多数情况下，一国政府干预证券市场的程度与该国政府在整个经济中的作用大致相符。在一个竞争性的证券市场中，政府干预只有在以下条件下才是可取的：(1)出现或可能出现市场失灵现象；(2)市场失灵已经或可能引起明显的经济低效或不公平现象；(3)政府行为可以改善低效或不公平现象。如果上述条件之一得不到满足，就不应采取政府干预。因此，考察政府干预的必要性，应从市场支配力、外部性、免费搭车问题及不完全信息四个方面来分析研究。

所谓市场支配力是指一个或多个销售者(或消费者)影响他们所交易的商品或服务价格的能力。在竞争性模型中，销售者(或消费者)与整个市场对比是非常弱小的，他们不具备支配市场价格的能力，也就是他们不具备市场支配力。如果销售者(或消费者)能够影响市场价格，那么资源配置在社会当中是无效的。这一状况出现在证券市场中，就会出现证券市场失效。

外部性是指一个厂商的生产行为或一个消费者的消费行为对其他人产生直接的、未予补偿的正面或负面的影响。证券市场中也存在正面外部性和负面外部性。最明显的证券负面外部性就是有人为了获取证券上市资格而造假，这种行为对会计信息真实的公司也会产生负面影响由于这些涉及欺诈的证券索赔表现为社会的福利净损失，因此也可以被看作是证券经营的成本。

证券监管本身就具有公共产品的性质，即使国民个人或企业无须为此付费或很少花费，无数的个人和企业都能从中获益。没有任何一家社会组织自愿无偿参与对证券市场监管这就出现免费搭车问题。这样，投资者参与证券市场的一个隐含前提就是证券市场是健康有序的。信息难题也是造成证券市场失效的最常见也是最重要的原因。信息不完全、信息不对称既对市场参与者造成困难和问题，也会造成政府监管失灵。市场机制会自动通过价格的形成和修正过程吸收各种信息，但在短期内市场机制无法识别发行人和中介机构的信息欺诈行为，因此监管的任务就是给说假话的人施加额外的成本，改变他们的行为激励。但监管的任务不可能是实现强制性的、完全的信息披露，监管的任务只是防止他们说假话。

政府监管本身也可失灵。现代证券制度是现代市场经济制度中重要的组成部分，各国政府为了保证证券业的稳定和社会经济的平稳运行，通常对证券业进行严格的监管。一般认为，政府对证券业进行有效监管，能够纠正市场失灵，优化资源配置，协调社会成员的利益，增进社会福利。但政府不是万能的，而且也有其客观和主观的缺陷，政府的缺陷同市场的缺陷一样，在一定程度上是难免的。新制度经济学派的代表人物格拉斯·斯诺认为，没有国家就办不成事，但是有了国家也有很多麻烦：国家的存在是解释经济增长的关键，但也是造成人为经济衰退的根源。科斯认为，“政府机制本身并非不要成本，实际上它的成本大得惊人……直接的政府管制也未必会带来比企业和市场更好解决问题的结果”(r·h·科斯等，财产权利与制度变迁，中译本，上海三联书店，1991年版：21～23)。政府的缺陷主要表现在政府的干预无限扩张，从而导致设置庞大的机构，人员臃肿，成为“大政府”，而且超出政府应该调控的范围、层次和力度，不仅没有弥补市场的机制缺陷，反而妨碍了市场机制作用的正常发挥。此外，由于政府制定法规政策的失误和实行措施不力等原因，也会出现政府的无效干预。这种干预的方式、范围、层次、力度和预期选择都不适当，从而不足以弥补市场机制的缺陷和难以维护市场的正常运转。斯蒂格利茨指出，与民间部门相比，政府的最大优势表现在四个方面，即征税权、禁止权、处罚权，以及能够降低交易成本，即主要克服搭便车问题。但是政府的这些优势后面却又隐藏着很多成本，因为很难避免政府并使民间部门遭受损失的现象发生。即使政府不，由于政府工作人员对他所从事的工作不具有剩余索取权利，因而有可能工作动力不足，容易出现作风和行为以及产生各种低效率的现象。

基于以上原因，人们普遍认为政府对证券的监管是必要的，但政府的作用是有限的，甚至会出现监管失灵或失败的情况。监管失灵一般是指监管所设定的目标没能实现，即没能实现公共利益。

我国证券市场监管体制的形成过程及相关分析

我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管，由分散监管到集中监管的过程，大致可以分为两个阶段。

第一阶段从8o年代中期到9o年代初期，证券市场处于区域性试点阶段，这是我国证券市场的起步阶段，股票发行仅限于少数地区的试点企业。l990年，国务院决定分别成立上海、深圳证券交易所，两地的一些股份公司开始进行股票的公开发行和上市交易的试点。1992年，又开始选择少数上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳两家证券交易所上市。这一时期证券市场的监管主要由地方政府负责。

第二阶段从1992年开始，国务院总结了区域性证券市场试点的经验教训，决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会，负责对全国证券市场进行统一监管，同时，开始在全国范围内进行股票发行和上市试点。证券市场开始成为全国性市场，证券市场的监管也由地方监管为主改为中央集中监管，并通过不断调整国务院各有关部门的监管职责，逐步走向证券市场集中统一的监管体制。

1998年，国务院决定撤销国务院证券委员会，工作改由中国证券监督管理委员会承担，并决定中国证券监督管理委员会对地方证管部门实行垂直领导，从而形成了集中统一的监管体系。

新形成的监管体制具有以下一些特点：

第一，证券监管机构的地位得到进一步的强化，增强了证券监管机构的权威性，为我国证券市场的有效监管提供了更好的组织保证。第二，地方证券监管机构改由中国证监会垂直领导，提高了证券监管工作的效率。改革后按大区的业务需要设置了9个派出机构和两个直属办事处，精简了人员，提高了机构运转效率。第三，加强了对交易所主要人事管理和上市公司高级管理人员任职资格的管理，加强了交易所一线监管的作用。

但这种监管体制也存在明显的不足之处，即过于将监管权力集中到一个部门，使得无法对监管效果进行再监管。与美国证监会(sec)相比，中国证监会还拥有证券规章制度制定的话语权。现行的证券规章基本上是出自证监会之手，而且这些规章已经把证监会权力延伸到整个证券市场。在没有权力约束机制的状况下，证监会管制的内容和范围不断扩张，包括行业准人许可、律师事务所证券业务准人审批、会计师事务所证券业务审批、资产评估机构审批以及对这些机构成员进人相关业务的资格审批、对基金管理公司从业审批等。

从证券市场角度看，一个成熟的市场需要有成熟的监管体制相配套。而能够成功运作的监管体制应将政策制定、政策执行和监督三者分开。试想，如果一个人既是运动员又是裁判员，还是规则的制订者，游戏根本无法进行，更谈不上有序运转。即便是裁判员，这个裁判员还有很多“话语权”，在裁判过程中任意发挥、更改规则都会对游戏产生震动。要建立良好的证券市场秩序，就是要有一个稳定、制衡的现代证券监管体系和现代证券监管制度。政策不稳定、监管机构运转缺乏制衡、缺乏对监管的监管，难免会使政策忽左忽右、或严或松，引发市场信心不足，证券市场的稳定发展只能成为目标和理想，而不能成为现实。

如果缺乏一个有效的监管体制，不仅容易产生外部的运营成本，也会诱发监管机关内部的道德风险，即监管机关不顾其行为引起的社会成本和收益，而只关心本部门的成本和收益。具体对中国国内来说，监管自身的道德风险可能来自于中国证监会身兼数职:制定监管政策、实施监管政策和对监管机关的监管。当中国政监会身兼数职时，监管政策的得失成败，往往可以归因于一个机构。一般来说，对证券监管机构的“失”的考核较为明确，即看证券领域是否出现问题;而对证券监管机构“得”的考察却显得模糊，因为没有第二家监管机构与其横向比较，没有另外一家监管机构比现在机构做得更好，也就是说，如果取得了成绩，不好肯定，但是出现了问题，却可以直接否定。因此他的积极行为的付出远远大于他采取保守姿态，偏严地执行监管政策所付出的代价。此时他甚至可能因为从严监管而获得美名，这样对于监管者的理性选择是严格监管而不计较社会成本。另外，监管者也有宽容监管的道德风险，放松对证券公司的要求和对风险能力的限制，隐瞒证券公司的不良状况。监管者这样做的一个动机是逃避监管不当的职责，总希望不良状况能够得到改善，这种状况可称之为“官僚”;另一个动机是可能来自外来机构人士的影响，于是放松监管。严监管与松监管往往同时存在，形成监管不公平，不利于市场公平竞争的形成。于是各证券公司往往“跑部钱进”，围着监管机关转，进一步形成权力机关“寻租”的社会环境。在我国，还存在地方利益与总体伏况发生矛盾的状况。地方监管机关为了本地经济的快速发展而做出有利于本地方的决定，但有悖于全国整体监管政策。事实上地方监管机关也存庄道德风险的可能。

监管机构职能不清、政策不稳定是导致目前我国证券市场诸多问题的重要原因之一。探究证券市场波动的深层次原因，就在于没有建立规范的立法、司法和行政三者职能的明确分工。我国目前已经在这方面有了一些进展，但距离稳定、制衡的监管体系还有很远的路要走。我国目前的立法机关是全国人大，但这仅仅是一般意义上的立法范畴。证券市场上的一些重大政策如国有股减持、qfii、降低交易费用等都应由立法机关来决策，而不应由证监会独自操办，而且这个立法过程应当是程序化的。否则，证监会的某个人的讲话就可以使股市大幅波动，实在是本不该出现的事情。要保持证券市场的长期稳定，保证投资者的信心，必须有稳定的立法机制作保障。目前由于证券市场正处于发展阶段，很多立法工作交由行政部门来完成，那么就应将政策的制定和政策的执行分开由各自不相归属的机构独立操作，以保证政策的科学、规范和稳定。另外，对监管者的监管也很重要证券市场自律，首先应做到证券监管者自律。光是自律还不够，还应他律。应有这样一个机构，由其进行对监管政策的执行、监管者个人行为进行有效的监督。其再监督的依据应由立法机构制定。

监管体系的完善与证券市场持续稳定发展

要使我国证券市场健康有序发展，消除市场过分波动，应从监管角度人手，理清监管机构职能和范围，建立政策稳定的监督机制和制衡的监督机构，适时评估市场监管效果，建立健全监管人员行为监督制度。

第一，建立健全证券市场监督法律体系。除了目前正在执行的《证券法》、《公司法》等以外，还应制定其他相关市场监管法律，完善证券市场监管法律体系。一是应抓紧制定《证券市场监管法》，弥补《证券法》在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白，加强监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚的对象和程序的规定。二是应制定《证券监管机构管理规定》，明确证券监管机关的机构设置、职能界定、人员配备、工作范围等，从法规上进一步规范各机构的权力与责任。三是应制定《证券市场监管从业人员操守规范》，对从业人员的行为进行规范。四是应制定具有可操作性的行政复议、行政诉讼程序。

第二，从机构框架角度重塑证券市场监督体制。我国证券市场实行统一监管模式，即由一个统一的机构中国证监会实施对所有证券机构、上市公司和证券市场的监管，监管者不仅要对证券市场安全和稳定负责，还要防范和化解系统风险，对上市公司的信息披露、股本经营、公司行为进行全面的合法性监管。证监会的监管任务重、责任大、权力大，也构成将其职责分解的原因。因此，从立法、执法、行政相制衡的角度出发，建议分别建立健全行使上述职能的机构立法。设立国家证券业政策制定委员会。狭义的立法工作还应由全国人大及其常委会来完成。广义的立法，不仅包括通常意义上的法律，还应包括重大法规、政策的制定等，这一部分工作由国家证券业政策制定委员会来承担。国家证券业政策制定委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业政策制定机构合并，共同组建新的国家金融业政策制定委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。国家证券业政策制定委员会主要由金融产业方面的经济学家、学者组成，负责重大政策的前期调研、政策论证、可行性分析，对政策实施的效果进行预测、分析、跟踪、修改等事项，负责重大政策的研发。

监督。设立国家证券业再监督委员会。狭义的监督由司法监督来承担。国家证券业再监督委员会负责对证券市场监管政策的执行进行评估及监督，负责对监管从业人员进行监督，负责对监管机关的实际绩效进行监督，并对一切违法、违规机构、人员依法进行处罚。涉及刑罚处罚的，由司法机关进行管辖，此时该机构参与公诉。国家证券业再监督委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业再监督机构合并，共同组建新的国家金融业再监督委员会。国家证券业再监督委员会可不设地方机构。

重大政策论文范文第4篇

入阁世行

2008年1月20日,世界银行行长罗伯特・佐利克决定任命北京大学中国经济研究所主任林毅夫为世银的首席经济学家。

林毅夫成为了第一位担任世界银行首席经济学家的中国人及非欧美人士。上海外国语大学国际关系外交事务研究院副院长、国际组织专家苏长和在接受媒体采访时认为,这代表中国在人力资源上的提供与支持,对国际组织的发展有重大意义。“多位中国人荣任世界组织高官仅仅是个开始,随着中国的日益强大,今后必将有更多的中国人走向世界”,“因为中国的地位已不容忽视,需要在国际组织中贡献力量、分享经验”。

2月5日,春节放假的前一天,世界银行行长佐利克正式宣布,任命北京大学教授林毅夫为世行首席经济学家,兼任负责发展经济学的高级副行长。或许,佐利克想赶在中国农历新年之前,给林毅夫,也给中国人带来一个喜讯。

此前一周,林毅夫接受了记者的专访。专访是在医院中进行的――因前段时间工作过度劳累,林毅夫不得不休养数日。在两个小时的访谈过程中,林毅夫思路敏捷,谈兴甚浓。在正式任命公布后,林毅夫又接受了记者的电话采访。他披露了世行决策的过程,剖析了世行在反贫困行动中的困境,也勾勒了履新后的打算。他将此次任命视为世行对中国改革开放成就的肯定。

佐利克当面邀请,四位经济学家推荐

记者:世行已正式宣布任命您为世行首席经济学家,向您表示热烈祝贺。能否请您简要介绍一下遴选过程?

林毅夫:谢谢。据我所知,前任世行首席经济学家去年10月卸任后,世行专门成立了遴选委员会。传统上,这一职位由欧美发达国家大学中的著名经济学家担任,但去年夏天上任的世行行长佐利克希望这次能从发展中国家选任,因此遴选委员会把我作为候选人之一。

去年11月底,遴选委员会跟我进行了接触,向我要了一份简历,12月佐利克首次访华期间,又与我在北京中国大饭店晤谈了1个半小时。他当面问我是否对这一职位感兴趣,我表示这是很高的荣誉,可称是经济学家在世界上最高的公共职务,如果有机会我会认真考虑。之后,他向我要了一份推荐人的名单,我建议请加里・贝克尔、罗伯特・福格尔、道格拉斯・诺斯、贾格迪什・巴格沃蒂四位著名经济学家作为推荐人,遴选委员会向此四人要了推荐信。

佐利克1月16日电话通知我,他将提名我为世行常务副行长兼首席经济学家,在获得世行执董会的批准后,将公布正式任命的消息。

世行的任命是一个历史性的决策

记者:您决定接受这一新职位的主要考虑是什么?

林毅夫:我1979年来到祖国大陆,后来到美国求学,1987年返国,至今已经二十年有余。现在要再度赴美工作,对我来说是个不容易的决定。经过一番认真考虑,我认为这对个人、对北大中国经济研究中心、对中国、对世行,都是一件好事,因此决定接受这一职位。

世行是目前全球最重要的发展机构,反贫困是其最重要的使命。随着全球化进程的深化和国际金融体系的一体化,反贫困工作出现了许多新的机遇和挑战。作为一个在发展中国家生活、工作、研究多年的学者,我想我可以帮助世行更好地了解发展中国家的期望、现实条件和可能性,更好地实现世行所追求的减贫扶贫的目标。

到世行工作后,我虽然难以经常直接参与国内重大政策问题的讨论,但可以从更高、更具全球化的视角来观察中国发展的问题,对提出解决问题的建议会有所帮助。在世行期间,我将推动世行与中国的合作,比如推动中国和世行在解决非洲发展问题上携手发挥更大作用。中共十七大报告提出,“推动我国哲学社会科学优秀成果和优秀人才走向世界”,我到世行任职,也是这样一个实践吧。

记者:您是世行历史上首位担任首席经济学家的非欧美学者,这是否有助于弥补世行管理层缺少发展中国家人士的不足?

林毅夫:现有的经济学理论大部分是由发达国家学者提出的,不可避免地是以发达国家的发展阶段、社会经济条件和文化为理论前提,用以解决发达国家的问题。如果把在发达国家形成的理论简单应用到发展中国家,就可能出现“南橘北枳”的效果,即使目标非常好,用意非常良善,产生的效果却不如预期,甚至好心办了坏事。

世行作为全球最大的发展机构,非常需要深入了解发展中国家真正的需求是什么,面对的限制条件是什么,在这种限制条件下的机遇和挑战又是什么。我个人认为,这是世行首次任命发展中国家的学者担任首席经济学家的最重要意义,是一个具有历史性的决策。

努力帮助非洲国家找到富裕之路

记者:首席经济学家为世行设定研究议程,帮助该行确定学术方向。那么您对自己的新职位有何设想?

林毅夫:首席经济学家是行长的首席经济顾问,世行的对外发言人,对内管理3个主要部门,一个是理论研究和政策研究,一个是统计资料收集与项目评估,还有一个是进行预测和撰写各类发展报告。世行作为世界上最重要的发展研究机构,在此供职的经济学家有700多位。我想,最重要的就是我和他们一道选好研究方向和研究题目,反映发展中国家目前最迫切的需求,揭示他们最重要的限制条件和中长期最重要的挑战和机遇。然后,共同探讨采用合适的理论框架来研究问题,进行理论创新。

对我自己来说,也有很多东西需要学习,还要到许多发展中国家访问,特别是非洲国家,因为我对那里的经验比较陌生,第一手的了解比较少。非洲是当今全球反贫困事业最紧迫的领域。中国有很多经验值得非洲国家借鉴,我将借世行这一平台促进这种经验的交流,努力帮助非洲国家找到富裕之路。

在做好和发达国家大学以及其他研究机构交流的同时,我想,世行更重要的是加强对发展中国家研究机构的支持,因为每个国家的问题最终还是要靠他们自己的政府和学者想出办法解决。

中国发展经验可为世界提供借鉴

记者:世行是一个成立逾60年的国际开发机构,但在当下的全球化时代,您认为世行面对的挑战和机遇是什么?

林毅夫:目前仍有三分之二的人生活在发展中国家,而且南北差距在扩大。发展中国家里有一些变成了新兴经济体,但内部的贫富差距也在拉大。对世界银行来说,如何实现减贫扶贫这一60年前就提出的目标,仍是尚待完成的任务。

当今世界的状况发生了巨大变化,一方面是全球化越来越深化,另一方面是私人资本流动增多,在一批中等发展中国家资金已不是主要问题。这种状况下,世行在完成自己的目标上面临着新机遇和新挑战。剩余的国际减贫难度在增加,在资金不太欠缺的条件下,发展中国家对世行的依赖度也在下降。因此,世行要发挥重要作用,必须同时运用它的资金和较一般商业金融机构更具优势的知识。在一个发展中国家进行一个项目,重在发挥示范作用,取得成功的经验以后,私人金融机构可以跟进。世行不可能解决所有发展中国家的问题,但应该比一般商业性机构做得更好。

记者:您曾对中国发展的经验进行了理论概括,您认为中国有哪些经验可以通过世行的平台传播,从而造福其他国家的人民?

林毅夫:从世行所需知识的角度看,中国可以提供有益借鉴。从中国的改革发展看,改革之初市场有很多扭曲,为此中国先放开计划经济下受到抑制的服务业和轻工业部门,允许私营企业进入,使这些产业得到迅速发展,同时仍然对缺乏自生能力和效率的国有企业予以必要的补贴,这种“双轨制”保证了经济的稳定和发展。

在获得更多资源后,中国再逐步解决旧体制下的问题,包括价格扭曲、国企改革等。通过实行“渐进式改革”,中国成功地实现了从计划向市场的转轨,经济迅速发展起来,与发达国家的差距不断缩小。对世行来说,只有提出这样确实有效的扶贫减贫措施,才能继续发挥领导者的角色。

所以,问题不是有没有愿望,而是知不知道怎么做。一个国家社会长期经济发展总是来自技术的不断变迁,以及随着经济基础的提高进行制度的不断完善,发展中国家在技术的创新和制度的完善上是具有后发优势的。但它们在追赶发达国家时,容易产生赶超的思想,照搬发达国家的经验,拼命发展资本和技术密集型产业,而不顾自己的发展阶段和禀赋条件,结果拔苗助长,欲速不达,付出沉重的代价。

从潜力上讲,发展中国家的贫穷并不是命中注定的,是完全可以改变的。重要的是有正确的认识,选择适合自己的道路。中国的经验是什么?形象地说就是邓小平讲的“摸着石头过河”,我们的目标是明确的,即是要从传统计划经济的此岸走向完善的市场经济的彼岸。在过渡时采取“摸着石头”的渐进方式――先看当前的问题和机遇何在,找到有效的措施解决了问题向前推进之后,又出现新的问题,就再根据当时的条件提出新的解决方案,一步一步迈向成功的彼岸。

这是一种解放思想、实事求是、与时俱进的改革策略。而所谓“休克疗法”是想一步跨到对岸,没想到河那么宽,结果就栽下来了。对发展中国家来说,实现市场化、全球化是理想的目标,但不能一蹴而就,要看现在的障碍是什么,解决的条件是什么,能动员的力量是什么,渐进式向前。这样的指导原则对其他发展中国家是会有所帮助的。

促进中华民族复兴是非常大的幸福

记者:您曾引用卢卡斯的名言:“一个经济学家只要开始思考这些(发达国家和发展中国家差距不断扩大的)问题,就再也不会思考其他问题”。为什么国富、国穷的问题这样令您着迷?

林毅夫:“国富、国穷”,是自亚当・斯密《国富论》以来,经济学家一直研究的重要问题,目前人们已经有很多认识,也还有很多问题没有解决。如果能在这个问题的认识上做出分毫的改进,也会带来人类财富的巨大增加。对一个经济学家来说,这是一个回报非常高的研究题目,也极具挑战性。

中国的知识分子一向以天下为己任,“国家兴亡,匹夫有责”,如果能够以自己的研究促进中华民族的复兴,那也是非常大的幸福。

记者:您将在何时履新?您对自己的学生有何希望?

林毅夫:我准备5月底上任,一方面是因为北大中国经济研究中心春季学期的课程已有安排,总要教完再去;一方面是在教书之外,补上世行的课,关注国际特别是非洲、南亚、中亚、拉美这些地方的事务,尽量多吸收、多了解、多向人家请教。

今年是中国改革开放30周年,我们取得的成就很大,但存在的问题也非常多。这些问题的解决需要大家发挥智慧,根据中国的状况,找出解决办法,需要几代人不懈努力,一棒一棒地接下去。从经济学研究的角度看,中国存在的问题、走过的道路、取得的成就,可以说没有现成的理论可以解释,但也可说是充满了理论创新的“黄金机遇”。

深入研究中国的现象,提出新的理论,不仅对推动中国下一步的改革和发展会有帮助,也会推动经济学的发展,还可以给其他发展中国家以借鉴,这是一个利己、利国、利民、利世界的机遇。希望中国的年轻学子把握住这个机遇。

重大政策论文范文第5篇

关键词：氧化铝行业；风险评估；系统动力学模型

中图分类号：F062.3 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2013）01?0018?06

一、引言

改革开放30年来，我国国民经济实现腾飞，随着经济的高速发展，铝产品作为重要的基础消费品被大量使用。作为铝产品的上游产业，氧化铝行业得以迎来黄金时期而发展迅速，1990年我国氧化铝总产值仅有146万吨，而到2011年我国氧化铝年产量已达到3 881万吨，跻身为世界范围内的氧化铝生产大国和消费大国，在全球铝行业中占据着举足轻重的地位。然而，行业高速的发展并没有解决氧化铝产业长期存在的铝土矿资源分配不均、成本控制不利、产业结构不匹配、控制机制不健全、环境污染日益严重等多重复杂问题，相反，在国际政治格局的动荡加剧和国内外经济形势日益复杂的后经济危机环境下，资源配置不合理、环境事故频发、行业产能过剩等矛盾日益尖锐，氧化铝产业面临着越来越严重的行业风险，行业内企业也面临着越来越严峻的生存危机。因此，对氧化铝行业的风险进行科学分析和有效管理，使氧化铝行业更好的发挥对国民经济增长的驱动力作用，就显得尤为必要。实际上，近来钢铁行业所出现的价格下跌、需求疲软、贷款困难等经济疲软和经济转型所导致的痛苦调整就是前车之鉴①。

氧化铝行业风险，是指在氧化铝行业发展过程中，行业发展衡量指标的实际状况与正常状况出现较大偏离，行业发展出现阻滞甚至衰退，从而导致氧化铝企业倒闭、从业人员失业并影响下游行业发展等状况发生的可能性。

关于风险管理的分析技术与方法，从最早的“觉”风险（Perceived Risk）模型[1]到J.P.Morgon提出的VaR（Value at Risk）模型[2]，再到其后学者提出的各种衍化模型，发展至今已形成了包括情景分析法、层次分析法、贝叶斯理论期、决策树、组合投资理论、净现值法、效用理论、蒙特卡罗法、故障树分析、模糊综合评判法、多目标决策法等在内的20多种方法[3]。由麻省理工学院JayW. Forrester教授提出的系统动力学（System Dynamic）站在系统思想的角度，将复杂问题视为有边界的系统而展开分析，在研究复杂系统性问题方面具有显著的优势[4]。系统动力学在研究处理复杂的系统问题时，通过建立SD基本模型，并深入分析和反复仿真调试，不断进行长期、动态、战略性的定量研究，对于研究高度非线性、高阶次、多变量、多重反馈的复杂系统具有突破性意义。这一研究方法为人们模拟社会经济与生态环境等复杂系统的行为和未来的发展规律提供了可能，同时也为复杂系统的风险管理问题提供研究思路，如徐娟等运用系统动力学方法研究了物流外包风险的度量问题[5]；李志红、和金

收稿日期：2012?09?24；修回日期：2012?12?30

基金项目：中国博士后科学基金资助金（2011M500994）；湖南省自然科学基金项目（12JJ5040）；湖南省哲学社会科学基金项目（11YBB381）

作者简介：成琼文（1972?），男，湖南湘乡人，管理学博士，中南大学副研究员，硕士生导师，主要研究方向：有色金属行业风险管理，人力资源管理与开发.

生建立了人力资源管理外包风险系统动力学模型，并对模型进行了系统仿真[6]；刘东亮等利用系统动力学模型研究了飞行结冰后的风险评估问题[7]；李存斌等借助系统动力学研究了电网建设项目进度风险的评估与管理问题[8]。

本文拟借鉴系统论思想，深入分析氧化铝行业风险构成要素之间的因果关系，构建氧化铝行业风险管理的系统动力学模型，探索氧化铝行业风险产生、运行以及有效监管调控的机理，为氧化铝行业有效管理行业风险和政府合理制定监管政策提供依据。

二、氧化铝行业风险系统的概念与

特征分析

与任何一个生产型行业相似的是，氧化铝行业涵盖了从原料采购到生产加工再到产品销售的所有环节。氧化铝行业的上游行业是原材料——铝土矿的开采行业，因而面临着铝土矿资源数量、价格以及品质的风险；氧化铝行业在生产经营过程中受到压缩成本和扩大销售两方面的压力，也就是说在成本方面和产品销售方面都承担着一定的风险；同时，由于氧化铝行业属于高耗能、高污染企业，近年来国家以及各级政府对环境保护的监管力度越来越大，氧化铝企业如果不对此加以重视，则很可能招致大量罚款，甚至如果发生环境污染事故，则将付出高昂的经济代价，如2010年紫金矿业“921溃坝事故”，最终以紫金矿业副总裁免职、赔付2.45亿理赔金额而告终，因此同样作为高污染行业的氧化铝行业也面临着一定的环境风险。详细而言，氧化铝行业风险系统主要由以下子系统组成。

（一）资源风险系统

氧化铝行业的资源风险，是指由于铝土矿资源存储有限、矿石品质分布差异等原因，导致实际进入氧化铝行业的铝土矿石资源数量不足、品质不达标，进而导致氧化铝生产行业内的原料供给不足、行业发展受阻的风险。

资源风险主要考虑的是行业原料铝矿石的供应变化影响下的我国氧化铝行业风险的变化。其的主要衡量值为“资源风险系数”，即在一定时期内行业采购的铝矿石的价、质、量对资源风险的影响程度，影响因子主要为进入行业的矿石量、矿石品质系数、矿石价格。原料的优劣对行业生产十分重要，价廉质优的原料可以为行业赢得较大的利润空间，缓解行业应对其他成本上升的压力，增强行业的定价议价权。进入行业的矿石量分为国内供应和国外供应，分别受进口量和开采量影响；矿石品位的高低和单位矿石产量、工艺设备要求紧密相关，高品质矿不仅单位产出多对工艺要求也较低，可以为行业降低制造成本，提升盈利空间。矿石的品质主要有铝硅比和矿石类型决定，延伸出矿石品质系数加以衡量，其中铝硅比越高矿石品位越高，目前矿石类型主要有一水硬铝石、一水软铝石和三水铝石，矿石处理的难以程度成递减趋势；矿石价格为行业平均采购价格，受国内采购价格和国外进口价格影响，其权重按照购买量来衡量。目前，我国氧化铝行业面临国内供应不足、国外购买受限、海外收购受阻等诸多不利局面，资源风险较高，氧化铝行业资源子系统可分析我国氧化铝行业每年的资源风险情况并为未来的预测和提供参考。图1是资源风险子系统图。

图1 氧化铝行业资源风险子系统

（二）环境风险系统

氧化铝行业的环境风险，是指氧化铝生产企业在生产、加工过程中由于对环境保护的缺乏甚至缺失导致环境污染事件发生，引发人民群众生命健康受到威胁、社会和谐稳定遭到破坏、氧化铝行业发展支持力度减弱、行业发展受阻等状况发生的风险。

环境风险主要考虑的是在行业环境保护情况变化影响下的我国氧化铝行业风险变化。其主要衡量值为“行业原始污染量”和“行业污染治理量”，前者为环境风险流入量，后者为环境风险流出量，二者差值决定环境风险大小。在许多诸如氧化铝行业的高耗能高污染行业，环境保护是一个永恒问题。在环境侵害事件频发的当下，环境风险已俨然成为“两高”行业的重要风险因素之一。排污及伴随着治污，在生产工艺不断优化和治污技术不断成熟的前提下，环境风险可以得到一定程度的缓解。但是，违规生产、私排乱排等现象屡见不鲜，加之氧化铝行业本身污染物的难以全部处理和回收②，该行业的环境风险一直居高不下。行业原始污染量主要受生产工艺和行业产能的影响。行业污染治理量除了受三废处理技术的影响之外，行业产能同样可以施加影响。行业污染治理的效果还会受到环保政策的干预，政府规制的加强会迫使行业改善治污设备，提高治污技术水平，这样不仅会减少三

废的生产排放还有助于提高污染物处理量。图2 是环境风险子系统图。

图2 氧化铝行业环境风险子系统

（三）成本风险系统

氧化铝行业的成本风险，是指行业内企业组织生产、管理的成本持续升高，进而导致行业整体利润率下降、行业发展能力下降的风险。

成本风险主要考虑的是在行业各项支出变化影响下的我国氧化铝行业风险变化。其主要衡量值为“成本风险系数”，即在一定时期内的行业总投入对成本风险的影响程度，影响因子主要为原料成本、管理成本、税收成本、财务成本、劳动力成本和设备成本。作为利润的重要影响因素，成本的高低对行业的发展极为重要。具有较低的成本可以为行业整体赢得较大的利润增长空间，可以使得行业在应对成本提升时有缓冲余地，为行业的发展争取机会。而目前，氧化铝行业的成本回旋余地正在被逐步压缩，随着主要原材料价格的逐年增加和人口红利优势的减弱，我国氧化铝行业正在承受着很大的成本压力，尤其在经济不景气，供大于需的低迷市场中我国氧化铝行业将面临极大的成本风险。图3是成本风险子系统图。

图3 氧化铝行业成本风险子系统

（四）销售风险系统

氧化铝行业的销售风险，是指由于全行业产能过剩导致供过于求、产品销售受阻滞，同时产品价格受产销比影响而不断下降等状况发生的风险。

销售风险主要考虑的是行业销售情况变化影响下的我国氧化铝行业风险的变化。其的主要衡量值为销售风险系数，由“产销比”和“行业利润率”决定，即行业一定时期内的销量占产量比重和行业整体盈利水平。在其他因素不变的前提下，销售的好坏决定了行业回笼资金的能力。在行业大量投入之后，销售为行业实现盈利提供了可能。即使行业生产效率高、成本低，但是销路不畅、存货挤压，行业仍可能不盈利甚至亏损。所以，行业销售风险影响了行业整体风险。根据经济学原理，产销比由产量和销售决定，行业利润率由销售额和产品成本决定。其中，产量受生产工艺、原料供应和相关政策影响，销量主要有铝产品需求引致，而价格则受成本和宏观经济水平的影响。图4是销售风险子系统图。

图4 氧化铝行业销售风险子系统

三、氧化铝行业风险的系统动力学

模型

（一）模型边界

系统动力学主要是研究社会系统的科学，它基于系统论，吸收了控制论、信息论和决策论的精髓，采用模拟技术，以结构－功能模拟为突出特点，从系统的微观结构入手建模，进而模拟与分析系统的动态行为。它认为系统的行为主要是由内部因素起决定性作用，选择系统边界是关系到系统动力学模型成功与否的关键步骤。正确划定系统边界的基本原则，是力图把那些与建模目的密切相关的量都划入界限内，并保证系统边界是封闭的。由于本文的主要研究对象是氧化铝行业风险管理问题，所研究的系统边界就是氧化铝行业风险所覆盖的边界。根据上文对氧化铝行业风险总体结构的分析，重点确定资源、环境、成本和销售4个子系统为相关研究因素，进而研究系统内部以及系统之间的因果反馈关系。这就是氧化铝行业风险系统的边界。

（二）模型假设

由于氧化铝行业风险系统的复杂性，简化成4个子系统后的创新模型，不能完全代表氧化铝行业的风险状况，而只是它的某些方面，甚至单就某一个风险子系统而言，其分析和计算也是较为抽象化和理想化的。这样就存在一些假设条件，帮助我们讨论主要问题，暂时忽略次要因素，氧化铝行业风险评估系统动力学模型的假设包括：① 氧化铝行业风险的产生、发展与运行是一个连续、渐进的行为过程；② 虽然氧化铝行业受政府调控较为严格，但是出于研究抽象化的考虑，本文不考虑政府政策的重大变革以及非正常情况和不可抗力所导致的氧化铝行业及其风险的突变③；③ 铝土矿石的类型和铝硅比（A/S）这两个指标可以代替铝土矿的品质；④ 论文研究坚持“抓主要矛盾、舍次要矛盾”的原则，例如，在原材料成本中，由于铝土矿作为最核心的原材料，其占到了氧化铝所有生产原材料的80%左右，故本文就仅以铝土矿的成本代替原材料的成本，其他类似的简化在文中多处有体现。

（三）因果关系

系统是由相互联系、相互影响的元素组成的。在系统动力学方法中，元素之间的联系或关系可以概括为因果关系。正是这种因果关系的相互作用，最终形成系统的功能和行为。因此，系统的建立主要由影响因素之间的因果关系所确定。同时，系统也是影响因子之间复杂关系的直观展现。我国氧化铝行业风险系统包含资源、销售、成本和环境4个子系统，每个子系统都有自己独特的结构和特点，系统之间又彼此联系。因此，根据我国氧化铝行业风险的总体结构，本文建立了因果反馈模型图（见图5）。

（四）系统动力学模型

基于以上我国氧化铝行业的系统动力学因果关系图和对子系统的讨论，建立了我国氧化铝行业的系统动力学流图模型（见图6）。

（五）氧化铝行业风险评估的指标体系

从我国氧化铝行业的系统动力学模型可以更为清楚地看出各个子系统之间的构成和互相影响的关系，有助于进行动态分析。上述氧化铝行业资源风险子系统指标、环境风险子系统指标、成本风险子系统指标和销售风险子系统指标有机地结合成一体，共同构成包含4个二级指标和20个三级指标的氧化铝行业风险评价指标体系，以此综合反映氧化铝行业风险的产生、运行过程状况，评价指标如表1所示。

五、结语与展望

本文根据氧化铝行业风险的概念及特征，将氧化铝行业风险评估与预测问题置于系统论视角予以研究。将氧化铝行业风险系统划分为资源子系统、环境子系统、成本子系统以及销售子系统4个子系统，构建出了氧化铝行业风险评估的因果关系图和系统动力学模型。研究在氧化铝产业边界内部和一定的假设条

图5 我国氧化铝行业的系统动力学因果关系图

图6 我国氧化铝行业的系统动力学模型

表1 氧化铝行业风险评估指标体系

一级指标二级指标三级指标

氧化铝行业风险资源风险进入行业的矿石量国内开采量

进口量

矿石品质系数矿石类型值

A/S

矿石价格国内矿石价格

进口价格

环境风险行业实际排污量行业原始污染量

行业污染治理量

成本风险单位产量的成本原料成本

管理成本

税收成本

财务成本

劳动力成本

设备成本

销售风险产销比行业氧化铝产品产出量

行业氧化铝产品销售量

行业利润率行业氧化铝产品销售平均价格

行业氧化铝产品销售量

行业氧化铝产品单位成本

行业氧化铝产品产出量

件下，4个子系统内部及其之间的深层次关系。通过对建立的因果关系模型和流程图进行分析，我们得出氧化铝行业风险自身是一个存在多重反馈与循环交叉的、复杂的运行系统，是资源、环境、成本和销售之间相互联系和相互作用的结果。因此，依据系统动力学模型揭示的各要素之间关系，本文从资源风险、环境风险、成本风险和销售风险4个角度构造出了包含4个二级指标和20个三级指标的评价指标体系。这些指标突出体现了氧化铝行业风险的特征，不仅为准确、系统、全面、合理地评价氧化铝行业风险产生、发展以及运行过程提供了参考，而且为产业风险的研究提供了理论依据。研究表明，氧化铝企业和政府各部门应当从多个层面加强对该行业的正确引导，降低行业的风险，使得氧化铝行业健康、可持续发展，发挥国民经济基础战略性产业的作用。后续的研究应当着眼于系统内部关系的定量化处理，建立模拟仿真平台，为氧化铝行业风险管理控制策略的科学制定提供依据。

鸣谢：

中南大学彭志宏教授对此文提出了富有建设性的意见和建议，专此致谢！

注释：

引自2012年9月5日《金融时报（中文版）》，原文《中国钢铁业面临痛苦调整》，作者何丽。

我国是氧化铝生产大国，2009年生产氧化铝2378万吨，约占世界总产量的30%，产生的赤泥近3000万吨。目前我国赤泥综合利用率仅为4%，累积堆存量达到2亿吨。随着我国氧化铝产量的逐年增长，赤泥的年产生量还将不断增加，预计到2015年，赤泥累计堆存量将达到3.5亿吨（数据来源：工信部和科技部2010年8月10日的《赤泥综合利用指导意见》）。

这并不是将政府的调控政策排除在模型之外，相反政府对行业的调控以及调控政策对行业风险的影响正是本文研究的重点内容之一。此假设意在说明如“911事件”的重大政治经济突变并不纳入模型的范围。

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System Dynamic Model for Risk Evaluation of Aluminum Industry

CHENG Qiongwen， WANG Hao， SONG Juan

（Business School of Central South University， Changsha 410083， China）

Abstract： As an important basic industry of the national economy， the risk of alumina industry is more and more severe under the complex economic situation in recent years. Based on perspective of system theory， through the alumina industry and investigation of its risk further， this paper analyse and discusses the alumina industry risk concept and characteristic. From the alumina industry based on the structure of the risk， the authors draw the alumina industry risk factors causal relationship between diagram and system dynamics diagram， including the resources construction risk subsystem， cost risk subsystem， sales risk subsystem and environmental risk subsystem of the alumina industry risk assessment prediction system dynamics simulation model， out of the alumina industry risk production and operation of the mechanism. Based on this constructs including the four dimensions， the authors establish the index system for risk evaluation. This paper provides an effective method for formulating regulatory policy and further study on alumina industry’s risk.

重大政策论文范文第6篇

1.高度重视宏观政策分析，促进政府政策制定系统的改进。这一趋势产生的背景是经济全球化所带来的国际政治经济政策环境的变化对各国国内政策的影响和压力日益增大。前苏联、东欧诸国的剧变、世界贸易组织的创立及其新规则的形成、联合国组织介入地区冲突和重大事件的作用明显增强、欧洲共同体的实质性进展和欧洲统一货币制度的推行、亚洲金融危机引发的经济震荡和全球恐慌，所有这些政治经济事变和发展在不同程度上对各国政府的政策制定产生着深刻影响。从政策制定者到政策分析专家和学者开始深切感受到加强宏观政策分析对于国家兴衰、政权命运、社会经济可持续发展的重要性。宏观政策分析要求站在历史的高度、以世界眼光来思考本国政策制定框架的改进和推动社会经济可持续发展的宏伟事业。宏观政策分析更加重视国家总体政策制定，重视战略性大政方针和政策范式的改进与创新。例如，在经济政策研究方面，发展中国家的总体发展战略和发达国家的产业发展战略以及区域性经济联盟的发展战略成为宏观政策分析关注的焦点。高度重视宏观政策分析的趋势自从德罗尔1990年10月发表《面向大政方针的宏观政策分析》以来，不断在加强。

从政府宏观政策制定层面来看，各国政府都从未来变化的趋势出发更多地考虑政策制定系统的改进和政策的创新。欧共体各国在全民公决马斯特里赫特条约后陆续重新审视本国政策与欧共体规则的一致性。美国政府于1993年成立“国家绩效评议委员会”，对联邦政府的政策制定框架和政策绩效进行评估，开展了“重塑政府运动”。韩国在民主化改革后又开始“第二次建国运动”，对国家总体发展战略从大政方针到公共文化进行全面革新。日本政府的“新行政审议会”不断推出改革政府政策制定的新思路，促进了《行政程序法》、《政府情报公开法》等一系列法律的出台，大力推动了政府政策制定体制和程序的改进。

从政策科学研究成果方面看，宏观政策分析的研究成果大量涌现。代表性著作有海伦·英格拉姆的《为实现民主的公共政策》（1993年）、《制高点》（1998年）和马克·莫尔的《创造公共价值——政府中的战略管理》（1995年）等等。

与此相适应，宏观政策分析在政府中高级官员培训和大学官员学位教育课程内容中的地位越来越重要。美国哈佛大学肯尼迪政府学院、法国国立行政学院、英国伯明翰大学公共政策学院、韩国中央公务员教育学院、日本中央公务员研修院等纷纷在政府官员培训和官员学位教育中增加宏观政策分析方面的课程，以便增强官员的宏观政策意识和把握全局性政策走向的能力。

2.加强规制政策研究，推动政府行政改革。由于规制政策是贯穿于各具体部门政策的具有主线性的基本政策类型，规制政策的调整直接导致和影响政府职能的变化和社会经济的发展。90年代以来，各国政府和学术界普遍运用70年代以来逐渐积聚的规制政策成果对政府在调节市场方面的职能进行诊断，从而推动了政府在机构、人员、职能和政策诸方面的综合改革。许多国家都认为在全球经济一体化条件下的政府改革，主要精力和工作量应集中在规制政策调整方面。90年代各国规制政策的调整趋向仍然是大力放松经济规制，大幅度精简规章制度。

在韩国，90年代以来，金泳三政府改革的工作量60—70％是规制政策改革，废除6000—7000件有碍社会经济发展的规制政策。1997年韩国总理主持成立“规制改革委员会”，要求政府各部门制定规制政策时要附加“规制成本与效益比较书”。1998年金大中任总统后政府废除了50％的规制，即在12000件规制中废除了6000件。1999年2月又废除了6000件规制中的50％，仅余3000件。

在美国，克林顿政府将精简规章制度作为改革的主要任务，1993年“国家绩效评议委员会”成立后提出要全面放松规制，对政府各部门规制性政策文件大幅度删减。联邦机构取消16000页规章制度。仅联邦人事总署删除的规制文件就有约1万页。克林顿政府的重塑政府运动以放松规制政策为龙头，促进精简机构和人员以及提高政府公共服务质量和工作效率。

在美国，90年代政府改革的主要任务是大力放松规制，打破传统政府在电力、煤气、铁路、自来水等行业的垄断局面，开放市场准入，并在政府部门的工作中引入市场竞争机制，实行市场检验原则和竞争招标制。

在调整政府规制政策的同时，学术界对政府规制政策的研究成果不断涌现。各国都有大量对政府改革产生影响的规制政策研究成果。有些作者还是政府规制改革机构的重要成员，对推动政府改革事业的发展发挥了作用。

3.政策绩效评估成为研究热点。90年代以来，随着各国政府改革的推进，政府绩效评估研究引起了政府部门、大学科研机构以及世界银行、亚洲银行和国际货币基金组织等国际机构的广泛重视。在政策评估领域，既开展了大量关于具体部门政策如环境政策、人权政策、贸易政策、教育政策、投资政策等政策的评估工作，也开展了关于政府总体政策能力的评估工作。例如，美国马克斯维尔学院1997年开始投入500万美元，对联邦政府的15个部委机构和50个州政府开展为期三年的政府绩效评估，主要内容是对政策的投入产出进行效益分析。韩国政府专门成立了政府绩效评估委员会，集中了大量的专家学者，投入46亿韩元（约合人民币3300万元），对政府近年来的主要政策进行评估，并向国会提交了近千万字的评估报告。再如，在亚洲金融危机出现后，各国政府都在反思本国和国际机构的金融政策。此次金融危机引起一系列政策反应。经济全球化的形势要求各国政府对区域乃至全球性危机及时作出新的政策反应。这就要求对原有的政策绩效作出全面反省。各类政策评估的方法和指标体系不断得到丰富和发展。有关政策评估和实验的新进展、新成果不断在各种国际政策研讨会上得到交流和讨论。

4.注重理论整合和多维方法、方法论的综合运用。从50年代以来，政策科学研究的成果汗牛充栋，浩如烟海。90年代在这些成果的基础上重新进行理论整合的条件已经成熟。政策的价值目标和政策执行后的实际结果之间的距离成为理论研究的关注点。政策科学的范畴在价值转化为制度和实践的过程方面，在政策目标、趋向、条件、备选方案方面，在政策功能和政策论述等方面，都有大量新的概念工具和理论范畴涌现。在政策科学的研究方法方面，除传统的运筹论、系统论等方法外，90年代政策科学研究方法更向各类自然科学和人文社会科学全面开放，不断引入新的分析方法和模型。在这方面，拉斯维尔等人于1992年出版的《法律、科学与政策》一书被学界称为“政策科学新的里程碑”。该书以理论系统性和方法开放性著称于世，引起政策科学界在方法论和价值论方面的普遍关注和改进。新的理论研究成果为下一世纪政策科学的发展奠定了良好的基础。

总之，90年代国外政策科学的发展动向表明，政策科学研究必须紧紧围绕政府的政策制定和改革事业进行。只有在推进政府政策改革的过程中，政策理论研究才有可能获得新的动力和资源，才能在理论研究和学科发展方面更符合时代需求，受到教学培训对象的欢迎。

我国政策科学教育的现状及其问题

我国政策科学是在80年代以后才开始逐步发展起来的。1992年，全国政策科学研究会成立，标志着政策科学作为一门学科已得到许多人的认可和重视。这极大地推动了政策科学在我国的发展，加快了政策科学在我国的学科化步伐。

一门学科发展最重要的标志也是最主要的途径之一，是教学工作的开展。90年代之后，我国一些高校相继开设了政策科学的相关课程，建立了以“政策科学”或“公共政策”为名的科研教学机构，在未被列入国家学科专业目录之内的情况下，一些高校在其他专业名目下，招收了以政策科学或公共政策、政策分析为研究方向的硕士生和博士生，为政策科学培养人才。据我们初步了解，目前，国家教育部直属的综合性大学中，大多数都已开设了政策科学的相关课程，一部分高校在政治学、行政学或其他专业范围内招收政策科学方向的硕士和博士研究生。党校系统和行政学院系统根据自身的特点和党政部门工作的需要，也在党政干部培训中开设了部分政策科学的课程。总的来说，近年来我国政策科学的教学工作有了较大的发展，为促进我国政策科学的学科化建设做出了贡献。

不过，在看到成绩的同时，我们也应认识到，我国政策科学学科化建设还有很多工作要做，政策科学作为一门学科在我国尚未真正建立起来，我们的政策科学教学工作也还存在许多不足。这既有整个教育管理体制方面的原因，如学科设置的计划管理模式导致政策科学至今在国家学科目录上“无户口”，使政策科学发展受限制；另一方面，这也与我们政策科学工作者自身有关，如政策科学的教学研究人员知识结构不够合理、教学研究内容脱离实际等。

从总的来看，目前我国政策科学教学工作存在的问题可概括为以下几个方面：

1.在干部教育和培训中，政策科学还没有被列为一项主要内容。政策科学是一门应用性非常强的学科，其主要教育对象是各级党政干部。只有广大党政干部掌握了政策科学知识和理论，并用以指导政府政策研究和制定，才能真正发挥政策科学的作用，我国政策科学的发展才有坚实的实践基础。一些国家政策科学之所以发展比较快，一个重要原因是他们重视对官员进行政策科学知识的培训以及官员在政策制定过程中将理论和实践相结合。如哈佛大学在二战后将政策科学纳入作为官员培训的必修课程，并逐步发展为专门培养政府官员的公共政策硕士学位教育。近些年来，哈佛大学还为其他国家政府官员开设了为期一年的公共政策硕士学位课程。60年代开始，政策科学逐渐引入其他国家官员短期培训和官员教育的课程内容。但现阶段我国政策科学的教育还局限在高校范围内，党校、行政学院和其他各类干部培训机构在培训计划中基本上没有把政策科学列为培训内容，政策科学在党政干部中还是一个十分生疏的概念。国家行政学院近几年为司局长任职班开设了一些政策科学知识的专题讲座，学员普遍反映需要系统地学习政策科学知识，尤其是他们可应用于实际工作的政策研究方法。在我们进行的全国干部培训需求调查中，反映最缺乏的知识就是

政策科学和领导科学知识。因此，如何尽快地将政策科学引入干部教育体系中，是我们面临的一项十分紧迫的任务。

2.课程设置不规范，随意性较大。由于未被列入正式学科专业目录，政策科学课程的设置缺乏名正言顺的依据，因而，是否开设政策科学相关课程、安排多少，往往取决于学校主管课程安排同志的个人意愿和政策科学教研人员的个人努力与影响力。很多学校的情况是，若主管课程安排的同志对政策科学有所了解，并认识到其重要性，则安排开设相关课程；或者某位或某几位较有影响力的政策科学教员积极争取，则可在学校教学安排的大盘子里为政策科学争得一席之地；或者是在课程安排较有余地时便开设政策科学的相关课程，在总课时量较紧时则不安排。

3.教学内容不系统，与现实需要脱节。尽管目前已有很多学校都已开设了政策科学的相关课程，但由于课时量有限、教材建设未跟上、师资力量不足等原因，教学内容大多很不系统。有的只开设一门课，突出讲某一领域，甚至只上几次课，开几次讲座。如果说这种教学内容的不系统性是一门学科在发展的一定阶段所难以避免的，因而我们不必过于为之担心，那么，在政策科学教学内容方面的另一个问题则要严重得多，必须引起我们的高度重视，这个问题就是政策科学教学内容与现实需要脱节。政策科学是适应客观现实的需要而诞生和发展的，是在紧密结合现实需要、为现实世界的政策制定与执行提供有效服务之中建立起来的，其生命在于与实践的结合、在于应用于实践。当前，由于外部环境的复杂多变，在建立和驾驭社会主义市场经济的过程中，我国各级党政部门面临着大量实际的复杂问题需要通过采取有力有效的政策措施来解决。由于许多政策研究室名不符实，已变成部门领导的秘书班子，因而现实决策机构迫切需要政策科学知识。但令人遗憾的是，我们有些政策科学教学人员置这种现实需要于不顾，或者按国外已有的理论照本宣科，或者根据自己的理论演绎自说自话，难以满足现实需要。当然，并不是说引进国外的先进理论、开展

基础理论探讨不重要，而是说，我们的教学内容结合实际需要的还太少。这从近几年来发表的政策科学领域的论文中也可见一斑。这些文章中，大多数是宏观层次上的理论探讨，有的甚至是形而上的抽象理论论述，少数涉及实际需要的文章，也大多只在宏观层次上蜻蜓点水。而以较扎实的功底探讨现实政策问题，为现实决策提供真正有帮助的咨询服务的文章则很少。这种脱离实际的教学内容不仅会使政策科学的教学失去活力、枯燥乏味，而且，长此下去，会断送政策科学的生命。因此，我们必须尽快扭转这种倾向，以推动我国政策科学的健康发展。

4.教学方式不灵活，不符合政策科学应用性强的特点。适应实践的需要而诞生的政策科学，应用性极强。这一特点决定了政策科学的教学不同于一般学科的教学。有人把政策科学比作社会医学，把运用政策科学知识开展政策研究比作为社会诊断、治疗，维护社会健康，这是有一定道理的。我们知道，医学教学除了教授基本医学理论知识外，还要让学生一起解剖分析病案、要求学生临床学习。我们政策科学的教学目的在于培养学员分析实际社会问题、进行政策研究、制定和执行政策的能力。由于现实社会问题的复杂性、政策环境的多变性，仅仅依靠课堂内传统方式的知识传授是不可能使学员具备这些能力的。政策科学既是一门科学，也是一门艺术。其教学必须采取与现实政策问题紧密结合的方式。因此，我们要在传授必需的理论知识的基础上，采取灵活多样的教学方式，多发动学员参与。具体包括案例分析、研讨，参与实际的政策研究活动和政策制定与执行过程等。只有这样，才能使学员真正具备较高的政策研究、政策制定和执行的能力。但目前我国政策科学的教学大多仍采用与普通社会科学类似的方式，偏重于灌输理论知识，把一门本来活生生的学科教得单调呆板。这种状况急需改变。

5.师资队伍不健全。由于起步晚，政策科学教学的师资极其缺乏，特别是缺乏既有扎实的知识功底，又有丰富实际工作经验的教师。现有的教师大多是半路出家，是从其他学科转过来的，这种情况对于以多学科知识为基础的政策科学而言，有一定的长处。但问题是，目前政策科学教学人员的专业知识结构不太合理，以传统人文学科和社会科学为知识背景的人较多，而学习现代经济学、社会学、统计学等专业的人才较少，难以适应政策科学教学工作的需要。另一方面，现有政策科学教学人员大多缺乏参与政府实际政策制定和执行的经验，往往是从书本到书本，对政策制定和执行涉及的许多现实因素不够了解，因而很难结合实际进行教学，提高教学质量。所以，要改善政策科学的教学工作，当前一个重要任务是要通过培养和培训加强师资队伍建设。

6.教材建设不理想。80年代以来，特别是最近几年，陆续出版了一些政策科学教材。初步统计，有近20本。这些教材的出版对于开展政策科学教学，推动政策科学在我国的建立与发展无疑起了重大作用。但也存在一些问题：有些教材质量不高，名为政策科学的教材，其内容实则与现代政策科学南辕北辙；有些教材彼此内容重复雷同多；有些教材则带有明显的翻译痕迹。总之，目前，适合我国政策科学教学应用的高质量教材还不多见。

上述几个方面的问题不仅已影响到我国政策科学的教育，也直接影响到我国政策科学的建立与发展，影响到政策科学的地位。当然，这些问题都是发展过程中的问题，是政策科学建立过程中所难以避免的。现在关键是要对之有明确的认识，在此基础上，关心我国政策科学发展的同仁可一起努力，寻找解决这些问题的途径，推动我国政策科学的发展。

关于发展我国政策科学教育的几点建议

同志根据我国干部队伍的现状，明确提出了“严重的问题在于教育干部”的科学论断。在改革的攻坚阶段，各级干部的决策能力和政策水平已经成为关系到各项改革目标实现的决定性因素。因此，加快发展政策科学教育，培养高素质的政策研究人才，不仅是推动我国政策科学学科建设和理论研究的重要途径，也是实现政府决策科学化的根本保证。我们认为，应把各级党校、行政学院和各类干部培训机构建设成为开展政策科学教育的重要基地。当前政策科学教育的重点是三支队伍，一是县以上党政领导干部队伍，要使这些直接决策者学习掌握政策科学的基本理论和基本方法；二是党政机关的政策研究队伍，要通过系统的政策科学理论学习和相应的专业培养，使他们真正成为高素质、专门化的政策研究人才，发挥好智囊团的作用；三是培养一支专兼结合的师资队伍。政策科学教育应体现五个结合，即理论和实践的紧密结合，普及政策科学知识与提高政策研究水平的紧密结合，开展教学科研与为政府提供咨询相结合，学习借鉴国外先进经验与创造符合我国国情的教学体系紧密结合，系统的学位教育与专题政策培训的紧密结合。

1.目前制约我国政策科学学科发展和教育的最大障碍是国家尚未将政策科学批准为正式学科设置，建议有关部门尽快批准将政策科学列入国家学科专业目录，同时申报公共政策的硕士学位教育。

2.鉴于党校、行政学院开展政策科学教育的师资、教材不足，建议党校、行政学院与有关高校开展联合办学。如国家行政学院去年与北大开展合作办学项目，其中就包括联合培养政策分析方向的博士生。

3.政策科学教育要坚持教学、科研、咨询三位一体的方针，集中现有的研究力量，加快学科建设。为此，建议组建公共政策研究院，以更好地培养政策研究人才，同时为政府部门的决策提供咨询服务。

4.党校、行政学院和有关高校要积极争取与政府机构开展合作，重点进行党政领导干部的专题政策培训。国家行政学院计划与国务院研究室联合举办全国政策研究室主任轮训班，该项目已列入中组部培训计划，由财政部拨专项经费。

5加强政策科学的教材建设。要组织各方面力量，搞好教材规划，避免低水平的重复。近期应着手编写一套适合党政领导干部学习的政策科学基本知识读本。我们正计划组织编译一套《公共政策与公共管理名著译丛》，用3年时间编译30本著作。

重大政策论文范文第7篇

时光的车轮滚滚向前，回望“五四”，已是隔了90年的光阴。

90年前的中国，用胡适的话说，处存一个“再造文明”的大时代中。在民主与科学的呐喊之外，各类人士共同的聚焦点便是教育。

1915年新文化运动以来，轰轰烈烈的“再造文明”在教育领域的硕果，便是1929年11月拟定的壬戌学制，这场自下而上，由教育家、民间知识分子和民间教育团体主导的教育改革，是中国现代教育史上影响最深的一次变革。

2009年1月7日到2月底，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》向社会各界开展第一轮公开征求意见工作。《规划纲要》将决定未来12年中国教育的命运。此番征求意见，引起了网民和媒体广泛的关注、讨论和批评。批评的意见表现在诸多方面，有的认为教育部门组织规划纲要研究和制订用三年多时间，而留给公众的时间却不足一个月；有的质疑其组织方式，认为这是教育行政官僚全然主导的官僚化流程，《规划纲要》办公室设在教育部，办公室主任由教育部部长担任，办公室各小组则由教育部各司长担任，组织环节上缺少非官僚系统的专家学者的参与，担心此举又成了官僚们的一次游戏；有的质疑其决策程序，认为在决策程序设定环节上没有全国人大的提前参与和最后的表决，这是行政权力再次对人大立法权的侵犯；有的质疑征求意见的问题设定，认为看不出《规划纲要》的基本价值、原则和标准，看不到危机，认为这是一个价值定位缺失的高度技术化的纲要，是一个没有灵魂的纲要，反映了技术官僚的保守、狭隘、封闭、小气。还有人将这种行政主导并征求社会意见的方式概括为“民主集中制”，所谓“民主”就是向社会征求意见，所谓“集中”就是教育部门的官僚说了算，难保实现真正意义的参与。

本刊提出追寻“五四”时期的传统，希望邀读者一道温故1922～1922年，中华民国北洋政府制定了上世纪的第五个教育改革案，即壬戌学制。此改革案由当时的民间组织全国教育会联合会广泛汲萃民间建议，在多个方案中、经多番讨论后提出，由胡适、陶行知、黄炎培、蒋梦麟、蔡元培、陈独秀等著名教育家、学者、思想家主导。此改革案有七项指导思想：适应社会进化之需要，发挥平民教育精神，谋个性之发展，注意国民经济力，注意生活教育，使教育易于普及，多留各地方伸缩余地。这最后一条，尤为世人称道。与壬戌学制相比，本次《规划纲要》由上到下的改革路径，由行政官僚主导的现状，无不令人忧虑。

本期专题“教育改革十批判书”，汇集了十位专家学者对中国教育改革的批评和建言，希望能引起更多的人，从一个切合本国传统的角度，来关注和推进中国教育的改革、开放和进步，为21世纪的“再造文明”作出努力。

温故1922

1922年的新学制改革，奠定了中国现代教育的基础。学制的诞生标志着中国从近代教育向现代教育的转型。1922是壬戌年，故又称“壬戌学制”。壬戌学制确立了七项目标。其中的重视教育为社会发展服务，重视个性发展及“多留各地方伸缩余地”等，在今天仍有重要意义。

壬戌学制是一场自下而上的改革。学制改革的主导者是一批民间知识分子精英。他们以全国教育会联合会为舞台，凝聚成一个强力集团，上演了一出有声有色的中国现代教育改革的历史剧。壬戌学制提出与制定过程，其程序之民主、组织之合理、研究之详备、态度之审慎、效果之切实，足以资今人借鉴。壬戌学制是新文化运动和催生的果实。

教育家管教育的时代

《中国改革》：民国教育话题很大，我们今天先探讨一下民国教育跟当下教育最根本的区别在哪里?

王丽：第一，民国时期是教育家管教育。当时无论是大学，还是小学、中学，都有―大批称得上是教育家的校长在管理学校。如蔡元培、梅贻琦、蒋梦麟等。其实很多中学校长都是教育家，比方说我最近两年在做研究的汇文中学，这是个教会中学，校长叫高凤山，就是一个地地道道的教育家。他在美国留过学，是美国西北大学文学硕士、波士顿大学教育哲学博士，还在美国哥伦比亚大学及哈佛大学做过研究。还有北师大附中校长林砺儒，南开中学校长张伯苓就更不用说了。

并且我在研究中还发现，他们一方面有着非常深厚的中国传统文化的修养，另外一方面他们又到国外留过学，接受了西方文化的熏陶，吸收了当时世界最先进的教育思想；同时他们都信奉教育救国，而且一生身体力行。你想想，这样的人去办教育，能办不好吗?

第二，那个时代的知识分子不是单个的散兵游勇，他们多数凭借当时为数众多的民间教育团体。由于新文化运动和“五四”运动的影响，那个时候教育思想界十分活跃，涌现了平民教育、工读教育、职业教育、实用主义教育等多种进步教育思想，由此也出现了不少民间教育团体。比如，主导并制定壬戌学制的“全国教育会联合会”便是当时影响最大的一个民间教育团体。其他还有1923年晏阳初组织成立的“中华平民教育促进会”，还有“中国科学社”、“中华职业教育社”、“中华教育改进社”等。这些团体十分活跃。他们一方面进行各种社会调查，汇集社会意见，使下情上达，最终影响政府决策；另一方面也办杂志办报纸办各种学校，开启民智。当政府法令颁布之后，他们又起到了监督实施的作用。总之，他们在政府和民众之间，相当于枢纽的作用。

第三，当时的教育部管得少。从学校种类来说，当时有公立学校，有私立学校和教会学校，还有大量的私塾。我现在所知道的一些文化老人中，许多人都上过私塾。如任继愈先生、庞朴先生、冯英子先生等。他们大多是五六岁左右先入私塾开蒙，然后再上新式小学。他们今天之所以能在学术上有所建树，我想跟他们当初受的教育不无关系，尤其是他们开蒙时期的中国传统文化教育不无关系。而且当时办得最好的大多是私立学校和教会学校。还有必须强调的一点是，当时检验一所学校办学质量的标准就是公众信誉，而不是某个教育行政部门的“评估”或“统考”，当然更没有全国统一的高考。

“多留各地方伸缩余地”

《中国改革》：你刚才提到了1922年的壬戌学制，讲到它是自下而上、由民间的各个教育团体、由懂教育的知识分子和教育家们推进的。那么，壬戌学制的指导原则和指导思想是怎么样的?

王丽：用胡适的话说，“新学制(壬戌学制)的特别长处，在于它的弹性”，就是说不搞“一刀切”。在壬戌学制之前，中国已颁布过四次学制。壬戌学制在1915年以来新文化运动及1919年“五四”运动的历史背景下产生，学制以七项标准作为改革的指导思想：1、适应社会进化之需要；2、发挥平民教育精神；3、谋个性之发展；4、注意国民经济力；5、注意生活教育；6、使教育易于普及；7、多留各地方伸缩余地。这七项标准中尤其值

得注意的是第7条“多留各地方伸缩余地”。

这个弹性制是很需要的，中国这么大，地区发展的差异如此悬殊，“一刀切”的政策势必会给各地教育带来危害。这样的例子今天比比皆是，比如停办中师，撤村并校等，初衷都非常好，可在实施过程中却出现了很多问题，这是政策制定者始料而不及的。

《中国改革》：追寻1922年壬戌学制的提出、起草以及整个议决过程时，会发现一个十分值得关注的现象：新学制是由全国教育会联合会提出草案、最终形成决议并通过的。

王丽：全国教育会联合会相当于今天的“NGO”，下面有十四个省的分会，如江苏、浙江、广东、湖南等，是当时影响最大的民间教育团体。1915年由江苏省教育会副会长黄炎培等人发起成立，1925年解散。每年都要召开一次全国性年会，一共开了11次。每次会议都对教育界重大问题提出大量议案，表达教育界的主张。1921年10月，全国省教育会联合会第七届年会在广州召开，以讨论学制改革为中心议题，其中有广东等11个省区的代表提出了11份学制改革议案。经会议讨论，议决以广东省提案为大会讨论蓝本，提出了新的学制系统草案。

那么，为什么以广东提案为蓝本?因为1920年第六届年会议决，各省联合会都必须分头起草一份学制改革草案，并在次年年会上提交会议讨论。广东省教育会为此组成了一个由71人组成的阵营庞大的学制系统研究会，是各省中最为重视的。1922年《新教育》杂志第4卷第2期有专文介绍其前后经过情形，题目就叫《广东省提出学制系统之经过及其成立》。从这篇文章可以看出其程序之民主、组织之合理、研究之详备、态度之审慎、效果之切实，非常值得今天的人们借鉴。因此，广东草案在11份草案中脱颖而出，被作为年会讨论蓝本。

《中国改革》：壬戌学制的制定，民间知识分子教育群体扮演了改革的主角，当时的教育部，在学制制定过程中起到什么作用?

王丽：第七届广州年会后，各地教育界纷纷响应，开会讨论新学制，许多教育杂志还专辟了学制改革研究专号，出现举国上下讨论新学制的热潮。当时的北洋政府教育部迫于形势，1922年9月在北京召开“学制会议”，邀请教育专家和各省行政负责人对“新学制草案”进行审订、修改，最后出了一个“新学制会议议决案”，准备提交同年10月全国教育会联合会第八届年会讨论通过的。不料在年会上发生了一个小插曲，因为教育部官员大概一时也放不下架子，就打官腔，希望会议只“悉心讨论”教育部提交的这个“议决案”，不要讨论广州会议上通过的“学制系统草案”。这下惹恼了一些代表。会上，浙江代表许倬云(编者注：非曾任台湾大学历史系主任之许倬云)上台演说，把教育部痛骂了一顿，认为教育部那个议决案是换汤不换药，毫无革新意味。当时的山东督军田中玉和两位教育部官员坐在台上静听。事实上，后来教育部所做的，就是批准和认可这个新学制，并且将它付诸实施。

“新学制新的应该是精神，而不是形式”

《中国改革》：如您所说，那个时代的教育改革是自下而上的，是整个社会自发的，联系到我们现在正在制订的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》，你有什么建言?

王丽：这也正是我担心的。虽然这次教育部向社会公众征求意见，但最后结果还是由教育部专家班子关起门来说了算，那这样的征求意见究竟有多少意义?决策民主首先要决策过程的民主，即过程要公开、透明。我先不说别的，就说这次教育部为制定这个纲要投入的2300万调研经费，这个钱究竟怎么花的?应不应该向公众交代?还有，教育改革是全社会的事，你怎样才能做到让全社会参与?你用什么来保证?我现在特别担心这个。因此，我觉得，我们是不是有必要借鉴一下我们过去的经验，比如壬戌学制的改革思想、指导原则和决策程序，尤其是决策程序。胡适当时说：“新学制新的应该是精神，而不是形式。”我们今天一提起“五四”传统，好像就是打倒孔家店。其实“五四”并不是那么简单，就拿教育来说，“五四”以后中国现代教育才真正进入一个发展时期。其中最重要的经验便是在学习西方教育的过程中，又很好地继承了本国教育传统。我想，我们这次制定教育规划纲要，如果缺失了对这个传统的继承和借鉴，那是很可能要出问题的。因此，我觉得这个纲要的制定既是一个历史契机，也是对政府的诚意的一个考验。我一向讨厌喊口号，但我今天也提个口号，叫“温故1922，继承五四传统”。

王烽：明确教育改革方向最重要

既然是12年的规划纲要，就应该涉及教育的根本问题，尤其是要明确改革方向。

规划纲要工作开始以后，尤其总理讲话发表以后，纲要的研制者感到压力非常大。教育改革是“规划纲要”中非常重要的一块内容，如果改革的力度不够大，解决现实问题给人虚晃一枪的感觉，从社会影响来讲还不如不做。

这个纲要要达到什么目标，它的功用、功能是什么?我特别同意有些专家的观点，这个纲要应该有三个层次的目标：

高层次目标，是要解决教育的根本问题，如教育改革发展的方向问题、根本性体制问题，这个要通过深刻的思想解放、充分广泛的大讨论，然后系统作出设计；中层次目标，是要解决长期阻碍教育发展的重大体制问题，比如转变政府教育管理职能和方式、民办学校分类管理问题即盈利性与非盈利性、保证教育的公益性和发挥市场机制、高等学校自主和自律、社会参与教育治理的问题等等。低层次目标是要解决教育面临的最紧迫、人民群众最关切的问题，例如教育经费短缺、义务教育择校、减轻学生负担问题等等。

我个人的看法，当下重点是解决阻碍教育发展的若干重大问题、人民群众关心的紧迫问题，至少从操作的角度来看是这样。但是既然是12年的，就不应该不涉及教育的根本问题，尤其是要明确改革方向。特别应该注意的是，不能将改革方向与现在马上要着手实施的措施混淆起来，不能因为某些改革现在条件不成熟就否定它方向上的正确性，从而失去提出的机会，影响改革的前瞻性。

专题研究过程中，我体会到，第一就是要解放思想。作为研究者要实事求是，要勇于把观点表达出来，保证给高层决策者提供真实、明了的信息；第二，教育改革需要其他领域相互配合。比如，说到增加教育投入，拿财政性教育经费占GDP4％来衡量，如果财政部门按凑数的思路来对付，诸如将非国民教育系统的投入也算上，或者将土地投入也算上来凑，那就解决不了教育经费短缺和政府责任落实不到位的问题，落实不了教育优先发展的战略地位。所以，教育优先发展，包括财政体制在内的其他体制的改革是十分必要的。第三，冲破一些既得利益非常非常重要和非常

地迫切。现在教育改革处在一个“胶着”期，不损害一部分人的利益改革无法实质性推进。比如治理择校，比如取消学校行政级别，我们都知道这些改革的必要性，但是面临的阻力也非常强大。最后一点，“规划纲要”做到人民满意很不容易。除了“纲要”本身能否“管用”之外，公众自身有时候是改革的动力，有时候是改革的阻力。比如高考，我们以前的制度、模式形成了既定的秩序，这些秩序他们已经适应了，要改变这些秩序，使他的孩子将来参加高考变得不可预见，也会有人反对。因此，教育决策在一定程度上具有某种引导性，而不仅仅是公众意见的整合；民主很重要，但是它代替不了科学。

袁岳：应允许多个机构提出不同改革方案

教育与医药等公共事业一样，偏听一面就很难获得坚实的公众支持基础。

在对于重大的公共事业的改革方案的提出与推进，应该尝试一些不同的工作方法，尤其应该尝试多方案改革提议法。首先应该允许多个机构提出改革的不同方案，比如在教育改革方案上，可以有教育行政部门提出的A方案；有民间教育研究机构提出的B或C方案；有某些大学或者多大学联合提出的D至F方案；有半官方或者官方的社会科学院、教育科学研究院、国务院发展研究中心提出的G和H方案；有海外研究机构提出的I和J方案；有公民个人或者个人联合提出的K和L方案；有某些人大代表与政协委员提出的M和N方案；有相关派与公共事业社会团体提出的Q和P方案。多方案的目的在于针对这样一个复杂多面的问题充分提取方方面面的想法与意见，并尽可能地把其中有价值的角度与想法抽取出来。教育与医药等公共事业一样，与广大民众利益息息相关，其中既有很重的积弊，也有很大的既得利益，还有很强的行为惯性，偏听一面就很难获得坚实的公众支持基础。

其次对于系统研究方案的资助。深入的研究也不可能轻易获得，也不是简单地让各方发表一点自己理性或者感性的意见就好，应该有比较系统深入的研究与论证，因此建议政府应针对重大的公共事业改革论证设立专项研究基金，完善基金的申请、审核、公开、评估流程与办法，允许不同的研究主体申请与联合申请方案设计的资助，并最终将所有方案进行公开。多方案公开，使广大相关的公共利益群体与公众有了切实的选择，就有了更为有效的发言。

再次是对于改革方案的公开辩论。为了便于公众更好的理解不同方案与对于不同方案的思考角度做出明确的选择，也帮助相关决策部门与决策者进行更好的选择，应在媒体、权力机关与政策论坛上设立公开辩论机制，由方案提出者针对改革关键、所采取的关键措施、对于关键争议点的主张设定提出辩护并对其他方案提出评价与质疑，开放网络与媒体评论空间，吸收与鼓动更多的公众参与。

第四，可以针对不同改革方案中提出的关键争议点，进行必要的民意测验、专家测评、政策听证、权力机关听证，类似这类的工作也可以进行多轮，相关的听证与政策辩论可以开放媒体直播与现场采访。由于是针对相对属于技术性的领域进行这样的探索性尝试，这一做法也可以推进公众对于策略参与的民主感受，也是问计于民的很好体现。

最后，包括医药、教育、社会保障领域这样的重大事项，涉及到重大资源利益的处理与调动，涉及体制性变革，涉及到权力运用模式的调整，涉及到政府预算的新使用方式，类似这类的公共事业重大改革方案可以有执政党的政策思路与政府的政策倾向的提议，但是基本决策应由最高权力机关在最终的公开讨论下做出决定为宜。

蔡定剑：没有大学自治，就谈不上教育改革

大学自治就是大学有权力来管理学术问题，司法和行政都不应干涉。

我从政府官员转变为学者，深有感触的是我们的大学太官僚化了，我原来从没认为大学校长、下面的那些处室是什么官，但是一到大学里，发现他们确确实实是官，而且相当多的人拼命争这种官。教育主管部门把学校完全纳入行政体系，大学成了教育部的一个下属部门。

教育体制改革，没有把大学自治作为改革的重要目标，是非常悲哀的事情。大学没有自治，教育就不可能实现他的根本目标。我是宪法学者，从的角度看，如果没有大学自治，就不可能有国家的自由、民主和法治。

大学为什么要自治?我要强调几点理由：

第一，思想的自由和有不同意见的争论，是追求真理的唯一的途径。没有大学自治和学术自由，只有领导的意见正确，追求不了真理。

第二，没有大学自治，怎么会有创新国家，怎么会有创新型社会。没有独立精神的人，奴化的人要做新型的学术和科研，是不可能的事情。

所以，我觉得在教育改革中，大学自治应该作为头等重要的事情，这是宪法的基本权利。宪法35条讲言论自由，这是大学自治的一个基础。宪法的第47条还规定，公民有进行科学研究，文学艺术创作和其他文化活动的自由，这一条很少受到重视和强调，这就是大学自治的宪法基础。

就像中国必须走向法治、民主一样，教育体制改革的目标，必须是大学自治和学术独立，没有这一点，中国的教育不要谈什么改革。不少人支持大学自治的观点，但会说不现实。我觉得我们一定要把这个目标确定下来，我们要有这种共同的声音，共同的目标，这样才会有可能。

大学自治目前应该怎么做?

第一，解决大学的外部干涉问题。教育法里规定“党委领导下的校长负责制”，我呼吁修改教育法，就是实行校长负责制，党的领导是政策指导。

第二，大学行政化和官僚化问题必须解决。这需要解决大学校长由教育部任命的问题，校长的产生应由学校和教授委员会决定。现在不仅是校长，重要大学里面副校长基本上都是教育部来定，结果部里的局长、处长都派到各个学校里当校长、副校长，学校成了教育部提拔官员的地方，这很可怕。

第三，大学自治还意味着大学能够独立地处理内部事务，自主管理而不受外界干涉。一是要解决校长负责制问题；二是要建立校董事会制度和教授委员会制度。像教授聘任这样事，让学校教授委员会来聘任自己的教授、校长，不应该受到干预；三是学生应该建立自己的学生自治会，参与学校的管理，现在的学校事务中，听不到学生的声音，这一点要得到改变。

第四，学术自由，学术自治。主要解决学术问题不受行政、司法的干扰。现在我们评职称、授学位、还有学校管理制度如考试作弊的争议处理，是跑到法院去诉讼，让法院来判断是不是应该给学生授学位，是不是评老师做教授，这是很荒唐的事情。

马相武：政府要把自己作为教改的对象

两个政府内外“夹击”，教育置身其中，其实被架空了。

教育改革是很复杂，我们要抓

住它的命脉，即政府在教育面前是一个什么定位?到底谁是教育的主体?这是纲要首先必须弄清楚的问题。

中国的教育，从根本上讲，是一个大政府的、大规模的、快速膨胀的教育。这是中国特色的教育，是教育的中国国情。

和教育紧密联系的，其实是两个政府，一个大政府，一个小政府。大政府就是教育部、教育厅局和其他政府的教育机构，小政府就是大学的领导机关、行政机关。一个是外政府，一个是内政府，两个政府内外“夹击”，教育置身其中，其实被架空了。现在这种情况已经非常严重，从宏观上讲，大学分成副部级大学或者局级大学。副部级大学几十个，局级大学是上千个。从微观上看，一所大学里面有校长、副校长、书记、副书记，还有常务副校长、常务副书记。一所副部级的大学，校长、书记是副部级，常务是正局级，副校长、副书记是副局级，副局级以上官员差不多有几十个，仅指在任的，还不说离退休的。处级干部光是在任的从上百个到几百个不等。教育部也曾经下文，规定什么大学可以有十几个最多不能超过20个处级机构，到了学校就突破了。在突破的同时，还增加了很多副处级机构。

我们不能说教育改革完全没有功绩，应该说它是不均衡的。它完成了一个目标，就是达到了规模化世界第一。但是欠缺很大的是教育软实力、科技软实力、文化软实力、学术软实力。大学光有高楼大厦和政府机构，但是缺少世界级大师，缺少学术和科技的创新能力，缺少和世界一流学术和大师接轨、交流的能力，更别说超越了。

大学教育搞到这种地步，问题的根源集中在体制上。所以，教育改革需要重新出发，从根本上正确定位和积极治理。

从管理体制和社会机制的角度来看，教育改革和发展的方向，大体上分为三个阶段，第一个阶段应该是改革大政府教育，第二个阶段是进入小政府教育，第三个阶段是进入无政府教育。无政府教育在国际上并不罕见，在中国历史上也是常态。比如诸子百家时代、“五四”时代，就基本上是无政府教育时代，但是，它们恰恰是思想解放的时代，是文化学术高度创新和繁荣的时代，是“跨国”文化或中外文化大交流、大融合的时代，是百年大师甚至千年大师辈出的时代，历史文化影响极其深远。

政府要把自己作为教育改革的对象，要转换(大小)政府的角色和功能，政府变小甚至退出了，教育改革才能够成功。我曾概括大学教育内部弊端问题两句话，一句话是“官本位”，第二旬是“近亲繁殖”。这是高等教育的两个根本弊端，其后果一是阻碍发展，二是退化畸形。

在我看来，关于教育中长期改革是否成功的指标性标志，主要就是两个，第一个就是大、小政府与教育的关系，也就是教育的根本体制和政府的角色转换问题，第二个就是高考制度。看教育改革成功不成功，就看这两个最关键的指标。

信力建：逐步放开办学限制

受教育者应该可以选择公办学校，也可以选择民办学校。

建立义务教育经费随学生学籍流动的机制

2008年8月，国务院决定，从2008年秋季学期开始，全部免除城一市义务教育阶段公办学校学生学杂费。这一措施的出台，可以看出国家在教育上的投资力度越来越大，也贯彻了始终把国民基本的教育权利摆在第一位的原则。但是，这一决策要真正得以实施，还需做进一步努力。例如，民办学校的义务教育经费补贴该如何到位，如何实现与公办学校的基本平等，就是一个首先必须面对和解决的问题。

一直以来，民办教育被片面误解为谋利事业。事实上，民办学校也是社会公益事业，不应与公立学校做截然划分：从性质上看，民办学校与公办学校一样，都是国家公共教育体系的组成部分；而从受教育对象来看，则所有受教育者无论高低贵贱，本地外地，都应当享有平等的受教育权。因此，在招生上，尤其在义务教育经费补贴上，两者应该彼此一致，不容轩轾。

我建议，在义务教育资金拨付上，政府应该将民办教育与公立学校同等对待，不分城市、农村，也不问户籍所在。理由很简单：保障国民平等享有义务教育是国家对国民义不容辞的责任和义务，所需要的义务教育经费应该全部由国家承担。

具体办法也可以借鉴某些地区已经行之数年的成熟经验，将政府资助以“教育券”的形式直接发放到受教育者本人，再由其自主选择受教育学校，受教育者可以选择公办学校，也可以选择民办学校，政府的资助跟着孩子走。同时，政府应该建立义务教育经费随学生学籍流动的长效机制，从根本上保障外来工子女平等接受义务教育的权利。

流动人口应纳入国民教育体系德国高等教育正在回归社会

何梦笔　史世伟

把大学还给社会，让大学成为不同集团、利益、人士共同推动社会繁荣和进步的场所。

《中国改革》：德国在历史过程中逐步形成了怎样的教育共识?

何梦笔：教育是国家的责任，这是德国的原则。在二十世纪五十年代经济高速增长时期之后，德国越来越接受这样的理念：高等教育应该免费由所有公民享用，政府大量投资，支持公立教育。

德国高等教育取得了不断的成功，但是顶尖大学与英美的差距却日益扩大，在大学排行榜上很少看到德国大学。现在，德国政府推出了一些新的计划，支持建立本国的顶尖精英大学，这是新的发展方向。

《中国改革》：德国政府如何来支持建立本国的顶尖精英大学?如何对自己的支持进行管理?

史世伟：最主要的是通过联邦政府对大学里的精英中心追加科研经费的方式来支持。在德国，大学科研经费的80％来自于政府，其中的60％又来自于联邦政府。不同于平常教授们的科研经费向专门机构申请的方式，这笔支持资金是直接划向那些成为政府支持的精英大学里的精英中心的。能否成为精英大学，由联邦政府和各州政府磋商决定，最后决定时还会考虑州与州之间的政治平衡。而德国研究学会和德国科学委员会则负责对候选大学进行专业评定。在这个过程中，大学的实力以及营销手段都会发生作用。和我国的有关教育工程不同的是，德国大学里的精英中心是凭借多年的实力竞争，是自己先有成就，才会有政府的支持推动。2005年，德国政府启动了精英大学计划。现在，德国一共有9所大学成为了精英大学，共获得5年19亿欧元的额外资助，其中75％由联邦政府承担。

这种由政府出面组织的选择行为近些年也引起了专业评定委员们的反思，有些委员就提议，政府自己直接组织，效率很低，还要考虑政治平衡，不如将钱直接交给德国研究学会(德国两家科研经费划拨机构之一)，由他们来组织相关的工作。

《中国改革》：在德国，政府也对高校实行很具体的过程管理控制吗?

史世伟：政府虽然来管高校，但不干涉学术，由教授委员会来具体负责学术事务。

在德国，中小学教育由教育部来管，大学教育则是由科研部来管，政府的管理主要体现在提供基本的教育经费、科研经费、学生后勤管理以及教授职位任命。大学由州政府来负责管理，所需的教育费用包括教学和教授的工资，也就是大学的日常开支以及大学所需的科研经费有80％由政府提供，联邦和各州政府分摊，其中的约60％由联邦政府提供，其余的由州政府提供。德国大学科研经费由德国研究学会以及德国国际学术交流基金这两个官方的机构通过教授项目申请的方式下拨。大学的后勤事务则交给官方成立的统一的社会化的机构――学生后勤管理委员会，学校里开个小铺或者学生要勤工俭学等事务，都由他们统一来管理。

《中国改革》：德国大学经费的发放以及科研经费的发放以教授为单位，具体情况是怎么样的?

史世伟：在德国，只有教授才是大学的正式人员，其他都是临时人员，辅助教授来工作。博士生拿到博士论文、还要写水平更高的教授资格论文，获得教授资格再等到有教授退休空出位置之后，才有机会争取到教授职位。德国的教授产生方式很值得推荐，是州科研部将空出的教授职位向全德语世界招聘，一般会在《时代周刊》的周六版专门刊登出招聘信息，大学内部也会刊登。这时候，获得教授资格的或者已经是教授的人都可以去应聘。德国还规定，在本校获得教授资格的不能应聘本校的教授职位。最近我去德国，他们也有了英语世界的美国人去应聘职位。

谁有资格当选教授，由聘任委员会来决定，这由全德语世界的行业权威们组成。他们从应聘者中间选出候选者，然后通过聆听候选者当场报告等方式，集体投票决定排名，一般是第一名当选。

聘任委员会选聘出合格的教授候选人之后，州科研部就会和这个候选人来谈判他的待遇，这包括他自己的待遇以及可以聘用的助手数量。一旦谈判成功，成为教授，就会成为公务员，宣誓效忠宪法，终身拥有这个资格。如果，第一名拒绝了本次教授位置，第-a就有机会当选。德国也有企业赞助的教授的位置，但非常少。在德国，教授们虽然都要效忠于宪法，但只要不做分裂国家的行为，还能经常发出一些自由的批判政府的声音和主张。

虽然是公务员，德国教授的待遇有单独的一套序列，基本上会有一个上下浮动的额度，因此需要谈判。但这种总量管理的方式也导致德国的教授实在非常少，师生比严重失衡，一所大学的经济系有5000多学生，但也只有39个教授，一位著名的讲营销的教授，听他课的有2000人，学生们提问题都要抓阉。更有意思的是，每周两次的和教授交流问题时间，也需要提前预约，预约的名单很长很长，因此交流问题时，教授就会时不时的看表。现在德国也在改革，比如设置年轻教授职位。

因为是教授治校，德国大学里的行政人员很少。在德国，一个学院一般会有两个院长，学院院长和学生院长，有的学院还有学术院长。院长有秘书，协助院长来做事。当院长是教授们的一项公益，大家轮流当，没有额外的资金补贴。

在德国，一个大学只有校长一人是全职，其余几个副校长全部是兼职，钱很少。一般是那些55岁以上、有些学术成就、，当两届之后就会退休的教授来担任。校长的产生是由教授、管理人员和学生共同组成的教授委员会选举产生的。教授委员会负责学校的学术事务。

《中国改革》：相比于美国，德国的高等教育主要还是由政府来支持的。这似乎限制了德国高校的发展。

何梦笔：看全球高等教育发展的历史，其中很重要一点是任何一个国家政府都很乐意对高等教育进行控制，非常重要的一点是政府倾向于控制社会的精英。另一个角度看，社会精英也很高兴被政府控制，很愿意和政府结成这样一个同盟，倾向于支持他们在目前社会中的状态和等级。

近些年来，德国政府和德国公立大学的领导层，认识到需要对德国的公立大学的组织结构和管理模式进行改革。比如北威州就进行一项改革，通过大学自由法，让大学放开手脚进行改革。这个法律的核心内容是，在法律颁布之前，教授的身份是政府雇员之一，只是在不同的大学工作。改革之后，教授不再是政府的雇员，是大学的雇员。

大学独立之后，政府会鼓励这些大学从外部获得资金来源，不管是从社会公众还是从企业那里获得资金。在这个新的法案中，还有一项意义重大的变革，政府对大学的监管只是负责它的法律问题，只有出现法律问题的时候，政府才介入。而对于非法律问题，如研究战略，招收学生等大学内部的问题都与政府无关。每个大学都有一个决策机构，相当于监事会或者是监事委员会，其成员至少有50％来自于社会和企业，甚至可能监事会主席是私人，而不是全来自于政府。可以说，大学现在越来越多被德国的州政府推向了社会，由社会来管理，而不是政府全面管理了。

《中国改革》：哪些因素影响到了德国公立高校的这些变革?

何梦笔：很多教育观察者都认为，私立大学对德国的高等教育做出了卓越的贡献，这是在质量意义上。私立大学在教学方面非常灵活，能够迅速做出很多变革和更新，会引入一些新的教学主题，新的教学模式和方法，会不断采纳一些非常新的组织管理模式。

但德国的私立大学还是占据非常微小的数量。目前，德国高校334所大学，有56家私立大学，有43所教会学校，只有3％的德国学生是在私立大学中就学的。真正的私立综合性大学其实只有两个。最主要原因就资金缺乏。私立大学要提高学费，但这在德国是很敏感的政治问题，德国体制是免费提供教育，德国的政党、政治家、民众都很厌恶提高学费，也不希望看到私立大学成功，因为如果私立大学成功了，人们就会说私立大学可以良好运转，就会伤害人们对于免费公立教育的信仰。

当然，并不能够通过经济学分析得出到底是私立教育好，还是公立教育好，只能从实证角度提供这样一个结论：两个混在一起最好，既可以有公立大学，也可以有私立大学，既可以有政府资金来源，也可以有私人的资金来源，很类似美国的情况，让不同的经济力量去发挥作用，尽可能给予这个行业最大程度的自由，从而获得一个多元统一的大杂烩，这样会有一个很好的结果。

重大政策论文范文第8篇

一、引言

二、社会团体在中国存在的历史和现状

三、日本社会团体和法人制度立法研究及其启示

四、对中国社会团体以及法人制度设计相关问题的思考

五、对中国民法典中社会团体及法人制度立法的思考

六、结语

一、引言

随着社会团体的发展，相关的立法研究也在各国迅速展开。有研究认为，社会团体立法已经成为20世纪各国法律发展的一个重要组成部分。[1]

经过20多年的改革开放，中国社会主义市场经济体制初步确立，社会制度也开始从国家一统天下的所谓“国家主义”下的“总体社会”格局开始向国家（政治）、市场（经济）、社会（公民）三元分立格局转化。[2]具体表现为，国家政治权力在得到加强的同时,其行使范围逐渐缩小；经济的市场化使市场的自由和自律与国家监控相结合的机制开始形成；社会独立于国家为公民更多地参与社会活动提供了更多的机遇和更大的舞台。在这个过程中，经济主体的多元化带来了整个社会中法主体的多元化，其中，尤其是作为非经济主体的社会团体的迅猛发展和大量存在的现实已经成为不容忽视的一个重要法律问题。因此，如何整合社会团体的法律环境，即如何在实体法和程序法上将这些大量涌现出来的社会团体作为法主体予以合理定位，进而完善社会团体的自律机制和对社会团体的监督机制等已经成为依法治国、法治建设中不可缺少的重要环节。

目前，法学界关于社会团体法律环境的专题研究，多来自人权、市民社会、国际公约等公法学理论视角，而来自私法视角的研究还不多见。但是，私法领域的研究并不是没有与此相关的讨论，民法学者在民法典立法过程中讨论的关于民事主体制度应该如何建构就包括社会团体作为法律主体的定位问题。[3]

社会团体的法律环境是一个比较复杂的问题。首先，与其他法律制度相比，社会团体的相关法律制度与政治、经济政策的关系更为密切，而法律制度对社会团体进行定位的价值取向更主要取决于政治政策。其次，它对法律技术性要求非常高，涉及到公法、私法和程序法等领域，需要综合的法律制度设计。第三，它还涉及到中国行政机构乃至整体经济体制改革中法主体制度的重新建构问题，诸如，所谓“事业单位”、农村的各种合作组织等今后在法律上如何定位的问题，等等。

众所周知，公法是作为国家不可缺少的法——国家法，而私法是作为社会不可缺少的法——社会法而存在。作为社会中的现实存在，社会团体相关法律环境问题的研究不仅要从国家法角度进行理念性的抽象研究，而更重要的还需要从社会法上进行具体制度建构方面的实践性具体研究。因为，人权、市民社会乃至结社自由这些理念虽然要由公法——宪法确立，而宪法上确立的理念又要靠具体的法律制度（以下称“法制”以区别于“法治社会”的“法治”）来落实。在这种落实理念的具体法律中，最为基础的应该首推作为社会基本法的民法。因此，人权、市民社会、结社自由等理念的具体落实乃至具体到社会团体法律环境的整合都不能离开作为基础的民法相关制度建设。

民法中与社会团体法律环境关系密切的是法主体制度，具体内容主要有法人、合伙、无权利能力社团（非法人团体）等，但其中关系最为密切的是法人制度。因为，法人是社会团体赖以存在的最为可靠的依托和归宿，同时法人制度也是衡量一个社会落实结社自由等理念程度的标尺。因此，研究社会团体的法律环境应该以民法的法人制度为核心展开。但是，法人制度的设计是一项非常复杂的工程，它主要需要两方面的基本要素，一是政策性要素，一是法技术要素。

法政策要素自不待言。从法技术要素方面看，部门法立法是法治建设工程中的重要一环，各部门法本身的完善不能缺少法部门之间在制度设计上的有机联系，如若不然将会使整个法体系失去应有的平衡和有机的联系，甚至在同一体系中制度之间发生矛盾。因此，在法学研究和立法过程中，尤其在法人制度的设计上，法部门之间的对话对整个法律体系的建构和整合具有十分重要的意义。

仅就一般论而言，立法研究既要以社会的现实存在为基础；又要用比较法的方法。运用比较法的方法主要出于两个目的，一是要借鉴先行立法实践中理论和制度设计方面的具体技术以及制度设计的社会根据；二是要使中国的立法在不脱离现实社会实际存在的基础上尽可能符合世界相关立法的主流，从而体现中国法治在积极地同世界接轨。

基于上述考虑，本文将主要探讨以下内容：第一，通过概念、历史、现行法律的相关规定等方面的考察，对现今中国社会中社会团体的法律环境作一个概括性的把握，同时对其中存在的问题进行梳理；第二，通过对日本法相关制度的历史沿革、学术研究等方面的考察和分析,为中国相关立法提供佐鉴；第三，以上述考察为基础对社会团体以及法人立法中概念、理念、制度设计等问题进行一些笔者不尽成熟的探索和思考，以期能为中国相关立法提供一种思路；最后对中国民法典法人制度的设计提出笔者的拙见。

需要说明的是，笔者研究社会团体的法律地位以及民法中的法人制度的时间尚短，深省尚未达到一定的深度，在此不揣拙浅发表这一内容的论稿，其旨趣在于将目前自己探索和思考的问题进行梳理提供给学界，以为抛砖引玉。故此本文副题冠以“序说”二字。

二、社会团体在中国存在的历史和现状

（一）社会团体与法人的概念定位——概念性考察

1、社会团体在中国的一般概念

仅就法律上的一般概念而言，社会团体是指人们为一定目的组织起来的集合体，该集合体可以具有与自然人相同的“人格”而超越每个社员作为独立的单一法主体存在和活动；它不受社员变动的影响；其行为规范是依据不违反法律（强行法）的、由集合体规定的章程。社会团体可以经登记成为法人。在民法关于法人的一般规范中，作为人的集合体被称为“社团法人”；与此相对，作为财产的集合体被称为“财团法人”。另外，在传统大陆法系中未经登记成立的人的集合体还有合伙，以及“无权利能力社团”——即在中国统称为“非法人社团”——等。

社会团体在中国的惯用概念称谓是“社团”，而这种“社团”与传统大陆法系民法中的“社团法人”概念相比是更为宽泛的概念。首先，“社团”作为一个“人的集合体”是同“企业单位”、“事业单位”并列存在的社会组织，是与政府组织相对应的概念。其次，“社团”是指社会成员按照平等、自愿的原则，依照团体的章程而依法成立的集合体。在此条件下成立的“集合体”又根据《社会团体登记管理条例》的规定大致分为五类：即①人民群众团体，如，工会、共青团、妇联、侨联等；②社会公益团体，如，红十字会、残疾人基金会等；③文艺工作团体，如，文联、影联等；④学术团体，如，法学会等；⑤宗教团体，如，佛教协会等。因此，中国的“社团”概念基本上是：非营利法人和以非营利为目的而未经法人登记的团体。

考察中国的“社团”概念需要特别注意的有以下几点：

第一，未经登记的“社团”原则上属于非法组织；

第二，在传统民法制度中属于财团法人的基金会在中国也被列在“社团”之列；

第三，从新中国的历史来看，经登记的“社团”并不必然就是法人，进言之，经登记的“社团”与法人的关系并不明确。

2、法人在中国的一般概念

在各种法律词典和一般民法教科书中，尽管在表述上存在差异，但对法人概念的定义基本上包括以下几项内容：

第一，法人是“自然人”的对称。

第二，法人是具有民事权利主体资格的社会组织。

法人制度源于资本主义，以现代意义上的公司制度为嚆矢，而且发展到现代已经是一个种类繁多的制度群，但在交易意义上和社会生活中最为重要的法人组织仍然是公司法人。

根据权威法律词典总结：法人组织体同合伙组织和自然人相比，有如下特征：第一，法人是一种社会组织。有组织的章程，对组织的权利、义务、责任以及其活动范围和方式做出规定，并且经一定国家机关的审查认可。第二，法人有独立的人格。首先，法人可以独立持有、拥有自己财产，可以独立取得他人转让的财产，也可以将自己的财产独立转让给他人；其次，法人可以以自己的名义独立对外进行活动，可以以自己的名义同他人订立契约或从事交易，如果发生纠纷可以对他人提讼，也可以应诉；可以以自己的名义对外独立承担法律责任。法人组织的成员对法人的责任仅以其承诺承担的数额为限，对于超过承诺的责任范围，不承担责任。[4]

概而言之，法人是具有独立的组织和独立支配的财产，能以自己的名义参加民事活动，享有权利和承担义务，依照法律成立的社会组织。法人的成立一般需要依法经国家主管机关核准或登记。法人的权利能力决定于成立该组织的宗旨和业务活动范围。法人的行为能力由法人机关或代表行使，或由其授权的业务人员行使。法人要对自己所谓法律行为承担责任。法人可因国家法令、成员大会决议、许可撤销和宣告破产等而解散。[5]

现行《民法通则》规定的法人类型有以下几种：

① 企业法人（第41条以下），按传统大陆法系民法分类应理解为营利法人；

② 机关、事业单位和社会团体（第50条以下），按上述传统分类，机关和事业单位的一部分应该属于公法人，事业单位中的另一部分和社会团体一样应该依其各自的性质分别属于非营利法人或社团法人和财团法人；

③ 联营法人（第51条以下），又分为法人型联营、合伙型联营、契约型联营，按上述传统分类，应该分别属于法人、合伙、契约。

3、小结——概念中需要明确的问题

作为法人的一般分类有各种对比划分法，诸如，法人与非法人；公法人与私法人；营利法人与非营利法人；公益法人与私益法人；社团法人与财团法人；民法上的法人与商法上的法人；团体法人与独任法人，国内法人与外国法人，等等。作为具有中国特色的分类还有，企业法人与机关法人、事业单位法人和社会团体法人；全民所有制法人与集体所有制法人与私有法人等等。此外，还有诸多介于上述比较分类之间的中间性存在。另有，作为中国特色的法主体颇具争议的——诸如“个体工商户”和“农村承包经营户”等——所谓第三主体是否应该被列入法人之列也是值得探讨的问题。

应该说，社会团体并不一定是法人，但它必须是人或财产的集合体；而法人必须具有经注册登记的法律上的“人格”，即“法人格”，但这种人格的主体可以是集合体也可以是个人（如一人公司等）。作为集合体的社会团体是否取得或能够取得“法人格”取决于两方面的要素，一是其自身是否需要取得这种资格，另一个是它需要这种资格的时候相关法律是否允许它取得。在是否允许取得法人格的问题上，各国是根据法人的种类，在各个历史时期内分别采取各种不同的政策。这种政策取向在法律上所体现的是准则主义、许可主义、特许主义等各种机制。从总体上说，目前各国对于营利法人的成立基本上采取准则主义，而对非营利法人乃至公益法人的成立均采取许可主义或严格的许可主义，或特许主义。

在考察“社团”和“法人”概念时，最不可忽视的是作为人的集合体的法律主体中“合伙”和“非法人团体”的存在。

据考察，原始的“合伙”在中国古代就已经存在。[6]中国原始的合伙形式一般被称之为“合股”。[7]它类似于近代法中的合伙，但又与合伙有所不同。因为“合股”不仅是人与人之间的结合，它既有人与人、也有人与财，还有人与人与财的综合等等形式，正是所谓“有钱的出钱，有力的出力”。这种形式在今天的社会生活中也仍然在得到运用。第一，以山东周村和深圳龙岗为代表的所谓“农村股份合作制”就是源于这种传统“合股”制度。第二，在中国的个体工商户、农村承包经营户以及个人合伙的内部财产关系中也可以见到这种合股的影子。鉴于这种股份合作制和个体工商户以及个人合伙都在现行法中已经得到了承认，[8]因此，在民法典立法中应该认真考虑将“两户”作为法人的一种——即民法学界有人主张的所谓“第三种主体”[9]——予以规定。

近代大陆法中的合伙制度同诸多民法制度一样是源于罗马法，在继受罗马法的欧洲大陆法系中一般被作为契约关系的一种。“合伙”的形式是多种多样的，其中有“民事合伙”与“商事”、“显名合伙”与“隐名合伙”，以及“一般合伙”与“特殊合伙”等区分。中国的《民法通则》还对“个人合伙”与“法人合伙”作为两种法主体分别作了规定。但是，在同属于大陆法系的中国，自改革开放以来，尤其是《民法通则》颁布实施以后，一般民法理论都将“合伙”作为法律主体，列于自然人之下，与“个体工商户和农村承包经营户”相并列，[10]因此应该将其理解为介于自然人与法人之间的特殊法主体，并应该认为它是具有中国特色的法主体界定。如果从“合伙”的契约性质更多体现的是人与人之间为一定事业目的结合这一因素考虑，将“合伙”并列于“自然人”下，作为自然人与法人之外的第三主体也并不是完全没有道理。尽管《民法通则》中这种规定是出于民法经济法论争中两种对立观点的折衷，[11]但它还是受到了国外学者的肯定。[12]

所谓“非法人团体”，即德国法和日本法上所称“无权利能力社团”,长期以来一直是民法研究的重要课题之一。尽管这种团体不具备法人资格，但它毕竟是社会中的客观存在，既然如此就需要在法律上对其存在的性质予以界定。传统民法研究中对此基本上有两种不同的学说，即“合伙说”与“社团法人说”。前者将其视为合伙契约，并入契约范畴，而后者将其视为准法人，并入社团法人范畴。

传统民法理论讨论合伙和非法人团体的关键问题在于，不具备法人资格的团体在法律上是应该承认其作为自然人以外的法人格来从事活动和承担责任，还是只能由其代表以个人名义从事活动和承担责任，以及团体成员是否必须负连带责任等。

其实，无论是法律上的一般概念，还是中国特有的法律概念，其定义都具有相对的流动性，或者说是由历史形成并随历史的进步不断发展的。因此，如何界定概念必须针对特定的历史——其中包括政治、经济、社会等等——进行深入考察研究。

（二）社会团体在新中国存在的历史——历史性考察

社会团体在新中国存在和发展的历史同新中国的政治历史紧密相连，走过的是一条曲折发展的道路。

1、建国初期至“”前

新中国成立伊始，首先，在政治协商会议制度下，对一些政治性较强的社会团体作为派予以确认，从而将政治性社会团体排除在一般社会团体之外。其次，取缔了旧社会遗留下来的封建色彩浓厚乃至反动的社会团体。第三，作为政府同社会各领域各阶层的纽带重组了一些行业性、文化性、宗教性等社会团体，如工商联合会、佛教协会等等。

在新中国成立到“”开始之前，中国的社会团体有过一定规模的发展。据统计，1965年时，全国性的社会团体由解放初期的44个增长到了近100个；地方性社会团体有6000多个。[13]

作为相关的法律规定，政务院于1950年9月颁布了《社会团体登记暂行办法》，另于1951年3月作为内部规则制定过《社会团体登记暂行办法实施细则》。“暂行办法”共有17条，主要规定了作为社会团体可以得到法律承认的种类，以及社会团体登记的基本内容。其中作为社会团体的种类有：人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体、宗教团体、其他合乎人民政府法律成立的团体。作为登记的内容是全国性社会团体与地方性社会团体分级登记，即全国性社会团体在政务院的内务部登记，而地方性社会团体在各地方政府登记。该暂行规定确立的社会团体种类以及分级登记、管理等原则都为今天相关法律制度所承继。[14]

纵观前社会团体发展的历史，其中值得注意的特点之一就是社会团体的发展是靠政府行为——即自上而下——的“引导”得以实现的。换言之，这一阶段的社会团体基本上是政府指导下或称之为政府领导下的“官办”社会团体。尽管如此，一场史无前例的“”给社会造成了沉重的灾难，社团的存在与发展自然也不可能例外幸免。

2、“”时期

“”在新中国的历史上是一场非常特殊的政治运动，其运动规模之大、运动目标之广泛、运动方式之特别、运动时间之长都可称为“史无前例”。

“”时期，一方面根据运动的需要将一些本来作为合法存在的社会团体当作“封资修”予以“砸烂”；另一方面又因为运动的需要对一些新的“社团”——诸如“红卫兵组织”——实行放任自流。以“红卫兵”为代表的这些新兴“社团”组织是在“”这一极其特殊的环境下的产物，它既没有依法登记，也没有具体章程，甚至有些成员参加组织并非出于自愿。因此不能认为这些组织是法律意义上的“社团”。[15]

“”是中国历史上极其特殊的时期，在被学者称之为“法律虚无主义”的“无法无天”的政治和社会环境下，就连执政党内部乃至政府都几近瘫痪，何以至于有讨论社会团体法律环境云云之余力？

3、改革开放以后

三中全会以后，经济改革的高速展开和政治改革稳健推进给中国的政治生活、经济生活、文化生活、社会生活以及人们的观念都带来了巨大的变化。尤其是随着市场经济成份在整个经济体制中逐步扩大，经济主体开始趋向多元化，而这种多元化的倾向自然也反映到了社会团体领域，于是社会团体性质的多元化便随之出现。

首先，从现实存在的社会团体的数量上看，据介绍，[16]至2003年上半年为止，依据《社会团体登记管理条例》登记成立的社会团体有13万4千余个；依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理办法》、《外国商会管理暂行规定》等登记成立的社会团体有近11万个；由此可以计算，已登记注册成立的社会团体共有近25万个。但是，如果包括没有登记注册而实际存在的大小社会团体在内，预测现有140万个以上。

其次，从法律规定上看，作为基本法有《民法通则》关于法人的规定（第36条以下）；此外，国务院针对改革开放后社会团体的大量出现和多样化，作为程序法，于1989年7月颁布实施了《外国商会管理暂行规定》；于1989年10月颁布实施了《社会团体登记管理条例》，并于1998年10月根据新出现的新情况通过对该条例增补修改重新颁布了该条例；于1998年9月颁布实施了《民办非企业单位登记管理暂行条例》；于1988年9月颁布实施了《基金会管理办法》，并于2004年3月根据新出现的新情况颁布了新的《基金会管理条例》（该条例将于2004年6月1日起试行）；1998年10月颁布实施了《事业单位登记管理暂行条例》等。

从上述考察可以清楚地看出，社会团体在新中国的历史进程走过了蜿蜒曲折的道路后，已经迎来了蓬勃发展的春天。第一，现有社会团体的数量足以说明今天的政治环境的民主化；第二，尽管法律制度仍存在有待于完善和明确之处，但从众多相关法律法规出台可以说明社会团体的发展正在步入法制化的轨道；第三，尤其值得注意的是，在这个过程中，社会团体的组织性质已经从政府指导或直接领导为主流的整体构成向半官半民，进而呈现出以民办为主流的趋势发展。但是，同时必须清醒的认识到，所谓“春天”只代表生机盎然的自然环境已经具备，要想迎来收获的秋天，还需要辛勤的播种耕耘。这就需要从实体法和程序法两方面整合社会团体的整体法律环境。

（三）现行相关法律规定——制度性考察

1、宪法的理念与现实法律制度

纵观新中国的历史，公民结社自由的理念在法律上可依靠的保障，一是宪法，一是程序法，而在实体法（特别是民事实体法）上可以说至今基本上仍处于无法可依的状态。从宪法的角度看，无论是最早的《共同纲领》，还是以后的四部宪法都无一例外承认公民有结社的自由。其次，在程序法上，既有1950年政务院的《社会团体登记暂行办法》，又有1951年《社会团体登记暂行办法实施细则》。另外，尤其在改革开放之后又有前述各种关于社会团体登记的条例。然而，结社自由的真正实现，因为没有实体法上的依据，一直给人的感觉是只有政策没有法律。

在改革开放前，中国因为没有实现政治、经济、社会之间的分离，所以国家对社会团体这一本应处于政府与个人之间的社会存在一直采取的是全面控制政策，由此，社会团体更多的作用在于行政机构的，所谓“事业单位”的概念就是最典型的体现。因此，应该说宪法的理念在现实社会生活中并没有得到充分的体现。

2、《民法通则》中的相关制度及其问题

（1）个体工商户、农村承包经营户与合伙的制度

在民法通则中，个体工商户、农村承包经营户（以下称“两户”）和个人合伙被规定在自然人一章之末，法人一章之前。但是，它们虽然置身于自然人一章之中，却不可能与自然人同日而语，如此一来，应该认为它们是一种既不属于自然人也不属于法人的法主体，而在传统民法上又找不到这种法主体资格，于是，这些主体如何在民法制度中定位便成为一个问题。

民法通则制定于改革开放初期，在以经济建设为中心的大背景下，一方面作为经济发展中占有重要地位的新型主体理应被赋予法主体资格；另一方面传统民法上没有这种法主体资格；由此在立法中引发了学界关于“两户”和个人合伙法律地位的争论。[17]《民法通则》采取折衷的做法，将“两户”和合伙直接作为法主体予以承认，并将合伙分为个人合伙和法人合伙分别规定等都反映了当时的历史背景。从另一个角度看，“两户”和合伙的组织形式更多体现的是人与人之间的结合，因此将它们统并于“合伙”似乎也没有什么不妥。而合伙在传统大陆法系是作为契约的一种，如此又似乎应该将合伙归并到契约分则之中规定更为合理。

（2）机关、事业单位、社会团体法人

现行法中这一分类存在严重问题。如前所述，机关所指的应该是国家政府机关，所谓事业单位，以往绝大部分是国家政府直属（即公营性质）、代行国家行政权力的部分职能的单位，按传统的分类，这些都应该并入公法人领域。

与此相对，一方面，医疗、学校等民办的非营利，即民办的“事业单位”在中国已经大量出现，由此打破了以往事业单位公营性这种一统天下的格局，这部分“事业单位”实质上也是在代行国家行政权力的部分职能，只是从经费来源判断所有制的性质不同罢了。但是，在考察这种现象时不可忽视的是，目前即便是国家教育部直属以及地方政府所属的高等院校的经费来源也已经不再是政府全额拨款了，其经费的很大一部分都需要通过“创收”来自筹。由此可以预测，今后的改革方向将会是让这些过去“吃皇粮”的“事业单位”走向市场化。[18]即独立法人化。[19]

另一方面，所谓社会团体，在中国的概念实质上是非营利法人，其中有些是同所谓“事业单位”一样，是属于公益性质的。这些公益性的社会团体应该同上述私营性“事业单位”作为非营利法人或公益法人统一归类，并根据各自的具体性质再进一步划分为社团法人或财团法人。

从上述讨论可以看出，被分在此类中的各种法主体之间没有共性的联系。尽管如此，《民法通则》却只用一个条文作了草草的处理，这在今天，从理论到实践所遇到的问题之多之大是可想而知的。

（3）联营（第51条——第53条）

《民法通则》规定的联营分为三种形式，即“法人型”、“合伙型”、“合同型”。这种规定在当时的社会背景下，可能有一定的积极作用，但要想将其原封不动地纳入一个成熟的法律体系，似乎很难给它找到应有的位置。法人型联营自然可以成立新的法人，从而适用法人的规定，而合伙型和契约型也应该分别适用合伙和契约的相关规定。如果从经济发展等角度出发有必要对企业之间的所谓强强联合予以政策上的支持，完全可以通过特别立法或在税务相关法律等方面体现这种特殊的支持。

3、营利法人制度与非营利法人制度建设的课题

中国的改革开放时至今日一直是以经济建设为中心，由此在法人制度领域的立法中，作为经济实体的营利法人制度一直受到重视。这一点从民法和商法两方面的立法中都可以得到佐证。

第一，以1979年的《中外合资企业法》为嚆矢的所谓“三资企业法”是改革开放以后最早得到完善的法人制度。这是因为经济建设需要对外开放招商引资，而各种形式的中外合资合作企业首先需要的就是法律环境的完善；从这里应该看到的是，所谓三资企业法的先行完善，不仅保障了通过招商引资发展经济的需要，更重要的是它通过打造引进外资的法律环境，同时引进了国外市场经济社会中比较成熟的企业法制乃至法人制度的成功经验，进而使中国营利法人制度有了同国际接轨的可能性。

第二，《民法通则》的法人制度规定中，比重最大的是作为营利法人的“企业法人”（第41条以下）的规定。尽管在今天看《民法通则》关于法人的规定中还有一些不尽完善的缺憾，但如果从立法当时的政治经济社会背景审视这部民事基本法中的制度设计，应该予以高度的评价。

第三，《公司法》等特别法的出台不仅弥补和完善了《民法通则》的缺憾和不足，同时从根本上完善了营利法人的具体立法。其实，许多国家在民法典中关于营利法人的立法都采用的是准用商法中相关规定的形式，因此，特别法先行的作用不仅在于可以弥补民事基本法的不足，而且可以解决社会快速发展对法律的要求。

但是，在营利法人制度趋于完善的今天，非营利法人乃至公益法人制度的完善便成为重要的课题，这一课题对于民法典立法而言任务非常重大。

4、程序法制度上的问题

中国的《社团登记管理条例》等程序法都对社会团体登记施加了限制，即严格的审查、审核、批准制度。但是，从社会团体登记的相关法律上，既看不出社会团体与民法上的非营利法人乃至公益性法人之间的关系，更看不出赋予登记机关双重权力——即对社会团体成立前的登记审查核准和对经登记成立后的社会团体的监督——职能的合理性。登记机关的职能以及登记的效力如何设计是政策选择问题，但在落实政策选择的具体制度设计上需要周密的法律技术。

法人设立的历史是从特许主义到许可主义，最后到准则主义，即从限制设立到自由设立乃至对设立行为的放任的历史。首先，从营利法人的设立看，大陆法系各国都走过了从特许主义、许可主义到准则主义的历程。在法国，对公司的设立采取准则主义是始于1867年；从1901年开始将准则主义逐步扩大到其它非营利法人的领域；德国1860年代末开始在各邦，1870年通过帝国商法开始统一对公司以及营利性合伙采取准则主义；日本1890年的旧商法采取的是特别许可（原文“免许”），1899年新商法开始逐渐采取了准则主义。其次，关于营利法人以外的团体，特别是以公益为目的团体，上述日本以外的各国也基本上从这一时期逐渐开始采取准则主义。率先放开这一领域限制的是1881年成立的瑞士旧债务法，该法规定：公司及公益法人均依准则主义设立；进而1907年瑞士民法典中规定了“以政治、宗教、学术、技艺、慈善、社交以及其它非经济性事业为目的的社会团体，自作为表示团体设立意思的章程成就之时，即取得法人资格”。[20]

中国现行程序法存在的问题是：第一，关于社会团体的主体资格不够明确。1989年颁布的《社会团体登记管理条例》第9、12、14条中分别规定：申请成为社会团体，应经过有关主管部门审查同意后，向登记管理机关申请登记。对具备法人条件的，经核准登记后, 取得法人资格，并发给社会团体法人登记证；对不具备法人条件的，发给社会团体登记证。这种规定存在许多问题，已为学界和实务界认识和批评，因而立法机关在对此问题在内的各种问题进行整理的基础上修改或者说重新制定了该条例。[21]但是，新修改的1998年《社会团体登记条例》第3条第2款又规定“社会团体应当具备法人条件”。这种规定也实在令人费解。如果社会团体需要具备法人的条件才能成立，那么，该条例规定的便不是中国传统意义上的社会团体而是法人本身，而这种法人是只限于非营利法人，还是包括营利法人在内。如果只限于前者，它与民法上的非营利法人制度之间是等同的还是不同的制度又非常不明确。

第二，关于登记机关的职能。现行《社会团体登记管理条例》对社会团体成立要件的规定是双重实质性审查，一是主管机关审查批准，二是登记机关核准登记；条例中对登记机关所使用的名称是“登记管理机关”，因而登记机关的职能不仅限于登记还有管理。这就是该条例第5章第27条以下规定的登记机关具有对成立后的社会团体进行监督的职能。这种规定也令人费解。登记机关是政府行政机关这一点无庸置疑，但是行使程序职能与行使监督职能的具体行政机关必须分清。因为前者的职能是服务，属于一般事务的履行，行使的形式是照章办事；而后者的职能是管理，属于权力权威的行使，行使的形式内容是裁量权。无论法律规定登记程序是实质审查的许可主义，还是形式审查的准则主义，登记机关所具有的审查职能应该只限于登记阶段，而成立后的社会团体的监督本应与登记机关不再发生关系。因此，监督职能理应从登记机关分离出去。

三、日本社会团体和法人制度立法研究及其启示

（一）概观

回顾日本明治维新以来的历史可以清楚地看到：维新变法主要目的在于避免自己沦为殖民地，进而通过“殖产兴业、富国强兵”跻身于西方世界的行列。因此直到第二次世界大战结束前的日本政治所奉行的一直是军国主义，真正的民主社会没有得以存在的基础，当然就不可能实现政治、经济、社会之间在职能上的分离。在这段历史时期里，社会和经济都是“国家主义”大一统的附属品，作为营利法人的主要代表是国家管制下的国有军工企业，而公益法人以及其它性质的非营利法人从成立到日常活动都要受到国家严密监视和控制。

近代法的理念是将自由的个人作为社会构成的基本要素，因此，在国家与个人之间存在的“团体”同国家的关系一直不睦。以法国大革命为代表的近代国家为了防止和避免传统封建势力的联合反扑，对社会团体这种国家与市民之间的中间存在长期持否定态度。法国放宽对团体设立的限制以及赋予团体以法人资格是在19世纪后半叶以后。[22]但是，日本近代国家的建设不同于法国等西欧国家，它初衷是为了维护日本的传统统治而摆脱沦为西方列强殖民地的命运，因此，日本建设近代国家的整个进程并没有同过去的封建制度彻底割断，也因此没有形成真正的市民社会，更因此才走上了独断专行、穷兵黩武的军国主义道路。

在这样的背景下，日本民法典对团体以及法人相关的制度设计自然会出现先天不足，而且这种先天不足，因为长期的军国主义统治及其残余影响存在，一直也没有在立法等方面得到弥补。当然在这样的社会环境下本来就没有“弥补”的社会需要。由此可见，在近代国家建设的历史中，仅从国家对社会团体所采取的态度以及由此导致社会团体实际存在的具体状况和结果上看，日本与西欧并没有更大的区别，但是，两者导致“结果”的“出发点”或 “原因”却是大相径庭。

二战后，日本在以美国为首的联合国占领军直接干预下逐渐实现了民主政治，之后又随着经济的高速发展，独立于国家的各种法主体开始以法人或非法人团体等多种形式出现。这样一来，使本来在法人制度的制定上就存在缺陷的日本民法陷入了难以应对的境地，[23]但同时又给社会团体立法以及相关法学研究带来了发展的契机。战后关于社会团体和法人的研究在日本民法学界一直是热门课题，尤其是从60年代至今，高潮迭起。

日本私法学会（包括民法和商法）作为在日本规模最大的法学会至今已召开过67届大会，每次大会都会就当时的热点问题举办有组织的专题研讨会，而且该学会的专题研讨会在日本私法学界具有绝对的权威性。至今为止的专题研讨会已经有三次是关于社会团体和法人的，其中两次是在日本经济高度增长期的1967年和1970年，另一次在最近（2003年）。[24]从这三次大型研讨会举行的时间看，社会团体和法人的研究在二战后受到日本私法学界高度重视的时代背景都同政治民主以及经济发展等社会环境存在着密切的联系。

（二）日本宪法中的结社自由——从明治宪法到战后的和平宪法

明治宪法第29条虽然也规定了“言论、著作的印行、集会以及结社的自由”，但是，这一条文中有一个限定语，即“在法律允许范围之内”。这就是说这些“自由”要服从限制这些自由的法律规定。当年这类服从于军国主义统治的限制性法律很多。例如，在限制集会结社自由方面有：《治安维持法》、《治安警察法》[25]、《破坏活动防治法》、以及《过激社会运动取缔法案》等等；在限制言论出版自由方面有《出版条例》（1869年）、《新闻报纸条例》（1875年）、《出版法》（1893年）、《新闻报纸法》等等。这些都是对结社以及言论、出版物进行严格审查的法律。

由此可见，明治政府为了解除不平等条约，虽然按照西方列强的要求制定了宪法等法律，但是，民主自由的理念在日本并没有得到贯彻。明治宪法29条规定的“结社自由”不过是应付西方列强的一张没有实质内容的答卷。[26]

二战后，日本在以美国为首的联合国占领军的直接干预下，重新制定了宪法，史称“和平宪法”。这部宪法在立法程式上同明治宪法一样，也是源于外部的压力，并非出于本国人民的意愿，但在内容上却与明治宪法有着天壤之别。战后宪法第21条以“表现的自由”为题规定了“集会、结社以及出版等一切表现的自由受到保障”，并明文规定了“不得审查”。日本二战后的宪法以及宪法下的民主进程都是应该得到正面评价的，但是在这段历史中也有值得人们思考的一些问题。一是，过度的自由给日本极右翼团体以及奥姆真理教等组织堂而皇之地从事歪曲历史等过激活动乃至犯罪活动提供了合理合法的环境和保护伞；二是，即便宪法上保障了结社自由，但作为宪法理念赖以落实的民法却仍然保持着明治时期立法当初的原貌，如此，结社自由在“法人法定主义”的不变原则下岂能真正得到实现？！

（三）日本现行民法中的法人制度

日本民法典中规定的法人种类是“营利法人”和“公益法人”两种。作为营利法人主要是以按照商法中相关规定成立的公司法人为代表，所采取的是成立准则主义；作为公益法人分社团法人与财团法人，所采取的是成立许可主义。[27]但是，日本民法第35条关于营利法人的规定是一个授权条文，故此关于营利法人的具体规定没有进入民法典的调整范围。日本民法直接和具体规定的法人制度只有公益法人。概言之，日本民法中关于营利法人的规定是通过授权规定采用准则主义；而关于营利法人之外的规定所采用的是许可主义，但无论是营利法人还是公益法人均须依法律规定设立，即“法人法定主义”。[28]因此在民法法人制度上需要讨论和解决的主要是以下两方面关于营利法人之外的问题。

第一，日本民法只规定了公益法人和营利法人，在这种情况下，既非营利又非公益的团体（所谓，中间法人）如何取得法人资格？

第二，因为对公益法人设立所采取的是许可主义，而国民经济发展到一定阶段以后大量涌现出来的公益性团体并不具备以往许可主义的严格条件，这些有益于社会的团体如何取得法人资格？

日本民法学界对日本民法在社会团体和法人制度立法中存在的问题的研究主要是从以下三个角度——也是各个时期讨论的热点——切入并展开的。

第一，从理念和政策的角度讨论在个人作为社会基本构成单位的背景下社会团体的法律性质和定位，由此界定社会团体、特别是法人设立应有的自由度，即立法政策论；

第二，从法技术的角度讨论赋予社会团体以法人资格的意义，即社会团体取得法人资格的标准何在；

第三，针对法人立法与现实社会之间的龃龉，如何修改现行法律。

这里需要提及的是，日本的法人制度是一个囊括民法制度在内的庞大的体系。团体在设立和作为法人得到承认的法律体系中，根据国家对社会团体乃至法人的政策取向有以下几种程度不同的制度设计。[29]

① 特许主义：为每一个需要设立的法人单独立法。如，日本银行法；日本航空株式会社法；国民金融金库法；住宅都市整备公团法等。

② 强制主义：法人的设立源于国家的强制，仅在极其特殊的领域予以允许，如，律师协会（律师法第32条、45条）；健康保险组合（“组合”即合伙，该法第31条）。

③ 许可主义：是否许可作为法人设立由政府主管部门自由裁量，其设立的自由受到限制，民法上的公益法人的设立是最为典型的许可主义。

④ 认可主义：具备一定组织形式的社团和财团提出设立申请，须经政府主管部门予以认可，如，学校法人；各种协同组合；社会福祉法人；医疗法人；健康保险组合（该法第29条）。民法以外的非营利乃至公益法人，原则上采这种主义。认可主义较之许可主义在审查的严格程度上有所缓和。

⑤ 认证主义：需要负责主管具体领域的政府部门确认已经满足法律所规定的要件后承认其得以设立.，如，宗教法人（该法第12条）；NPO法人（非营利活动法人法第10条）等。

⑥ 准则主义：只要具备了法律规定的一定的组织形式，其成立即可得到认可。但是法律同时要求依准则主义成立的法人须履行公示，即登记或登录的义务。例如，股份有限公司和有限责任公司，律师协会（律师法第31条2款，第35条，第50条），中小企业协同组合，劳动组合，中间法人等均采此种主义。

⑦ 当然主义：在法律上作为法人得到当然承认的主体。如，地方公共团体（地方自治法第2条1款）；继承人的存在不明确时的继承财产（民法第951条）等。

（四）关于社会团体和法人问题的研究

1、法人本质论

关于法人本质，在日本是法人制度早期研究的主要课题之一。其主要内容是通过介绍讨论德、法等大陆法系国家法学界关于法人性质的理论。

如所周知，德、法两国法学界就法人的本质曾经展开过热烈的讨论，并形成了诸多著名的学说。[30]诸如， “法人拟制说”（德国·萨维尼）；“法人否定说”(德国·布林兹< Brinz >的“无主体财产说”，德国·耶林的“受益人主体说”，霍达的“管理人主体说”)；“法人实在说”（德国·吉尔克的有机体说，法国·米休和撒莱的“组织体说”）；“社会性作用说”[31]（德国·柯勒，法国·迪圭）。

对于法人本质论在日本的讨论，日本民法学界的评价大都是比较消极的，主要见于以下几种：

① 当时对于这些理论在日本学界基本上只是流于介绍，并没有对其展开深入的讨论。其原因是因为，这些理论主要是作用于立法政策，而当时日本民法典已经颁布实施，对于营利法人与公益法人这种两分法的法人制度又没有修改的社会需要。因此，一般认为讨论这一问题没有实际意义。[32]

② 这些理论代表的是围绕是否将社会的构成单位看作与自然人相同的法主体这一时代的思潮，在法人已经作为重要的经济主体在社会上活动，而且相关的法技术装置已经在法体系中得到完善的今天，它便成为了一种与解决现实问题的解释论没有联系的理论。从这个意义上说，这种争论本身已经失去了实际意义，它得以存在的意义只是在于能为历史性研究所用。[33]

③ 法人的本质论不仅限于理论层面，而且对解决实际问题也产生过影响，这是必须承认的历史事实。但是，今天在法人的规则范围问题上法人的本质论在解决实际问题上基本上起不到任何作用。[34]

④ “法人本质论是与用什么标准承认以法人形态出现的团体从事社会活动的自由度这一根本性政策关系密切的理论，在讨论法人立法政策上有意义，但它在已经确立了营利法人与公益法人的基本立法方针之后的日本被人们认为没有实际意义也很自然。然而，在处于法人制度变革时期的今天，有必要再来讨论关于法人的基本立法政策，但它决不是受限于法人本质论，而应该是包括它在内的纯粹的立法政策论。”[35]

从上述考察似乎可以看出，法人本质论在日本曾经有过讨论和研究。从各种教科书和论文著作中也随处可以见到利用法人本质论展开的讨论，例如，在关于法人机关的行为是“代表”还是“”的讨论中，采法人拟制说和否定说与实在说之间就会有很大的差异。但是，正如学者研究中指出，它们更多的是流于介绍层面。尽管在法人立法成为热门课题的今天，学者们更为关心的仍然不是单纯的法人本质论，而是直接指向政策论。

2、日本公益法人制度的两面性[36]

（1）从旧民法典到新民法典

日本现行民法成立之前，曾经有过一部法国人博瓦索纳德主持制定的民法典草案。这部草案因为当时发生“民法论争”而告流产，史称“旧民法典”。在旧民法典中，人事编第5条设有法人的一般规定，[37]另在财产取得编第六章115条以下就营利法人作了规定。[38]从旧民法典关于法人的具体规定看，其对法人成立所采取的态度是限制性的，甚至可以看到它对公益法人采取的是否定态度。因为当时立法者们认为，私益性事业可以委以私人，而公益性事业委以私人会有“弊害”，因此应由国家统揽。[39]

与此相对，现行民法典第二章第33条以下关于法人制度的一般规定，以及在关于公益法人的规定中都体现了对私人参与公益事业的积极评价。如果仅从这些表面现象上看，现行民法典在承认社会团体和法人——尤其是在公益法人方面——大大的超越了旧民法典，但如果从现行民法规定的“法人法定主义”（第33条），以及对公益法人的设立、法人资格的取得采取许可主义，并将其日常活动置于国家严格监督之下的制度机制等方面看，它同旧民法典在社会团体和法人等制度上所采取的政策态度是一脉相承的。

（2）立法对私人参与公益事业给与的积极承认

日本民法第34条规定的“关于公益”概念——在本论文集收录的星野英一教授的论文中也有论述——同其他制度一样也参考了各国民事立法。[40]该条文主要参考的是德国民法第二草案第23条，即“公益性、慈善性、社交性、学术性、艺术性及其它不适于营业目的的社会团体，通过在辖区内法院的社团登记簿上登记或通过国家赋予取得法人资格。”[41] 当时日本民法典起草人的基本想法是“首先应该效仿德国法以营利与非营利来划分法人的种类，[42]进而将‘与公益完全无关的社会团体’彻底排除在外”。在立法会议（法典调查会）上还曾有人提出过用“以公益为目的”代替“非营利”概念，同时也有人提出用“不以营利为目的”代替“公益性要件”，但因“和者盖寡”而未被采纳。日本民法典最终采用“关于公益”这一概念尽管所采取的是排除一切“与公益完全无关的社团”这样一种消极的态度，但如果从下述立法过程中私人参与公益事业得到了积极承认，以及现行法中的具体规定等这一角度评价日本的公益法人制度，还是应该予以肯定的。

第一，该制度的立法过程表现了对公益性法人的设立人的意思的尊重。首先，日本民法第40条规定了“捐助行为的补充”，即财团法人设立人在确定章程具体内容之前死亡时，法院应根据利害关系人或检察官的请求对章程的具体内容予以规定。其次，在第72条规定：在法人解散时，其剩余财产的归属要依照发起人的意思确定顺位。作为这两条的立法理由，一是“不应该让捐助者的公益心付诸东流”；二是“尊重有公益心的人的意思可以促进公益事业的发展”。[43]

第二，对设立方式采用了比较灵活的要件。首先，允许有时间期限的公益法人设立（日民第46条第一款第5项），即设立人可以仅在该公益法人存续期间内为该项特定公益事业提供属于自己所有的财产，同时可以事先确定该项财产在该项特定事业废止之后的归属。[44]其次，并不要求必须在设立之时已经具备一定的财产或资金，其财产或资金的筹集和投入可以在设立之后逐步完成（日民第46条第1款第7项）。

第三，公益法人的设立从“特许主义”转为“许可主义”；社团法人成员的表决权不分其出资的多少而一律平等（日民第65条第一项）。

（3）立法对私人参与公益事业的限制

日本民法的公益法人制度尽管有值得肯定的一面，但也应该看到它对私人参与公益事业还是设置了一些严格的限制。

在设立的要件上，日本民法没有采用自由主义，也没有采用作为另一个极端的特许主义，而是采用了介于两者之间的许可主义。这种许可主义所依据的理念不完全等同于特许主义理念。许可主义一方面对私人参与公益事业予以承认，另一方面要求得到承认的公益行为必须接受国家的监督管理。这种立法又与营利法人立法形成鲜明的对照。

值得注意的是，在立法过程中曾经有人提出过以但书的形式规定“对第71条规定的主管机关所为‘设立许可撤销’[45]不服者可以向行政裁判所提出申诉”的修改意见。但是，经过激烈的讨论，这一意见最终没有被采纳。

3、中间法人问题

如上所述，日本民法中的法人制度采用的是“营利法人”与“公益法人”的两分法，因此长期以来在此两者之间大量存在的既非营利又非公益的社会团体一直处于无法可依的状态，这是日本民法立法中的漏洞。为了解决立法中的漏洞，给中间性存在的团体以正当的法主体地位，日本在二战以后主要做过以下几方面的尝试。

第一，在立法方面针对中间性存在的大型社会团体单独制定了许多——诸如《农业协同组合法》（1947年），最近的针对国立大学改革出台的《特殊行政法人法》等——特别法，以应对民法制度的不足与新型社会团体对法主体地位的要求。但是，这些特别法对于立法中的漏洞补遗所能提供的只是零打碎敲治标而不治本的措施。随着政治环境的改变和经济的发展，尤其是新近一段时期以来——NPO，NGO等等——各种带有公益性质的社会团体大量涌现更给陈旧的法人制度提出了新的课题。一方面，这些特别立法的对象只是相当规模以上的新型社会团体，它所能解决的只是新型社会团体中的一部分而不是全部，因此还有性质各异零星存在的大量的中间性团体仍处于无法可依的状态；另一方面，因为基本制度的设计存在缺陷，所以对每一种社会团体逐一立法不仅立法成本过高，且体系性保证上也出现了问题，因此新的社会现状要求用综合性的法人制度立法从根本上解决问题。

第二，民法学界长期以来一直为了弥补立法中的不足以及应对新的社会现象进行着不懈的研究。其中，借用德国的“无权利能力社团”制度和概念对这一问题进行研究的时间最长，形成的理论最多，对判例和学说的发展影响也最大。尤其是将无权利能力社团的内部财产关系界定为总有，进而承认这种团体成员的有限责任这一理论已经被判例所采纳，[46]并在学界形成通说。由此，这些本来无法取得法人资格而作为中间性存在的团体便同其它已取得法人资格的团体基本同等地得到了承认。从结果上看，民法立法中存在的漏洞也因此得到了弥补。但是，这种承认只是一种消极意义的承认，问题并没有因此而得到彻底解决，加之新型的社会团体不断大量涌现，学界继而进一步研究公益法人的概念界定乃至如何通过立法以更为积极的方式赋予这些既非公益亦非营利的团体以法人资格等问题。

第三，为了彻底解决上述问题，日本在2001年通过了《中间法人法》，并在2003年4月开始实施。这部法律的制定花费了很长的时间，可谓旷日持久历尽艰辛，是一部经过学界长期的研究积累，加之政府立法机关努力的结晶。但是，这部法律是否解决了日本在社会团体和法人方面现存的所有问题，以及实施中是否会遇到问题等还有待于观察和研究。[47]

在这个过程中值得注意的问题是，因为法人制度长期处于不完善的状态，而此间大量涌现的社会团体出于各种不尽相同的目的自然要想方设法寻找自己合法存在的路径。其中，单纯为了得以合法生存出于善意利用法律独善其身者有之，而利用法律规避法律以谋私利者更是引人深思。

首先，在中间性存在的团体通过无能力社团财产总有论得到判例承认之后，其概念逐渐得到扩张。尤其是为了让其中的非营利团体有所归属，开始出现非营利团体作为公益法人定位的倾向，例如，行业协会就被认为是公益法人。如此便使原本设计的公益法人制度随之开始变形。由此可以说明，尽管立法者根据当时社会的政治经济状况对公益法人采取许可主义的限制态度是有客观道理的（姑且不问其道理的主观意志及其服务对象），但是，在社会发展之后，如果一味墨守陈规，自然造成其结果与立法者的初衷相悖。

其次，利用契约的形式组织社会团体的实体，其最典型的例子是各种所谓“会员制”的组织形式。它们中间，既有营利性的也有非营利性的，更有以非营利为幌子行营利之实者。例如，作为营利性会员制组织的高尔夫球俱乐部。高尔夫球俱乐部通过加入会员契约形式招募利用高尔夫球场的人作为俱乐部的股东，会员一方面享有免费或折扣利用球场的权利，同时也享有利用权乃至所有权转让（当然以可从转让中获利为前提）的权利。会员同俱乐部之间，作为团体的性质体现于会员规则，这种“规则”就等同于章程；作为内部财产关系，在所有权上属于总有关系，而在利用权上因可以自由转让又形成了游离于所有权之外的他项权利。再如，一些本为社团法人的团体，以财团法人的形式设立后利用会员契约行社团法人之实。这样做的目的是要减少运作中的麻烦。[48]因为社团法人是人的结合，各种决议须由成员大会通过，而财团法人是财产的结合，各种决议只需理事会通过。据说这种财团法人在日本有很多。

4、日本关于社会团体和法人问题的最新研究

日本民法学界关于社会团体和法人的最新研究见于日本私法学会2003年召开的第67届大会主题研讨会上发表的各篇论文。这些论文在“团体论·法人论的现代课题”这一主题下，以非营利乃至公益法人的组织形式为中心从各个角度研究了社会团体和法人在今天需要解决的问题。[49]此次主题研讨为人们提出了一个崭新的基本视角，这就是:：从法人与其所从事的事业之间的关系探讨各种法人应有的组织形式。

在营利法人领域往往会从法人与其从事的事业之间的关系这一角度探讨法人可达到最佳效率的组织形式，但在公益法人领域却没有人从这个角度讨论其组织形式的合理性，因此更没有见过关于公益法人的治理结构等自律机制方面的讨论。这是因为，公益法人从设立到日常活动都被置于政府主管部门的审查和监督之下，而政府主管部门在基于裁量行使审查和日常监督权时并没有考虑到公益法人在从事日常活动中的效率问题。但是，今天的情况发生了很大的变化，最为突出的问题就是，日本的银行利息在泡沫经济破灭后已经下降到西方国家的最低点，由此导致了主要依靠基本财产从银行取利的公益法人（财团法人）财政拮据，无法正常运转。

法人的行为规范受限于日本民法第43条规定的“目的范围”，在营利法人领域的“限制” 基本上只是流于形式，而于公益法人领域却一直实行严格限制。[50]公益法人要想摆脱今天的财政困境，就需要寻找新的资金运作模式，而新的模式在现行法之下得不到承认，因此，需要通过立法解决。

在这一背景下，立法机关开始计划彻底改革现行的公益法人制度，而关于法人制度的最新研究也正是以修改现行法人制度为前提展开的。它是以法人与其所从事的事业之间的关系作为切入点，以探讨法人的社会职能为基轴；讨论的对象基本上是除营利法人之外的各种法人，即公益法人、中间法人，还有社会团体的法律地位等；所采用的方法更多的是将这些法人和社会团体与营利法人在实际存在形态、各自在社会中的职能以及相关制度等方面进行比较，进而提出了在制定包括非营利和公益法人在内的新型法人制度时，应该对这些法人的设立转采准则主义，即与营利法人采用基本相同的标准。

在日本私法学会2003年第67届大会的主题研讨会上展开讨论的基本视角有以下几个方面。[51]

第一，从社会职能方面看，非营利法人和公益法人的社会职能主要表现在为社会公共事业提供财产和服务，但它们的这种职能地位是被夹杂在政府和企业之间，因此需要探讨两重关系：一是同政府之间如何划分各自分工更为合理；二是同企业的关系，企业在自己经济状况允许的情况下也可以考虑对公共事业进行一定的投入，由此人们就要考虑只有公益法人可以享受税制等各方面优惠的理由何在。

第二，在法人和社会团体所从事的活动和组织形式——即决策方式、对活动和经营规范性的监督、内部的权力分配等——方面有许多问题需要解决。诸如，以公司为代表的营利法人主要依托公司治理结构机制的健全；而非营利法人和公益法人是否也能根据自己从事的活动性质探讨建立这种治理结构的机制？即不是完全遵从政府的指令行事；目前公益法人在活动乃至事业的运营上有许多不规范不适当的地方究竟应该通过加强政府监督职能解决，还是强化其自律机制解决。明确这些问题和合理解决这些问题都需要通过对非营利乃至公益法人与营利法人之间的组织形式进行比较。

第三，如果从人参与社会活动的角度看，营利法人的成员是受利益驱动，例如，一个人可能反对原子能发电，但并不妨碍他通过对这一事业投资而成为该法人的成员。但是，非营利或公益法人的成员基本上全部是基于对该项事业认同才参与进来的，因此，社会团体乃至法人是为促进个人充分发挥社会作用提供了舞台。

第四，在法人的法技术层面上，社会团体以及法人的财产管理方面似乎还需要从所有权的角度进行深入探讨。在营利法人的场合，尽管作为当事人的成员为数众多，但其财产关系完全可以通过所有权归于简单化。但是在非营利乃至公益法人的场合，因为其所持财产不具备所有权的性质，为此在为数众多的当事人之间的财产关系自然会变得非常复杂。因此，对于在法技术上如何处理这种关系，恐怕需要从法人、信托、共有等各方面进行研究。

四、对中国社会团体以及法人制度设计相关问题的思考

（一）对概念问题的梳理

1、“社团”与社团法人以及财团法人概念的整理和取舍选择

传统民法中的社团法人概念和财团法人概念在目前中国多见于民法学研究，而没有得到相关立法的采用，而且从今天现有的民法典草案中也看不出在未来立法中有可能被采用的迹象。有学者总结其原因在于：一是因为作为社会团体缩写的“社团”已经在中国得到广泛使用，而社团法人与“社团”之间又极易混淆；二是财团法人难为一般人理解。[52]这一点恐怕需要学界和立法机关认真考虑。笔者认为这些概念没有不被立法采用的理由。

首先，从社团法人概念与代表社会团体的“社团”概念来到这个世界上的早晚顺序看，前者早于后者是不争的事实，在同等条件下同一名称使用的优先权理应赋予早出生者。因此，现在通用的“社团”概念似应以“团体”或“社会团体”概念取代。如果可以用一种比喻表现笔者的认识，就应该认为承认社会团体的简称“社团”的使用就等于承认其对传统民法“社团法人”的简称“社团”的权利侵害。

其次，如果说“财团法人”的概念难为一般人理解，那么，又有什么法律概念是一般人容易理解的呢？其实，有些概念和词汇只是一种约定俗成的称谓，也许人们开始接触它的时候会感到难以理解或生疏，长而久之接触多了自然也就不觉得难理解，甚至可能还会津津乐道。例如，现时令在日常生活中经常听到的“酷”。

再次，近代以来，西方法律概念的汉字化起始于日本，其中尽管缘于历史和文化等原因不乏存在一些偏颇怪异的词汇，但至今大多数用于概念的词汇已经为亚洲汉字文化圈内的各国学界所接受和广泛使用。在这样的情况下为什么只因为中国法治历史中的特殊原因而摒弃通用概念词汇去标新立异？进言之，经济全球化的大背景要求与交易相关的基本制度趋于统一，而且中国也在积极主张在经济和法律等方面同世界接轨，在这种情况下，究竟有什么理由在这些概念上非要体现中国的特色不可呢？

再则，在经济的全球化的背景下，地区性统一市场的建立同时也形成了一种潮流，事实上，欧共体的形成已经使亚洲各国感到今天形成“亚共体”的必要性。现实中，东南亚联盟的存在，东北亚的中日韩三国之间尽管有近现代史上的恩怨，但经济上的联合势在必行。特别是中日韩三国，尽管同属于汉字文化圈，但因为历史的原因各自所使用的汉字字形上有很大的差异，三国政府的有关部门和文字学界都在呼吁三国使用汉字字形的统一，在这样的背景下，作为法律文化层面上也应该考虑概念所用文字的统一。这种统一没有等政治上的问题，只是在于为法学界法实务界的交流乃至三国间交易的顺畅提供应有的条件。

2、缘于概念的法人分类及其取舍选择

如上所述，中国目前的立法中没有采用社团法人和财团法人，也没有采用营利法人和非营利法人等大归类法概念，而是采用企业、事业单位、社会团体、捐赠财产等法人的小归类法概念。采用哪种归类概念也许关系到立法者的政策选择，但归类概念同时是法技术中的大问题，因此政策选择应该具有同法技术密切衔接的科学性。如果能够证明传统的大归类法不足以涵盖今天社会存在对法人制度的要求，自然可以摒弃传统概念并创建新的概念。但是，传统的大归类法具有一定的科学性这一点已经为历史所检验，至今还看不到有必要对其进行修正的理由。中国今天之所以没有采用这些概念的原因并不在于此，而是在于新中国成立后一直在走一条中国特色的“法治”道路，这种追求法治特色的“特色”至今还很浓厚。

从日本民法典立法的历史看，尽管它主要的继受对象是法国（内容）和德国（框架），但也有体现自己独创性的特色的制度设计。其中法人一章就是如此。日本权威民法学者在其早期研究中曾指出：可以肯定本章在民法中受到法国的影响最小，德国法的影响比法国法更大。但是其中也有很多并非源于德国法，而源于日本未能付诸实施的旧民法典的规定。[53]具体说就是，尽管当时日本民法典立法在很大程度上参考了德国民法典草案，但它并没有像德国法那样采用营利法人与非营利法人（“经济性社团”与“非经济性社团”[54]）的两分法，而是采用了营利法人与公益法人的两分法；而且也没有采用德国民法典上对社团法人、注册社团法人、财团法人以及公法人等进行分节规定的做法。这种规定也许受到了强调个人主义，进而反对个人与国家之间的中间性法主体存在这种法国思想的影响，但总之日本民法在立法中少见地体现了自己特色。然而，这种特色却给后来的法律实践留下了诸多麻烦，例如前述中间法人的大量存在等。这一点已如本论文集收录的星野英一论文中指出，是源于“日本的法人制度存在先天缺欠”。

正如中国学者指出，营利法人与非营利法人的两分法即可以避免中间法人的出现，[55]也可以取消以所有制为根据的企业法人分类。[56]因此，主流学术观点认为在中国制定民法典时应该采用营利法人与非营利法人的两分法，于这一点，笔者完全赞同。

但是，有一点需要明确的是，即便采用了营利法人和非营利法人的两分法也不能绝对消除中间法人的出现。因为，第一，中间法人的概念在于各种相对应法人概念之间（如，营利与非营利，公法人与私法人等等）；第二，营利与非营利之间也会有中间性存在，如，类似前述日本的“农业协同组合”等各种合伙型特殊法人等。这些在今后中国也将随着社会的发展大量出现。

3、非法“社团”概念的界定

目前在中国，除商法（公司法）规定的法人登记采取的是准则主义外，民法上的法人登记基本上采取的是严格的许可主义。因此，社会上存在的大量团体有些是可以登记的，还有更多的团体是无法登记的。所谓无法登记的团体又有两种情况，一是团体本身在组织上不具备登记的条件，其中更多的是无需登记的；另一种是虽然在组织结构上具备了登记的条件，但不能得到准予登记的许可。现实中的问题是，已登记的社会团体即为合法存在，可以得到法律的保护，而未登记的社会团体即为非法存在，不仅得不到法律的保护，而且还有遭到取缔的危险。

但是，令笔者感到遗憾的是，在几本法律词典上没能找到“非法社团”的词条，由此不得不考虑究竟应该对其做何界定。所谓“非法社团”是指没有经过登记而设立的团体，对它应该有两重意义的解释：一是在客观上没有严格履行法律规定程序设立的、作为现实存在的团体；二是以从事非法乃至违法活动为目的设立的团体，而且该团体日常活动中有违法乃至犯罪的事实。在主观行为上前者为“守法”，后者则为“违法”；在设立时两者都有规避法律的事实，但前者属于善意的故意[57]或过失，而后者则是出于恶意的故意。

讨论“非法社团”概念应该以上述界定为基础，前者属于对现实存在的团体是否给予承认的问题，后者属于是否应该将其作为取缔的对象的问题。因此，要确定一个团体是否可以作为被取缔的对象，首先应该考量其设立行为本身的违法程度乃至是否构成犯罪，其次确定其日常活动是否违法乃至构成犯罪。“非依法律程序设立的社会团体”这一概念应该与“非法组织设立社会团体”概念加以区别，区别的标准在于“是否应该成为被取缔的对象”。因此，所谓“非法社团”能够得以存在的用法应该特指“可依法被作为被取缔的对象”的团体。

从另一个角度看，从现行刑法规定中也找不到“非法社团罪”的罪名，因此可以认为设立社会团体本身并不能构成犯罪，而可以构成犯罪的应该是设立行为以外的更为具体的行为。从法律一般理论看，非法、违法与犯罪是不同的概念。一般而言，非法和违法与犯罪发生某种必然联系时属于刑法概念，其效果是刑罚；非法和违法与犯罪以外的概念发生某种必然联系时属于违反公法、经济法乃至一部分私法中的强行法上禁止性规定的违规行为，其效果基本是行政处罚；非法和违法如果同上述两项没有任何关系，而只同私法中的任意法发生某种必然联系时，只能适用私的自治原则，充其量是“不受法律保护[58]”乃至损害赔偿。于私法领域，在私的自治原则下，以违法作为致使法律行为无效的原因者，其所违之法只能是强行法，即私法中的强行法和公法中的行为规范。若如此，除严格界定“非法社团”概念外，还应该进而从理念的角度探讨社会团体的设立必须由强行法规制是否具有充分的理由。

（二）关于理念问题的思考

1、经济全球化背景下政府职能转变中的社会团体法律环境

自然人的权利能力一律平等，而法人的权利能力范围因受到各种程度不同的限制而有所不同，因此法人之间的权利能力并非平等。[59]中国法律上的社会团体法人必定是公益法人，而公益法人所从事的活动涉及特定的多数人（如，残疾人基金会）或不特定多数人（如，特定的业界团体）乃至社会全体的利益[60]。保证多数人乃至社会全体利益即是保证社会的稳定（安定），一般认为与公益密切相关的社会团体的设立及其日常活动需要强行法规制正是出于这种考虑。

但是，这种思维方式是否可以同结社自由、特别是政府机构改革以及今天全球化时代的世界潮流相吻合是一个值得探讨的问题。应该看到的是：冷战的结束使经济全球化成为全世界的主要课题。经济一体化要求经济活动规则的一体化，而规则的运作又促进了政治与社会生活各方面的全球化。在全球化的条件下，各民族国家的内外事务以前所未有的方式密切结合在一起了。法律秩序不再仅仅与国家权力相联系，而且必须服从或者受制于某些国际化的规则。“与国际规则接轨”的说法典型地表达了各民族国家在全球化面前的选择。民族国家的职能和能力在新的历史条件下受到挑战。在这种来自外部的压力加之本国的社会要求下，近年来，各国都在进行旨在限制政府权力提高政府效率的政府机构改革。[61]

改革的潮流表明，各国都在努力的实现政府机构以及职能的转变，即从不透明的政府向透明的政府，从大政府向小政府，从万能的政府向有限的政府，从管理型的政府向服务型政府……过渡。在这种转变的过程中，政府并不会因为其整体体积的“萎缩”而使权力功能弱化，相反会随着其存在规模和权力行使范围的缩小而在权力的权威性等方面得到加强。其实，政府不需要也不可能包揽社会中出现的一切问题，因此,它应该将有限的资源用于社会最需要的方面，应该在如何保障平等、分散风险、提高效率、保持高度威信等方面下功夫。

团体以及法人是介于政府和个人之间的社会存在，在某种意义上说它是政府与个人之间的中介。如前文考察，对于这种中介性法主体的存在以及活动范围的承认在社会发展的各个阶段会根据社会的具体状况而有所不同。在政府职能转变和政府机构改革中如何发挥社会团体的社会作用已经为中国领导层所重视。前总书记在党的15大报告（1997）就曾经指出：中介组织的发展是政府机构改革的一环。这就是说，在政府职能实现转变之后，以往包揽一切的政府职能中很大一部分应该下放给社会团体代行，这就需要从理念和相关立法两方面完善应有的机制。

然而，在这种大环境下，社会团体的法律环境并不理想，这一点既是社会的共识，也为政府所认识。那么，在新的环境下究竟应该如何整合社会团体的法律环境，如前所述，前提是政策选择，落实政策选择的是法律技术，而在关键的政策选择上则又是仁者见仁智者见智。

2、结社自由与社会团体的自由和规制

结社自由是近代西方民主政治和市场经济体制下的产物，是体现市民社会的一个重要要素。中国在改革开放前经历过滥用民主同时又抹煞民主的时代，长期以来“……遵循着另外的逻辑，始终是在政府管理社团的框架内认识社团问题的。也就是说，社团没有自己的独立性，也不存在着另外发展的可能性，他始终就是政府管理工作的具体对象之一，社团的自由的发展逻辑完全依附于政府的发展逻辑”[62]。

如前考察，中国的社会团体走过的是一条由政府全面严格掌控，到半官半民，进而开始逐步全面走向社会的历程。这也是一些西方国家用更长的时间走过的同样的历程。但是，现在中国的半官半民的二元性结构何时能够结束，恐怕目前还很难下定论。这一点也是存在于第三世界国家的共性问题。

有学者认为：发展中国家对于结社自由存在误解，这些国家因历史、现实或政治体制的原因总是对结社自由在社会中的积极作用抱有怀疑。认为自由结社会造成多个权力中心，会削弱政府的权力，会造成社会不稳定或社会混乱。从本质上讲，自由结社是一项基本的权利，结社自由是包含着一些对抗国家权力的内容，但是自由结社本身是多元的和中性的，并不存在颠覆性的特征。社会团体在对抗国家权力滥用的同时，也可以代替或辅助国家完成某些职能，这对于转换政府职能和制度创新是非常有好处的。[63]

应该说这种对社会团体的作用的认识没有问题，也是市场经济发达国家的基本共识。但是，对于“第三世界存在对结社自由有误解”的论断似乎也存在学者自身的误解。

首先，在讨论社会团体在社会中代行政府职能作用时必须看到任何事物都具有两面性，这就是说，社会团体既然有积极的一面，同时也必然会有消极的一面。例如，骇人听闻的日本奥姆真理教刑事犯罪案就是最好的说明。另诸如，走私、恐怖、贩毒、等等也都可能以社会团体的形式出现。在讨论这个问题时，一方面要看到社会团体对社会的积极贡献，同时也要看到它可能对社会造成的危害；另一方面，看到这种危害也不能就此因噎废食夸大危害而抹杀社会团体的积极作用。因此，政府在保证结社自由的同时也必须注意杜绝因自由导致社会的不稳定。其实，任何社会都有对社会团体进行规制的必要，只是各国根据各自在各历史阶段的社会状况所采取的规制方式不同罢了。人们常说，市场经济就是法治经济，所以市场经济发达的国家，法治相对更为健全，也就是人们的行为规范更为完善，由此，在这些国家法律无需再从主体资格的取得方面进行严格的规制，而是从行为规范方面依法严格监督。与此相反，第三世界国家多为法制不够健全——即法治资源不足——所困，而正是因为法治资源的不足一方面给政府行政机关赋予了过大的权利，同时政府行政机关的能力又难以满足数量过大的监督工作，因而在行为规范不尽完善的地方也只能是从严准入机制，进而努力加强行政监督机制。当然，缺少行为规范的法制会出现权力滥用等诸多弊病，这一点是不容否认的。从这层意义上说，中国在迈向法治社会的时候，法制对社会团体的规制的重点也应该随之转变，即从对社会团体设立乃至成立的规制转向对其日常行为的规制。

3、社会团体法律环境与来自国家外部的压力

关于结社自由还有一个如何对待来自国家外部的压力的问题。这种“压力”大致有几种。一种是以强权政治形式出现的压力；一种是以强权政治加经济诱惑的形式出现的压力；还有一种是伴随着经济全球化而来的世界潮流的压力。世界的潮流应该顺应自不待言；裸的强权政治因早已没有市场，因此也不太多见了；目前最为常见的是第二种。第三世界国家在这种政治加经济诱惑的压力面前举步维艰，诱惑和困惑都在影响着它们的选择。

有学者评论：“希腊实施公约的主要目的是进一步融入西方社会而西班牙则是希望在几十年独裁统治结束后重新返回欧洲大家庭”。[64]“近年来，土耳其修改自己与结社自由国际标准不一致的法律，其根本目的是想加入欧盟，解决或缓解其国内的社会经济矛盾。许多非洲国家实施公约的直接目的是希望从欧盟国家得到经济援助。欧洲国家也把实施某些人权标准作为提供援助的前提。如1994年英国工党政府就推出一个法案，把结社自由作为提供援助原英国殖民帝国家的先决条件”。[65]

在这一问题上，需要考虑的是外部的压力与本国的能力、利益与弊害之间的平衡选择。因为外部的压力都伴随着政治和经济上两个方面，可谓是“糖衣炮弹”。在糖衣炮弹面前是采取断然全面拒绝，还是“吃糖衣吐炮弹”，这对于发展中国家来说非常重要。而如何能够吃进糖衣同时吐出炮弹又需要准确的政策判断和高度的法律技术。于这一点，日本明治维新以来的做法引人深思。

（三）关于制度设计的思考

1、严格限制准入的机制与严格监督日常行为的机制之间的模式选择

（1）社会团体的现实存在与严格准入机制之间产生的弊病

改革开放至今，市民社会在中国取得了长足发展。人权理念的普及，人权相关国际公约的加入，现实社会中的大量NGO、NPO等组织的出现等等都是最好的佐证。但是，随之相匹配的、可供市民社会自律的法律机制并没有因此而得到令人满意的完善。这种法制不能满足社会要求状况会产生诸多弊病。

目前，社会团体的存在没有成为独立于政府的市民社会的中间层，它的作用主要是为政府同个人社会沟通提供了“第二条纵向渠道[66]”。在半官半民的二元结构中，往往同时依赖体制内与体制外——即取之于官方和民间双重渠道——的资源，由此决定社会团体的行为必须满足官方和民间的双重需求。[67]在这样的情况下，一是容易导致民举官办或政府包办（等同于传统形式的事业单位，如青少年基金会等）；二是容易造成轻视或蔑视法律的现象。因为社会团体既然有现实社会需要才得以存在的理由，如果得不到法律积极的承认，它为了得到自身生存的合法性必然要寻求独善其身的途径（现实中所谓“挂靠”等手段可谓司空见惯），而这些所谓的“途径”往往是在规避法律。如此一来，不仅现行法制不能达到法治的目的，还会因为人们对法律敬而远之失去社会对法治的信任。这种规避法律的做法一旦为人们惯用，其危害不可估量。尤其在中国这种行为规范不尽健全的发展中国家由此导致违规、违法乃至犯罪率的上升也根本不是什么危言耸听。

如果以这种危害的存在为前提，计算建立事先预防危害的机制与建立事后治理危害的机制之间所需要的社会成本，自然前者小于后者。因此，对于社会团体尽快完善具有科学根据的法律机制则是必需的，也是当务之急。

（2）准入机制的核心——登记的意义和效力

民法范畴中，社会团体及法人登记的意义与不动产登记的意义有诸多相似之处，基本上应该属于同一层次上的程序问题。其中，登记的意义在于管理还是公示，抑或兼而有之；如果是兼而有之，两者孰为主孰为次；以及应该如何看待登记的效力等等都是应该明确的问题。

第一，应该说，社会团体及法人的登记与不动产登记同样具有管理和公示的双重意义。其中，公示意义为主，管理意义为次。不动产登记的意义在于通过对权属的公示保障交易（动态）和权利（静态）的安全，同时为税金的课征提供依据；社会团体登记的意义也是同理，一方面是通过对主体的公示承认主体自身利益的合法性，另一方面对其合法存在课以自律、接受监督、侵权等责任以保障交易乃至社会活动的安全；因此，两者共通的意义在于公示，而且这种意义只限于程序法范畴，而管理意义或称职能应该只限于为监督提供依据。

第二，登记的效力。赋予登记以何种程度的效力也需要政策选择因素。登记的效力只限于公示，还是赋予这种公示以公信力是讨论不动产物权变动制度设计的中心课题。公信力又可分为绝对公信力与相对公信力，承认不动产登记绝对公信力（如德国）的基础是对原因行为进行实质性审查。但是，社会团体及法人的登记是否赋予其公信力却不能一概而论，因为社会团体以及法人的形态和形式各异，登记所要求的审查要件也因之各有不同。营利法人因采准则主义登记故只需要形式审查，而以公益法人为代表的非营利性质的法人和团体因采许可主义则应该是实质审查。审查的宽严一方面表现在审查所赋予的效果上，另一方面表现在审查赋予效果所需负担的责任上。在赋予效果方面，公信力效果采用严格的实质性审查于理有据；但在追究责任方面，可以想象对严格的实质性审查中有无过失的举证将会十分困难，因此这里应该采用举证责任倒置的法理，即由政府掌控的登记机关举证自己的审查没有过失。然而，程序上无过失比较容易举证，而实质审查中无过失的举证是非常困难的，最终只能用因果关系法理解决。如此一来，因得到登记的社会团体的行为给它人造成损害，而且造成损害同政府在登记程序中的实质审查有瑕疵之间存在直接或间接的因果关系，是否需要政府对该损害赔偿负连带责任？因此，准入机制的强化不如日常监督的强化，而在准入上采用准则主义，在日常监督机制上严格程序机制，即以程序正义作为机制的基本保证。若如此，只要政府可以证明自己登记程序与监督程序上没有过失，即可以免责。这种机制应该比较实际，而且可以降低建立机制以及机制运行所需的社会成本。

第三，从当事人利益方面看，信用不动产登记的效果与信用社会团体登记的效果之间在利益范围上是不同的。前者只限于特定的当事人的经济利益；而后者涉及到特定和不特定多数当事人乃至整个社会的经济以及非经济等各种利益。从这一角度看，对后者的登记似乎应该采用更为严格的机制。但是，如前所述，今天的时代潮流是从无所不包的政府向有限的政府转化，实现政治、经济、社会之间分离，政府在这样的时代应该在如何保障平等、分散风险、提高效率、保持高度威信等方面下功夫。因此，登记在今天的意义更应该限于程序上的公示。

（3）制度模式选择中的社会成本

笔者曾经在讨论不动产物权变动的模式选择时提出过社会成本选择论。[68]这种社会成本论不仅适用于物权变动的制度选择，也是立法中所有制度模式选择的一个重要因素。所谓社会成本选择论具体说就是：多种制度模式在基本相同的条件下同时可供选择时，首先将各种制度之间的建设所需成本和运营所需成本进行比较，建设成本包括设施成本和人才成本，运营成本包括日常运营所需成本和风险成本；其次将两种成本之和与可期待效果之间进行比较。通过这两种比较找出其中的最大公约数，以此最终确定应该选择的模式。

现行社会团体和非营利乃至公益法人制度更重视的是准入机制。从表面上看，以严格审查和批准为基本内容的限制准入的机制已经建立起来，但是，实际上因为这种机制存在的自由裁量度过大，很难保证它的一律性，而且根据权利义务和责任对等的原则，如果这种裁量出现问题应该由谁承担责任？[69]因此应该看到这种机制运营中蕴藏着极大的风险成本。如果能够建立一套放宽准入机制，代之以加强对其行为的监督、强调和完善自律机制、严惩违规乃至犯罪为主要机制的一整套以对行为监督为主要内容的制度的话，应该可以大大降低制度建立以及运营中的风险等各项成本，同时提高制度效率。从而可以同样达到包括严格准入机制在内的制度设计的终极目的。当然，这种以行为监督机制为主要内容的制度设计还需要各个法部门之间的密切合作才能得以完成。

2、关于准入机制的思考

（1）作为法主体的民事能力的再考量——限制行为能力与完全行为能力的区分

作为法主体的民事能力可分为静态能力和动态能力，前者体现为权利能力，后者体现为行为能力和责任能力。[70]这些由法力？？赋予[71]法主体的民事能力根据法主体的性质不同而有所不同。通说认为自然人的权利能力和行为能力的具备并非同时，而法人的权利能力和行为能力的具备基本上是同时的。这一点也许是无庸置疑的，但是需要考虑的问题是，民法于自然人制度领域有完全行为能力与限制行为能力之分，法人领域也应该有相对应的行为能力概念区分。仅就非法人团体（无权利能力社团）制度在日本的历史为例，从前文考察可以看到，其权利能力作为基础首先得到了承认，其次责任能力才得到了承认，这两种能力得到承认的理由应该归结为现实存在，这一点同自然人的这两种能力得到当然承认出于同一法理，因为对现实存在的主体不予作为法主体承认不仅事关该主体自身的利益，更重要的是与其有利害关系的相对人的利益得不到法律上的保障，即更需要承认的是他的责任能力。但是，所谓无权利能力社团作为团体的行为能力一直有别于一般法人。因此应该认为它是限制行为能力的法主体。

（2）顺应世界潮流放宽准入机制的设计思路

如上所述，当今世界各国都在努力放宽对于社会团体乃至公益法人的准入机制，在这样的背景下，中国在锐意改革实现法治的今天没有理由在这方面不同世界接轨。在接轨的前提下需要考虑的问题是，中国毕竟属于发展中的第三世界国家，社会中的行为规范并不十分完善，因此中国在目前的社会条件下照搬当今市场经济发达和行为规范相对健全的发达国家的制度设计显然会出现难以解决的问题。但是，行为规范尚未完善并不等于完全没有，也不等于今后不对完善规范做出努力，因此，制度设计又不能以迁就现有的社会法制状况为前提。

在这样的情况下，从实体法和程序法结合在一起考虑，似乎有这样一种方法值得探讨。即将设立与成立分为两个概念阶段作分割设计。这就是说，将社会团体的设立与成立作为截然分开的两种要件设定。

所谓设立要件，其适用对象是未经登记或无需登记或即便登记也并非作为法人登记的团体。作为设立的标志是在组织形式上已经得到成员之间的确定；而外部关系并没有因设立而确立，因此从行为能力上说它不具备作为团体所具有的行为能力。这种适用于设立要件的团体即便履行登记程序，其登记的意义也只在于被赋予一种限制行为能力，如所谓非法人团体、“两户”均属于此类。于设立阶段采自由主义和登记准则主义，即任何团体均可以自由设立。

适用成立要件的对象是经登记作为法主体得到承认的法人。于成立阶段，根据团体的性质不同分别采用准则主义、认可主义、许可主义。一般营利法人和一般非营利法人的成立采准则主义为原则，特别法人，如民航、银行、证券等行业等采认可主义，而与公益事业关系密切的法人资格的取得则采许可主义。适用成立要件的团体是作为法人得到承认的法主体，因此具有完全行为能力。当然，这种法主体在成立要件成就之前仍属于设立阶段的团体。

（3）关于放宽准入机制具体内容的思考

第一，登记机关职能范围。如前文考察，目前中国社会团体登记的职能一是体现在行政程序，即登记程序本身，二是体现在行政管理，即登记时的审查与审核以及对成立后的社会团体日常活动的监督。中国传统的行政管理机关本来就非常庞大，管理职能和范围的分类也很细，在这样的条件下没有必要也没有理由再给登记机关赋予这种职能。如果让登记机关履行这种监督职能必然要在硬件（设备设施）和软件（人员）上增加投入，这样一来就会同政府机构改革的大方向背道而驰。更重要的问题是，即便扩大了机构和增加了投入，登记机关是否能够不负重托身兼二职还是一个未知数。若如此，根据社会成本选择法就应该将监督职能专业归口到登记机关以外的、专门从事行政管理的部门更为合理，并更具有实效性。

根据前款的设计思路，在降低准入机制门槛以准则主义为基本原则的前提下，登记机关的职能应该仅限于行政程序，而不包括行政管理。至于需要适用许可主义登记的场合也应该由相关行政主管部门审查许可，登记机关的职能只在于审核其审查文件的真实性。

第二，银行账户的开设。中国在各种与银行、金融以及社会团体有关的法规中，对自然人以外的团体（包括法人）在银行开设账户有严格的限制。[72]作为团体和法人在银行开户一般要出具登记证书营业执照等所谓合法存在的相关证明方能办理。这种通过银行的管理机制究竟有什么更深的道理，笔者作为这一专业的门外汉本来没有发言权，但苦思冥想也找不出这种规制在今天仍可以存在的合理性。在计划经济时代，全社会的经济运营是由政府全面掌控，而且国有国营经济占绝对比重，私有和私营从规模到数量都极为有限，在这种前提下，按照现行做法——即通过限制银行账户开设对团体和法人财产管理介入——似乎不会引发更大和更多的问题。然而，今天的社会状况已经发生了极大的变化。一是私有经济成分在社会中的存在已经得到充分肯定，二是银行的商业化转轨决定了银行职能从管理到服务营利的转变。在这样的环境下，这种介入如果没有充分的理由就是对私人财产的无理干预，甚至可以说是对私有财产所有权在某种程度上的侵害。[73]因此，在放宽准入机制的前提下，以往赋予银行的“管理”职能也应该逐步实现转变。当然，只要从登记方面放宽准入机制，即便在现行银行规制机制下也不会出现更大的问题，但这种社会变革中制度间的一致性和衔接是必须得到重视的一个问题。

第三，公章的刻制。同上述银行开设账户限制相同的问题是所谓公章的刻制。中国的公章根据样式（如带有国徽的印章）和大小其公信力的程度是不同的。这一点在外国也有特殊规定，但受这种规定约束的印章范围比中国现行制度所约束的范围要小的多得多。中国改革开放以来的社会变化所带来的人们的意识的变化是巨大的，今天人们对公章以及证件的认识也发生了不小的变化，过去具有绝对公信力的一些证件已经被新的证件所取代。例如，现在的身份证与过去的带有公章的介绍信和工作证的关系就是如此。因此，所谓公章的概念界定，以及对现行的公章管理等都应该做出科学的调整，即通过严格界定“公章”的概念，缩小其涵盖的范围。

3、关于日常监督管理机制的思考

（1）政府职能转变背景下的监督管理理念

在政府职能转变的大背景下，中国传统的政府管理理念必须修正。有学者认为，在今天政府机构改革和政府职能转变的背景下，作为政府管理社会团体的原则应该有两条“一个是加强宏观指导，另一个是做好服务工作。”[74]这种观点切中了改革政府与社会团体关系的要害。但是，以笔者看来，这两项内容都应该归类于服务，也就是说，一个是直接服务，即为社会团体在成立程序上提供便捷的服务；另一个则是间接服务，即以通过对社会团体日常活动的监督保障整个社会的稳定为内容的对整个社会的服务。

政府的职能是管理整个社会，管理的目的是保障社会的稳定和发展，而管理所采用的具体方式方法则需要在保证目的得以实现的前提下根据当时的社会状况进行设计和调整。这就是说，政府对社会团体的管理是任何时代都不可或缺的制度机制，但管理的内容、程度以及范围同时也需要根据社会的变化而各有所不同。这里需要注意的是，政府对社会的管理机制并不仅限于行政机制，而应该是一个包括各种机制在内的综合性管理体制。

（2）关于建立综合性监督管理机制的思考

在放宽准入标准之后监督管理机制的完善极其重要。因为监督管理的对象和内容是团体和法人的日常行为，而团体的日常活动涉及到方方面面，因此这种监督管理也必须是行政、司法、自律相结合的综合性机制。这种机制并不应该是针对特定监督管理的对象和内容单独建立，而是应该在政府正常的监督管理机制中加入对社会团体和法人实施监督管理的内容。这些内容需要行政法、税法、民法、刑法、程序法等各个部门共同研究确定，以期各部门设定的监督管理内容之间不存在冲突同时不存在漏洞。这样一种机制的建立需要高度的法技术，但却能最大限度的节省制度建设和制度运营的社会成本。鉴于这种制度的建立涉及到各个法部门的专业知识，以笔者现有水平自然无力完成。这里，一方面作为一种思考提出，呼吁法部门之间的联合研究，同时将笔者自己设想的基本框架作一个简单的描述。

第一，在行政方面由工商、税务、各种专业管理机构等按照法定程序进行日常监督管理，以监督为核心内容，以行政处罚为终极手段；

第二，在司法方面仅在涉及到与司法管辖相关的内容时按照法定程序参与，以法判断为核心内容，以刑罚为终极手段；

第三，以公司法人自律机制为范本，要求各种社会团体和各种法人建立自律机制，这种机制的建立，一方面可以提高团体和法人自身的运营效率，同时也可以简化监督管理程序，减轻监督管理的负担，由此也可以降低监督管理的成本。

总而言之，笔者所考虑的这一综合机制的基本原则是，用设立与成立分离充分体现结社自由；对成立采准则主义为基本原则，放宽准入机制的门槛达到同国际接轨；加强对法人行为监督机制，以保证法人行为的规范；通过建立各种社会团体和法人的自律机制，减轻监督的成本并提高监督的效率。

五、对中国民法典中社会团体及法人制度立法的思考

（一）现有民法典草案中的法人制度设计

2002年12月成立，经人大常委会初审的《中华人民共和国民法（草案）》（以下称“人大草案”）中第三章第45—57条是关于法人的规定。将这些规定与现行《民法通则》第36条—53条相对照，有以下问题值得注意。

第一，人大草案在条文数量上比《民法通则》减少了三分之一（13条对18条）。

第二，关于法人的种类在人大草案第48条—51条规定了4种。即①企业法人；②事业单位·社会团体法人；③以捐赠财产设立的基金会、慈善机构等公益性组织；④有独立经费的机关。该草案取消了民法通则中按所有制区分企业形态的相关规定，还取消了联营的相关规定，但在法人的分类上没有采用传统民法中的营利法人、非营利法人、公益法人，以及社团法人和财团法人等概念，在概念上基本是承袭现行《民法通则》。

第三，关于法人的成立要件，企业法人采准则主义为原则，许可主义为例外；事业单位和社会团体作为同类法人一律采用许可主义；而作为有独立经费的机关，则无需登记，自成立之日起即具有法人资格。

第四，从整体内容看，人大草案基本上是承袭了《民法通则》的规定，包括法人法定主义（人大：第46条1项；民法通则第37条1项）。

与人大草案形成对照的是由梁慧星教授领导的中国社会科学院“中国民法典研究课题组”起草的《中国民法典草案建议稿》。[75]

第一，社科院草案在第三章分六节用36个条文（第58—93条）规定了法人和非法人团体的相关制度。各节的具体内容是，一般规定、法人的设立、法人的机关、法人的变更、法人的解散与清算、非法人团体。从条文数和章节的安排上看，该草案关于法人制度的规定较人大草案更为详细。

第二，社科院草案在关于法人的分类上采用的是大陆法系民法中营利法人与非营利法人的两分法概念，在营利法人下分公司法人和公司以外的法人；在非营利法人下分四种，①机关法人、②事业单位法人、③社会团体法人、④捐助法人。

第三，该草案虽然采用了营利法人和非营利法人概念，但没有采用社团法人和财团法人概念。

第四，社科院草案也采纳了法人法定主义（第一节一般规定，第58条第2款）。

第五，社科院草案不仅对法人做出了详细规定，而且还专门设一节对非法人团体作了规定。

（二）笔者对民法典中社会团体及法人制度的总体设想

1、法典中制度的繁简选择

在如何制定中国民法典的问题上学界有许多争论，关于民法典的体例也是争论的焦点之一。从人大草案上看，基本可以判断，中国民法典采用潘德克吞体例已成定局。在潘德克吞体系中总则编的位置非常重要，是整部民法典的龙头，只有同各编关系密切的抽象性规定才有在民法典总则中占据一席之地的资格。法人与自然人是法主体中最为主要的形式，理应规定在总则编制中，这一点已经在人大草案上得到确认。但是，包括法人制度在内的各种民法制度在法典中究竟应该详细规定还是原则性规定，即制定一部对现实生活中的法律现象无所不包，甚至要囊括一些根据超前意识设计的制度的法典，还是只将传统民法制度和学术研究中比较成熟的制度设计纳入民法典是属于立法技术政策上的选择问题。这一点似乎还没有引起学界的重视。

人类迄今为止的历史基本上可以分为三个社会阶段，第一个是农耕社会，第二个是工业产业社会，第三个是今天的信息产业社会。近代法出世的时代正是人类大踏步走入工业产业社会的时代，它所要求和设想的未来社会是一个长期稳定的社会，是要在稳定的社会中稳定地发展经济，因此要求法律的绝对稳定性予以保障。但是，近代以来科学技术的日新月异带来了经济的飞速发展，尤其是因特网的出现完全改变了人们在日常生活乃至交易等各方面固有的传统概念和观念，面对今天这种瞬息万变复杂多彩的信息社会，对法律的要求不应该是以往那种绝对性的稳定，而应该是相对性的稳定。如此就需要法律集稳定性和流动性兼而有之，而且要在流动性与稳定性之间进行平衡的制度设计。一方面，作为基本制度必须稳定，另一方面，作为特别法必须及时到位。前者需要高度抽象，尽可能简洁、原则；后者需要为及时对应社会的高速变化完善特别法的立法机制。前者更需要专业的法律家运用高度的法技术制定具有高度逻辑性和高度稳定性（尽管这种稳定性也并非绝对，但可以同近代法设想的稳定性基本相同）的法典。与此相反，如果制定一部无所不包的法典就很难对应今天复杂多变的社会，因为如果这样，每逢社会变化就要用修改法典的方式以应对。结果虽同上述——基本法简洁、原则，特别法及时补充到位——提案相同，但会因程序复杂而欠缺灵活性。因为，法典的修改机制无论如何也要比特别法的立法机制复杂得多。当然，从日本相关法律制度建立中的经验教训也不容忽视，这就是如果采用基本法抽象简单而稳定，代之以特别法补充的模式，基本法律制度的设计必须具有高度的逻辑性和体系性。

2、法人制度的基本内容

如表1所示，将法人种类分为三种。第一，以行为能力为界分为完全行为能力法人与限制行为能力法人，传统的法人为完全行为能力法人，非法人团体和中国特有的“两户”为限制行为能力法人。第二，从责任范围看，完全行为能力法人是有限责任，而限制行为能力法人是无限责任。第三，完全行为能力法人分营利与非营利法人，作为限制行为能力的法人也有营利与非营利之分，非法人团体属于非营利，而“两户”属于营利。第四，作为监督机制根据法人的性质不同可介入的机制不同，在这一点上，公益法人与公司法人形成严格与宽松的两极对照。第五，在享受税制优惠方面，公益法人以绝对享受为原则，营利法人以基于政策部分享受为原则。第六，作为准入机制，以准则主义为基本原则，以许可主义为特别原则。第七，特殊法人不做规定或做授权规定，即特殊法人由特别法规定。

关于将第三主体作为法人定位及其责任范围等问题，除本文各款所论之外，还需一些补充说明。

第一，作为法人定位的理由：首先，三者作为限制行为能力的“第三主体”法人并列是因为，个体工商户和农村承包经营户两者在其内部财产关系的构成上基本都是共有中的合有关系，这一点同个人合伙没有差异；其次，民法通则中对个体工商户和个人合伙都规定“可以起字号（民法通则第26条、第33条）”就意味着允许其作为独立的法主体存在，而且这种规定无论是否出于立法者的主观意识，但事实上它是符合和承认了中国传统的合股制度对现实法律制度的要求。

第二，作为限制行为能力的第三主体法人承担无限责任的理由：首先，民法通则第29条和第35条都规定了这两户和个人合伙三者在外部关系上负有无限责任；其次，关于非法人团体在降低了传统法人（完全行为能力法人）的准入机制之后，如果仍然自我决定作为非法人团体存在，那么，令其承担区别于传统（完全行为能力）法人的加重责任也并不为过于苛刻，而且还可以起到促使团体尽可能作为完全行为能力法人成立的作用。

第三，通过登记公示各种法人的能力范围以期保证与各类法人发生法律关系的相对人的安全，同时减轻政府的行政责任。

表1．社会团体及法人制度的总体设想

注：表中符号表示完全适用此项；符号表示有限适用此项。

六、结语

（一）如何看待团体作为法主体的地位

正如日本著名法学家川岛武宜博士所论：社团的设立是否可以得到法律上的允许是结社自由这一基本人权问题；财团的设立是否得到法律上的允许是所有权自由这一涉及所有制的问题；当社团和财团的设立得到法律许可之后又有两个不同的问题，一是团体内部的关系以及管理方法如何确定这一关系到社会团体形成自由和所有权自由两个原则下的私的自治问题；二是在外部的交易社会中是否可以在独立的个人资格意义上被作为法律上的人格单位看待——即在法律上如何处理交易社会与团体之间的关系，亦即法技术上的问题。[76]

本文正是从政策选择和法技术选择两个方面讨论了社会团体的法律环境整合问题。在政策选择上提出了顺应世界潮流放宽准入机制同时加强监督机制的观点，以此政策选择为前提，在价值取向上提出了制度建立的社会成本论，在技术层面上提出法人行为能力分割论，进而提出将“第三主体”纳入法人制度的建议。

（二）立法中的比较法视点

本文使用的比较法方法，主要是通过介绍和评论日本近代以来的社会团体和法人制度的沿革与问题。关于比较法的方法，笔者一直在思考这样一个问题：世界已经进入了21世纪，继农业社会、工业社会而来的是信息技术社会。在这样的时代里讨论法律借鉴和引进的问题，似乎不再需要“移植”这等以农业社会为背景的园艺词汇。以笔者看来，马克思所论国家是一部“机器”在今天也没有失去概念的准确性，但这部机器不再是今天看来十分笨重的、工业时代的机器，而是一部大能量或超大能量的计算机，其能量大小不再以体积大小计算。一部能量大且能够正常运转的计算机，一是需要好的部件，二是需要好的程序。前者是硬件，即政府机构；后者是软件，是政府机构运转中应该遵循的程序，即法律。前者以能量相对大而体积相对小最为理想，也最为人们喜欢；而后者健全起来却是一个比较复杂的过程。法律体系是一个规模庞大的程序，任何一个制度都是这部总程序中的子程序，子程序与总程序，以及总程序下的子程序之间都需要协调配套，有一个环节出了问题都会程度不同的影响到总程序的正常运转。因此它的设计需要各部门法的协同配合作业。另则，无论是部件也好，程序也好都需要先进而可行的技术支持，技术本身没有意识形态可言，因此，对于引进国外法的态度也应该按此思路确定，只要是不与基础部件发生龃龉（不相匹配）的零部件和不与总程序发生龃龉的子程序都应该毫不犹豫地引进来为自己所用。这才是今天中国立法中比较法的价值取向。

（三）法人本质论在今天的中国是否还有意义？

如前所述，日本民法学界认为在法主体相关立法的时候，法人本质论虽然重要，但更应该重视的是包括法人本质论在内的政策性选择。

法人本质论只是为政策选择提供的理论依据。以笔者看来，法人本质论中的各种观点尽管在形式上各有偏重，但无论是哪一种学说都可以集中到一个基点，这就是：作为国家与个人之间存在的团体应该被作为法主体得到承认。这些学说展开讨论的社会背景已经同今天的社会状况大相径庭，因此，毋宁说，日本学界提出的以政策选择为中心的讨论更为实际。

（四）整合社会团体法律环境的重要因素所在政治、经济、社会在职能上的分离与社会中法主体的多元化之间是相辅相成相互促进的关系。但是要真正实现这种“分离”和“多元化”不能缺少两方面的因素，一是政治上宽松的民主环境，一是经济的发展，因为只有具备了这两个因素才能使人们在对自己行为和组织形式选择的多样化成为可能。

[1] 参见：信春鹰、张烨“全球化结社革命与社团立法”载《法学研究》1998年第3期。

[2] 参见：毕监武著《社团革命——中国社团发展的经济分析》山东人民出版社2003年版，第3页。

[3] 这方面比较系统的研究可参见：江平主编、赵旭东副主编《法人制度论》中国政法大学出版社1994年版；尹田著《民事主体理论与立法研究》法律出版社2003年版；梁慧星“合作社的法人地位”载.cn/shownews.asp?id=148等。

[4] 参见：中国社会科学院法学研究所编《法律词典》法律出版社2003年版，第318页以下。

[5] 参见：张光博主编《简明法学大词典》吉林人民出版社1991年版，第1066页以下。

[6] 参见：王利明·郭明瑞·方流芳著《民法新论》中国政法大学出版社1988年版，第309页。

[7]关于中国传统的“合股”是非常值得研究的课题，在日本学者中有人对这个问题作过深入研究，如，［日］根岸佶主编《商事に关する惯行调查报告书——合股の研究——（上·下）》（东亚研究所，昭和18＝1943年版）；［日］和座一清著《惯行的共同企业の法的研究》（风间书房，昭和45＝1970年版）。关于中国传统的“合股”与中国农村一部分地区实行的“股份合作制”的关系以下两篇拙文中有所涉及，即拙著“中国农村土地财产权の研究——集体所有の危机と再生を中心に——”载［日］《名城法学》第47卷第4号（1998年）；同著“中国民法典立法中习惯法应有的位置——一以物权法立法为中心——”载渠涛主编《中日民商法研究（第一卷）（法律出版社，2003年版）。

[8] 参见：1990年农业部发《农民股份合作企业暂行规定》；1997年的《合伙企业法》；民法通则第26－35条。

[9] 参见：方流芳“合伙的法律地位及其比较分析”载《中国法学》1986年第1期。

[10] 这种理论多体现于民法名家撰写的教科书上，诸如：李由义主编，郑立、王作堂副主编《民法学》北京大学出版社1988年版，第69页以下；王利明·郭明瑞·方流芳著《民法新论（上）》中国政法大学出版社1988年版，第307页以下；刘春茂主编《民法学》中国人民公安大学出版社1992年版，第74页以下；郑立·王作堂主编《民法学（第二版）》北京大学出版社1994年版，等。另外，也有将“合伙”从民事主体项目下分出作为纯粹的合同的著作，如，张俊浩主编《民法学原理》中国政法大学出版社1991年版；柳经纬主编，齐树洁、施信贵副主编《中国民法》厦门大学出版社1994年版；余能斌·马骏驹主编《现代民法学》武汉大学出版社1995年版；马骏驹·余延满著《民法原论》法律出版社1998年版；梁慧星著《民法总论》法律出版社2001年版；

[11] 参见：《法学研究》编辑部编著《新中国民法学研究综述》中国社会科学出版社1990年版，第98—113页。

[12]关于国外学者的肯定意见参见：［日］“特辑·民法100年——新时代の民法を展望する——第3部·座谈会‘民法の发展と新时代への课题’”第 281—282页（加藤雅信发言部分），载《ジュリスト》No.1126（1998年）。

[13] 参见：俞可平著《中国公民社会的兴起与治理的变迁》社会科学出版社2000年版，第26页。转引自：毕监武著《社团革命——中国社团发展的经济分析》（前揭）第60—61页。

[14] 中国对社会团体的管理原则至今一直是“归口登记”、“双重负责”、“分级管理”。即只有国务院（原为政务院）的民政部门和地方政府的民政部门有权办理社会团体登记；登记程序为双重负责制，一是业务相关的政府主管部门审查批准，而后才是民政部门依据《社会团体登记管理条例》予以登记；全国性社会团体和地方性社会团体分别由中央政府民政部门和地方政府民政部门按照各自的职权范围分级管理。

[15] 关于“” 时期社会团体的法律环境可详见：徐立志“‘’时期的结社政策”载《“社团的法律环境”国际研讨会会议资料》（该研讨会为“社团的法律问题”课题组与中国社会科学院于2003年10月共同举办，会议论文尚未公开发表）。本文中此段考察主要参考了该文。

[16] 此处所例举的数据是根据《“社团的法律环境”国际研讨会》（该研讨会为“社团的法律问题”课题组与中国社会科学院于2003年10月共同举办）上民政部代表的发言。

[17] 关于这些争论参见：《法学研究》编辑部编著《新中国民法学研究综述》中国社会科学出版社1990年版，第98—113页。

[18] 近来也有学者从法学的角度讨论大学制度改革的问题，参见：载《山西高等学校社会科学学报》第14卷第2期（2003年）。

[19] 关于这一点，日本近年来的教育体制改革值得注意。从2004年开始，日本过去的所谓“国立大学”将变成一种“特殊行政法人”，。

[20] 参见：［日］我妻荣著《新订·民法讲义Ⅰ 民法总则》第119页（有斐阁，1997年）。

[21] 关于新旧社团登记条例曾有学者对比做过细致的研究，可参见：葛云松“论社会团体的成立”载《北大法律评论》第2卷第2辑（1999年）。

[22]参见：［日］山口俊夫《概说フランス法（上）》第398页（东京大学出版会，1978年）。

[23] 关于日本民法法人制度的缺陷以及存在的具体问题请参见本论文集收录的星野英一教授的论文“非营利团体和非营利法人在日本的立法——日本的前车之鉴”。

[24]此处所举三次研讨会的时间及内容如下：①日本私法学会第30届大会（1967年），主题为“法人格なき社团（无法人格社团）”，研讨会主讲人为，锻冶良坚、小松俊雄、伊藤进、三枝一雄”；② 日本私法学会第33届大会（1970年），主题为“法人论”，研讨会主讲人为，星野英一、莲井良宪、上田彻一郎、山口贤、上柳克郎；③日本私法学会第67届大会（2003年），主题为“团体论、法人论の现代的课题”，研讨会主讲人为，能见善久、中田裕康、神作裕之、雨宫孝子、大村敦志、广濑久和。

[25] 该法律的前身是，《集会条例》、《保安条例》、《集会及结社法》。

[26] 关于日本明治时期的立法，请参见：拙著“日本民法编纂及学说继受的历史”载《中日民商法研究》（第一卷）法律出版社2003年版，第104页以下。

[27] 参见：日本民法典第34—35条。第34规定：“祭祀、宗教、慈善、学术、技艺及其他关于公益的社团或财团而不以营利为目的的，得经主管机关许可，成为法人。”第35条规定：“以营利为目的的社团，得依商事公司设立的条件成为法人。”

[28] 日本民法第33条规定：“法人非依本法及其它法律规定，不得设立”。

[29]关于近代以来对法人设立采取的各种“主义”参见：［日］近江幸治著《民法讲义Ⅰ 民法总则（第4版）》第96页（成文堂，2003年版）；［日］雨宫孝子“非营利法人の立法论”载《NBL》No.767，第35页以下（2003年）。

[30] 关于法人的本质论的介绍，中日文各种民法教科书中均有介绍。日本文献可参见：［日］林良平·前田达明编集《注释民法（2）》第1—573页（有斐阁，平成3＝1991年版）；［日］星野英一编《民法讲座Ⅰ 民法总则》（有斐阁，昭和63＝1988年版）。中文文献可参见梁慧星著《民法总论》法律出版社2001年版，第139—143页；尹田著《民事主体理论与立法研究》法律出版社2003年版，第156—162页。

[31] 关于“社会性作用说”在国内的介绍还不多见，该说认为：国家认为具有赋予其法人资格价值的有社会性作用的团体，即可成为法人。因此应该对各种团体的社会及其范围进行探究。日本著名民法学者我妻荣也赞成该说。参见：林良平·前田达明编集《注释民法（2）》第6页（有斐阁，平成3＝1991年版）；我妻荣著《民法讲义Ⅰ 民法总则》第126页（有斐阁，1977年版）。

[32]参见：［日］能见善久“团体论·法人论の现代的课题”载《NBL》No.767，第8页（2003年）。

[33] 参见：［日］内田贵著《民法Ⅰ 总则·物权总论》第177页（东京大学出版会，1997年版）。

[34] 参见：［日］林良平·前田达明编集《新版·注释民法（2）——民法总则（2）》第233页（高木多喜男执笔关于日本民法第43条的解说部分）（有斐阁，1991年）。

[35]参见：［日］能见善久“团体论·法人论の现代的课题”载《NBL》No.767，第8页（2003年）。

[36]本小节内的小标题排列以及其中大部分内容参考了中田裕康“公益法人·中间法人·NPO”（载《ジュリスト》No.1126，53页以下，1998年）一文的相关章节。

[37] 参见：［日］前田达明编《史料民法典》第942页以下（成文堂，2003年）。旧民法人事编第5条规定：“法人，无论公私，非法律认许者不得成立；且非遵法律规定不得享受私权”。同第6条规定：“①法律不认许外国法人成立，但有条约或特许者除外。②其的成立之认许的外国法人享有与其他在日本成立的同种法人相同的私权，但条约或特许中对其权利有限制者除外”（译引自：同上书第1094—1095页）。

[38] 旧民法典财产取得编第118条规定：“①民事公司得依当事人之意思成为法人。②于此种场合，公司须起字号并按照法律对公司契约为商事公司需要公示的规定进行公示。公司起字号或为公示者即可推定该公司具有成为法人之意思”。译引自：［日］前田达明编《史料民法典》（前揭）。

[39]参见：［日］石井良助编《明治文化资料丛书》(第3卷法律编·上)等，转引自：中田裕康“公益法人·中间法人·NPO”载《ジュリスト》No.1126，54页（1998年）。

[40] 关于日本民法的比较法性质可参见：五十岚清“日本民法在比较法中的位置”载《中日民商法研究》（第一卷）法律出版社2003年版，第18页以下。

[41]译引自：［日］中田裕康“公益法人·中间法人·NPO”（载《ジュリスト》No.1126）第54页注3，原始文献为《法务大臣官房私法法制调查部监修·日本近代立法资料丛书13》第402页。最终颁行的德国民法典上规定的是“不以营业为目的”（第21条）。

[42] 准确地说，德国采用的是“经济性社团（wirtschftlicher<或称‘profitschaftliche’r> Verein）”与“非经济性社团（Non wirtschftlicher Verein）”概念。参见：［日］星野英一“日本民法典に与えたフランス民法の影响”收录于《民法论集》（第一卷）第116页（有斐阁，1981年）。

[43]参见：［日］广中俊雄编著《民法修正案（前三编）の理由书》38页，116页（有斐阁，1987年版）。中田裕康“公益的团体の财产”载《ジュリスト》No.1105，第56页（1997年）。转引自同上论文。

[44] 参见：同上书和论文。

[45] 日本民法第71条规定：“在法人为其目的以外的事业，或者违反获得设立许可的条件或主管机关监督上的命令，或其他为侵害公益行为之场合，依其他方法不能达到监督之目的时，主管机关得将其许可撤销。没有正当理由连续三年以上不从事其事业时，亦同”。

[46] 参见：日本最高裁判所昭和48（1973）年10月9日判决，载《民事判例集》27卷9号1129页。

[47] 关于这部法律的内容、问题以及所花费的时间等请参见本论文集收录的星野英一教授论文（前揭）。

[48] 参见：［日］能见善久“团体——总论”载《ジュリスト》No.1126），第49页（1998年）。

[49]参见：“日本私法学会シンボジウム资料——团体论·法人论の现代的课题”载《NBL》No.767（2003年）。

[50] 关于这方面的判例可参见：大阪高等裁判所昭和48（1973）年8月2日判决（载《判例时报》734号）和广岛高等裁判所冈山支部昭和30（1955）年9月16日判决（载《高等裁判所民事裁判集》第8卷6号）。前者为财团法人为日常支出从他人处借款是否可以认定为其目的范围之争，得到判例肯定；而后者为财团法人（育英会——主要以捐赠奖学金为法人行为目的）为得到高额利息回报将作为基本财产的资金贷与他人，被判例否定。由此可以看出，在日本作为公益法人的基本财产的运作方式是受到严格限制的。

[51]参见：［日］能见善久“团体论·法人论の现代的课题——报告1总论”载《NBL》No.767，第10页以下（2003年）。

[52] 参见：尹田著《民事主体理论与立法研究》法律出版社2003年版,，第176页。

[53]参见：［日］星野英一“日本民法典に与えたフランス民法の影响”收录于《民法论集》（第一卷）第116页（有斐阁，1981年）。

[54] 参见同上论文。

[55] 参见：梁慧星著《民法总论》法律出版社2001年版，第147页。

[56] 参见：尹田著《民事主体理论与立法研究》法律出版社2003年版,，第176页。

[57] 所谓“善意的故意”笔者特指两种情况：一是，团体成员在设立团体时，基于团体的性质——如，同学会等——认为没有必要履行繁杂的登记手续；还有一些是从事公益事业的团体因为各种原因没能得到审批，而无法登记，但仍在开展有益的活动。于后者的场合，更多的是采用一些变通的手法，例如，找一个合适的“事业单位”挂靠，等等。

[58] 所谓不受法律保护，更多的是指利益，如果一个不具备法人资格的团体所为法律行为构成债务不履行或侵权，原则上不能承认其团体的有限责任，在满足一定的要件时也可能追究团体成员个人的无限责任。

[59] 参见：史尚宽著《民法总论》中国政法大学出版社2000年版，152页；魏振赢主编《民法》北京大学出版社·高等教育出版社2000年版，第80页以下；江平主编《法人制度论》中国政法大学出版社1994年版，22页以下。

[60] 参见：梁慧星著《民法总论》法律出版社2001年版，第146页以下。

[61] 引自：信春鹰、张烨“全球化结社革命与社团立法”载《法学研究》1998年第3期。

[62] 引自：吴玉章“解读‘政府管理社团’模式” 载《“社团的法律环境”国际研讨会会议资料》（该研讨会为“社团的法律问题”课题组与中国社会科学院于2003年10月共同举办，会议论文尚未公开发表）。

[63] 引自：刘培峰“国际范围内社团立法的成就与问题”《环球法律评论》2003年夏季号，第182页。

[64] 引自：刘培峰“国际范围内社团立法的成就与问题”《环球法律评论》2003年夏季号，第182页。

[65] 同上引用。

[66] 关于“二元结构”和“纵向渠道”的论述参见：王颖、折晓叶、孙炳耀著《社会中间层——改革与中国的社团组织》中国发展出版社，1993年版，转引自：谢海定“近期中国社团法研究中的几个热点问题”载《环球法律评论》2002年夏季号。

[67] 参见：康晓光“转型时期的中国社团”载中国青少年发展基金会、基金会发展研究委员会编《处于十字路口的中国社团》（中国第三部门研究会年鉴2000年），天津人民出版社2001年版，第7页，转引自：谢海定“近期中国社团法研究中的几个热点问题”载《环球法律评论》2002年夏季号。

[68] 参见：拙稿“不动产物权变动制度研究与中国的选择”载《法学研究》1999年第5期。

[69] 这种对民间法律行为的自由裁量以及政策判断的问题不仅于非营利领域，在营利领域也是如此。例如，最近国家整理在建项目的通知，致使许多在建工程下马，这种对投资人的责任由谁来负？

[70] 参见：王伯琦著《民法总论》第40页，转引自：梁慧星著《民法总论》法律出版社2001年版，第70页。

[71] 关于权利的本质论在历史上德国学者之间曾有过意思说（温特夏德—windscheid），利益说（耶林—Jhring），法力说（梅克尔—Merkel）。参见同上梁慧星著书第76页。

[72] 例如，《社会团体登记管理条例》第14条，《民办非企业单位登记管理暂行条例》第34条等。

[73] 例如，现在银行对存款账户实行的实名制就具有充分的社会性和科学性理由。以笔者看来，其理由除履行向国际社会承诺的反洗钱的义务外，还可以为赠与税和遗产税的开征提供前提条件。

[74] 引自：吴玉章“解读‘政府管理社团’模式” 载《“社团的法律环境”国际研讨会会议资料》（该研讨会为“社团的法律问题”课题组与中国社会科学院于2003年10月共同举办，会议论文尚未公开发表）。

[75] 中国民法典研究课题组（课题组负责人·梁慧星）《中国民法典草案建议稿》法律出版社2003年版。

重大政策论文范文第9篇

我们可以发现，美国萨班斯法案的实施对中国企业的内部控制和会计信息披露也已经产生了一定的影响：一来是针对已经或准备在美国上市的中国企业必须达到法案的要求;二是针对在我国的资本市场，如果不能尽快完善内部控制和信息披露机制，那么将会导致股东利益受损和证券市场的泡沫。

本文将分三个层次，循序渐进阐明论题。首先从法律规范的高度切入，导入了《萨班斯一奥克斯利法案》及中国在内部控制相关的法律法规。接着，从理论界的层面谈了内部控制的理论框架，并进而结合自己的专业讨论了会计的监督职能在公司内部控制建设方面的作用。最后，我们回到实务界的层面，探讨了中国企业内部控制的现状；并结合中国在美上市公司已在内部控制改革所取得的经验，提出了进一步完善中国企业内部控制建设的一些建议和方法。

关键字：　萨班斯法案内部控制　会计信息

abstract

since july 15th, 2006, all the foreign companies which listed in america should take sarbanes-oxley into action. and on the same day, the finance department of chinese government set up the committee of enterprise internal control, and the committee of cicpa also set up the committee of internal guide on auditing firm.

we can find out that the sox has some influence on the internal control of chinese enterprise. first, the firms that has listed or would list in america should fulfill the require of sox. the other influence is that our own capital market should improve our regulation on internal control, or the share holders would have the risk to lose money.

the article has 3 parts to illustrate the thesis. first, we’d like to talk about something on the development of internal control and how accounting works in this part. then we will show how the sox and chinese laws regulate the issues on internal control. finally, we will give some suggestion to the chinese enterprise on how to improve internal control through the experience at home and abroad.

key words: sarbanes-oxley internal control financial information

一、序言 2

1.1 研究意义 2

1.2 研究范围 2

1.3 写作框架 2

二、文献综述 3

三、内部控制相关的理论框架 4

3.1 内控理论的发展及主要内容 4

3.1.1 萌芽期——内部牵制 4

3.1.2 发展期——内部会计控制与内部管理控制 4

3.1.3 成熟期——内部控制结构和内部控制整体架构 6

3.1.4 后成熟期——企业风险管理总体框架 8

3.2 会计职能和内部控制制度 9

3.2.1 内部控制制度的控制原理 9

3.2.2 会计系统的控制职能 10

四、内部控制相关的法律制度 11

4.1萨班斯法案的产生及主要内容 11

4.1.1 法案的产生背景 11

4.1.2 法案的诞生和主要内容 12

4.1.3 法案涉及内部控制的内容 13

4.2我国内部控制相关制度的发展 14

4.2.1 我国内部控制规定的演变 14

4.2.2 中美内部控制规定的比较 17

五、我国企业内部控制的建设 18

5.1法案对我国在美上市公司的影响 18

5.2 中美企业内部控制比较 21

5.3我国企业内部控制建设的步骤 21

5.3.1 内部控制环境的建设 22

5.3.2 内部控制风险的识别和评估 24

5.3.3 计划和实施内部控制活动 25

5.3.4 内部控制的监督 26

5.3.5 内部控制信息的传递 26

结论： 27

注释： 28

一、序言

1.1 研究意义

2006年7月15日开始，所有在美国上市的外国企业，必须执行《萨班斯一奥克斯利法案》。这也就意味着从今年（2007年）起，在美上市的中国企业都要由独立的外部审计师按照“萨班斯法案”要求出具评估报告。而选择在同一天，我国财政部别有深意地发起成立了“企业内部控制标准委员会”，中国注册会计师协会也发起成立了“会计师事务所内部治理指导委员会”。这些举动被视为中国版“萨班斯法案”即将出台的前兆。那么在这样一个时点上再去探讨萨班斯法案对中国企业内部控制建设的影响至少有以下两层意义:

1、理论意义:我国自20世纪90年代起开始加大政府对内部控制的推动作用，现有的法律法规和行政规范中多项涉及到内部控制的内容，同时也要看到，我国的内部会计规范才刚开始，一套完整的内部控制规范体系的建立还有待时日。比较发达的美国内部控制理论，尤其是2002年颁布的《萨班斯一奥克斯利法案》，对我国内部控制具有一定的启发和借鉴意义。

2、实务意义:所有在美国证券交易委员会(sec)备案的公司，包括在美国注册的上市公司和在外国注册而在美国上市的公司，都必须符合《萨班斯一奥克斯利法案》的要求。而众多准备在美国上市的中国企业还没有意识到法案对其上市的重大影响，即使是已经在美国上市的中国公司，仍有部分不十分清楚法案的具体要求以及如何应对。与此同时，在中国上市的公司也要逐步建立起一套行之有效的内部控制体系来应对企业面临的各种风险，提高企业管理的质量。

1.2 研究范围

本文研究范围是企业的内部控制，文章通过将《萨班斯一奥克斯利法案》与我国企业内部控制建设相结合，在分析了萨班斯法案在内部控制方面的内容后，结合我国在完善内部控制方面的改革实践，以及内部控制相关理论的研究后，对我国企业内部控制的建设提出一些建议。

1.3 写作框架

序言部分主要是内部控制的研究综述与选题动机，目的是阐明研究的理论和实务意义，写作的范围和框架。

主体部分是对萨班斯法案对我国企业内部控制建设的研究，主要分为三个层面，框架如下图：

二、文献综述

对于萨班斯法案和企业内部控制这个方面，国外的研究比较早也比较的深入，国外的咨询机构protiviti (原安达信咨询部门)是针对sox及企业内部控制的专业机构，它帮助50%以上的在美上市公司进行sox合规性的测试和咨询。此外，全球四大会计事务所及在美上市公司的内控部门对sox的研究也比较深入。我们可以通过这些公司的网站的公开信息或内部网信息获得一些他们对sox及企业内部控制的文献资料。同样，我们也可以通过和来了解有关sox和内部控制整体框架的一些文献资料。

而在国内，我们的研究还起步较晚。通过检索1999——2007中国博士学位论文全文数据库，我们发现其题目中出现萨班斯字样的文章为0，而出现内部控制字样的文章仅有5篇。

当我们用同样的方法检索1999——2007中国优秀硕士学位论文全文数据库时，我们发现其题目中出现萨班斯或sox字样的文章为8篇，而出现企业内部控制字样的文章有66篇，而其中有40篇是于2005年之后发表的。

当我们检索1999——2007中国学术期刊网络出版总库时，我们发现其题目中出现萨班斯或sox字样的文章为108篇，，而其中有70篇是于2006年之后发表的；而出现企业内部控制字样的文章有86篇，而其中有69篇是于2006年之后发表的。

当我们通过当当网（全球最大的中文图书网站），我们发现其题目中出现萨班斯字样的书为3本，分别为《2002年萨班斯-奥克斯利法案（中英对照本）》，《萨班斯法案内控指南》和《萨班斯法案执行指导》；而出现内部控制字样的文章仅有63本。

由此可见，中国对于萨班斯法案的研究和企业内部控制的研究尚处于初级阶段，且都集中在近两年，所以我国在这方面的理论发展还有很大的潜力和空间。

三、内部控制相关的理论框架

3.1 内控理论的发展及主要内容

3.1.1 萌芽期——内部牵制

内部控制，作为一个专用名词和完整概念，直到本世纪30 年代才被人们提出、认识和接受。但在此前的人类社会发展史中，早已存在着内部控制的基本思想和初级形式，这就是内部牵制（internal check ）。内部牵制是内部控制的最初形式，其思想源远流长。在古罗马时期，就有了“双人记账制”1、财产支出检查和复核制度。我国西周时期，实施了分权控制方法和交互考核制度。中世纪意大利商业和金融业的繁荣，带来了复式记账方法。l.r.dicksee 最早于 1905 年提出内部牵制(internal check)这个概念，认为内部牵制组成要素有：职责分工、会计记录和人员轮换。

一般来说，内部牵制大致分三类：一是实物牵制，如贵重物品仓库钥匙由两个以上人员持有；二是簿记牵制（如会计总账与明细账的定期核对）；三是体制牵制（如一项业务分别由不同部门或人员共同完成）。内部牵制以预防错弊为目标，重点加强内部分工控制，根本目的是关注组织或个人的财产安全，局限于会计事项的完整性，在管理上依靠个人的经验和判断，处于小生产经营管理方式。

3.1.2 发展期——内部会计控制与内部管理控制

1934 年美国《证券交易法》，首先提出了内部会计控制( internal accounting control system)概念。其中指出：证券发行人应设计并维护一套能为下列目的提供合理保证的内部会计控制系统：a.交易依据管理部门的一般和特殊授权执行；b.交易的记录必须满足gaap 或其他适当标准编制财务报表和落实资产责任的需要；c.接触资产必须经过管理部门的一般和特殊授权：d.按适当时间间隔，将财产的账面记录与实物资产进行对比，并对差异采取适当的补救措施。这部法律涉及了注册会计师的民事责任和刑事责任。

1936 年美国会计师协会的《注册会计师对财务报表的审查》文告，以及1947 年《审计准则暂行公告》，出于改进审计方式的需要，提出了以内部控制为基础的审计程序。但这期间，无论在审计文献中还是在其他管理著作中，均没有关于内部控制概念的权威性定义。

第一个具有权威性的定义

为了赋予内部控制一个准确完整的定义，审计程序委员会下属的内部控制专门委员会经过两年研究，于1949 年发表了题为《内部控制、协调系统诸要素及其对管理部门和注册会计师的重要性》的专题报告，对内部控制首次做出了如下权威定义：内部控制是企业所制定的旨在保护资产、保证会计资料可靠性和准确性、提高经营效率，推动管理部门所制定的各项政策得以贯彻执行的组织计划和相互配套的各种方法及措施。此定义强调，内部控制不只限于与会计和财务部门直接有关的控制方面，它还包括预算控制、成本控制、定期报告经营情况、进行统计分析并将统计报告送交有关部门、制定培训计划以培训有关人员使其能够履行职责，以及设立内部审计部门以保证管理部门所制定的各种程序的准确性，并保证其得到贯彻执行等内容。此外内部控制还包括其他领域的一些活动，例如，具有工程性质的时动分析以及在检查系统中运用的质量控制，基本上属于生产部门的活动。

定义的第一次修正

1949 年，美国会计师协会的审计程序委员会在《内部控制，一种协调制度要素及其对管理当局和独立注册会计师的重要性》的报告中，对内部控制作了权威性定义：“内部控制包括组织机构的设计和企业内部采取的所有相互协调的方法和措施。这些方法和措施都用于保护企业的财产，检查会计信息的准确性，提高经营效率，推动企业坚持执行既定的管理政策。”1958 年 10 月该委员会的《审计程序公告第 29 号》对内部控制定义重新进行表述，将内部控制划分为会计控制和管理控制。内部会计控制与财产安全和财物记录可靠性有直接的联系。这个控制包括授权与批准制度、从事财务记录和审核与从事经营或财产保管职务分离的控制、财产的实物控制和内部审计。内部管理控制主要与经营效率和贯彻管理方针有关，通常只与财务记录有间接关系。

定义的第二次修正

第一次修正后的定义，大大缩小了注册会计师的责任范围，但人们认为对“会计控制”的保护资产和保证财务记录可靠性这两点仍然可能发生误解。即对“保护”一词作广义的解释可能会使人们产生这样一种印象：决策过程中的任何程序和记录都可以包括在会计控制的保护资产概念中。为了避免这种宽泛的解释，1972 年美国注册会计师协会（aicpa ）对会计控制又提出并通过了一个较为严格的定义：“会计控制”是组织计划和所有与下面直接有关的方法和程序：1 ）保护资产，即在业务处理和资产处置过程中，保护资产遭过失错误、故意致错或舞弊造成的损失。2 ）保证对外界报告的财务资料的可靠性。

定义的第三次修正

1972 年，美国准则委员会（asb ）《审计准则公告》的制定者，循着《证券交易法》的路线进行研究和讨论，在第1 号公告（sas no . l ）中，对管理控制和会计控制提出并通过了今天广为人知的定义：

a.内部会计控制由组织计划以及与保护资产和保证财务资料可靠性有关的程序和记录构成。会计控制旨在保证：经济业务的执行符合管理部门的一般授权或特殊授权的要求；经济业务的记录必须有利于按照一般公认会计原则或其它有关标准编制财务报表，以及落实资产责任；只有在得到管理部门批准的情况下，才能接触资产；按照适当的间隔期限，将资产的账面记录与实物资产进行对比，一经发现差异，应采取相应的补救措施。

b.内部管理控制包括但不限于组织计划以及与管理部门授权办理经济业务的决策过程有关的程序及其记录。这种授权活动是管理部门的职责，它直接与管理部门执行该组织的经营目标有关，是对经济业务进行会计控制的起点。

3.1.3 成熟期¬——内部控制结构和内部控制整体架构

美国注册会计师协会的文献界定了会计控制概念，而公司的经理们创立并在实践中运用着管理控制概念，这两个概念形成鲜明的对照。如果对这两种善于内部控制的不同解释的同时并行这一事实视而不见，那么任何设计内部控制系统的企图都是短视的，同时也是徒劳的。于是，人们提出了内部控制结构和整体架构的概念。

1988 年4 月美国注册会计师协会的《审计准则公告第55 号》（sas no . 55 ) ，规定从1990 年1 月起以该文告取代1972 年的《审计准则公告第l 号》。该文告首次以内部控制结构（internal control structure ）一词取代原有的“内部控制”一词，而且文告提出的内部控制内容比以前更为实在，条理更加清楚。该文告的颁布和实施可视为内部控制理论研究的一个新的突破性成果。以“财务报表审计对内部控制结构的考虑”为题的《审计准则公告第55 号》指出：企业的内部控制结构包括为合理保证企业特定目标的实现而建立的各种政策和程序，并且明确了内部控制结构的内容，具体如下：

( 1 ）控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策和程序效率发生影响的各种因素。

( 2 ）会计系统定各项经济业务的鉴定、分析、归类、登记和编报的方法，明确各项资产和负债的经营管理责任。

( 3 ）控制程序指管埋当同所制订的用以保证达到一定目的的方针和程序。它包括下列内容：经济业务和经济活动的批准权；明确各个人员的职责分工，防止有关人员对正常业务图谋不轨的隐藏错弊；职责分上包括：指派不同人员分别承担批准业务、记录业务和保管财产的职责；凭证和账单的设置和使用，应保证业务和活动得到正确的记载：对财产及其记录的接触和使用要有何保护措施；对已登记的业务及其计价要进行复核。

上述内部控制结构的内容与1972 年颁布的内部控制定义相比有两个明显的改动：一是正式将内部控制坏境纳入内部控制范畴，二是不再区分会计控制和管埋控制。这些改变可以说是反映了70 年代后期以来内部控制实务操作和理论研究的一个新动向。

内部控制整体架构（internal control—— integrated framework ) 1992 年，美国“反对虚假财务报告委员会”( national commission on fraudulent reporting ) ，所属的内部控制专门研究委员会发起机构委员会（committee of sponsoring organization of the tread way commission ，简称coso 委员会），在进行专门研究后提出专题报告：《内部控制一一整体架构》（internal control—— integrated framework ) ，也称coso 报告。经过两年的修改，1994 年coso 委员会提出对外报告的修改篇，扩大了内部控制涵盖范围，增加了与保障资产安全有关的控制，得到了美国审计署（general accounting office , gao ）的认可。与此同时。aicpa 则全面接受coso 报告的内容，于1995 年据以了《审计准则公告第78 号》（sas no . 78 ) ，并自1997 年1 月起取代了《审汁准则公告第55 号》。

coso 报告中把内部控制定义为：“内部控制是由企业董事会、管理当局和其他员工实施的，为保证财务报告的可靠性、经营的效率效果以及现行法规的遵循等目标达成而提供合理保证的过程。”其构成要素应该来源于管理阶层经营方式，并与管理的过程相结合。我国《独立审计具体准则第 9 条——内部控制与审计风险》所称内部控制，是指被审计单位为了保证业务活动的有效进行，保护资产的安全和完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序，包括控制环境、会计系统和控制程序。

coso 报告指出：内部控制是一个过程，受企业董事会、管理当局和其他员工影响，旨在保证财务报告的可靠性、经营的效果和效率以及现行法规的遵循。它认为内部控制整体架构主要由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五项要素构成。当然，内部控制目标是帮助企业实现经营目标减少经营过程中的分险，而coso只是实现目标的手段。

1．控制环境（the control environment），是指对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素，它是整个内部控制框架的基础，决定了一个组织的气氛，影响该组织中人们的内部控制意识。

2．风险评估（risk assessment），是判别和分析完成目标过程中的内部或外部风险，包括风险识别和风险分析。现代企业的风险来自于经济环境、规章制度，经营环境的不断变化，企业必须建立判别和处理环境变化产生相应风险的机制。

3．控制活动（control activities），是指保证管理目标得以实现而建立的政策和程序。控制活动能够针对企业目标完成过程中的风险采取必要的行动。控制活动贯穿于整个组织的各个层次和各个部门。控制活动包括范围的设定、授权、核实、协调、经营业绩的考核、资产安全和职责划分。

4．信息与沟通（information and communication），是指企业内部各部门的人员必须能够取得他们在执行、管理和控制企业过程中所需的信息，并交换这些信息。信息系统提供包括经营、财务等方面信息的报告，作为经营和控制企业的依据。信息系统不仅要处理企业内部的有关信息，还要提供与企业制定决策有关的外部信息。

5．监督（monitoring），指评价控制系统的运行质量，即对内部控制运行及改进员会，这个委员会的目标之一是增加内部控制标准和指南。

3.1.4 后成熟期——企业风险管理总体框架

2004 年9 月coso 委员会颁布了《企业风险管理? 总体框架》 ( enterprise risk management - integrated framework ）新报告。新报告涵盖内部控制框架的内容，其范围和内容比内部控制框架的范围更广泛。新报告给出了企业风险管理的明确定义：企业风险管理是一个过程，该过程由企业董事会、管理层和其他员共同参与，应用于战略制定，贯穿于企业各层级和部门，为识别影响企业的潜在事项和在风险偏好范围内管理风险而设计，为企业日标的实现提供合理保证；提出了内部环境、目标制定、事项识别、风险评估、风险反应、控制活动、信息、与沟通、监控八个相互联系要素。同以往的内部控制理论及研究成果相比，新报告提出了许多新的、有价值的观点。

与以往内部控制理论相比，新报告首次提出了清晰风险管理的流程：目标制定? 事项识别? 风险评估? 风险反应? 控制活动。这一流程处于企业内部环境提供的规则和结构的背景下，借助于信息与沟通进行，并处于监控之下。新报告针对不同目标分析其相应风险，自然将目标设定设为风险管理流程的重要步骤。目标确定后对影响目标实现的内部与外部的潜在事项进行识别，区分机遇与风险。存在潜在正面影响的事件代表机遇，存在潜在负面影响的事件是风险。通过事项识别，引导管理层全面考虑机遇与风险，使战略和目标不被偏离。风险评估可以使管理者了解潜在事项如何影响企业目标的实现。管理者应从风险发生可能性以及将会带来的影响进行评估。风险反应方案有四种：规避、减少、共担和接受风险。企业管理者应在企业风险偏好的前提下，比较不同方案的潜在影响，考虑风险反应方案的选择。在个别和分组考虑风险的各反应方案后，企业高层管理者应从总体角度考虑所选择的所有风险反应方案组合后对企业的总体影响。控制活动包括制定的相关政策和程序，目的是为了保证正确执行风险反应方案。

将风险管理扩展到战略层面，并将战略与风险偏好保持一致新报告除了以往内部控制框架中设定的经营目标、财务报告目标和合法性目标的三个企业目标外，又增加了战略目标。战略目标的层次高于其他三类目标。企业风险管理应用于实现这四类目标的过程中，应用于企业战略制定阶段，这样风险管理范围与内容扩展到战略高度。这是新报告与其他风险管理的重要区别。

3.2 会计职能和内部控制制度

3.2.1 内部控制制度的控制原理

内部控制制度的控制原理主要是控制论在内部控制的具体体现。控制论认为，一切有生命和无生命的系统都是反馈系统，具有反馈控制的作用。控制系统都是通过各种反馈来达到控制目的的。企业内部控制制度所研究的组织同样是一个信息系统，通过信息的变换和反馈，辅之以专门的控制方法，来达到控制的目的。

在控制论中，按照控制的过程形式可以分为四种控制方式，分别为程序控制，跟踪控制，自适应控制和最佳控制，而其中常用于企业内部控制制度的有以下两种：

（1）程序控制：在控制论中它是指在已知系统的状态变量的前提下，预先确定出控制变量的时间序列，从而保证系统状态的时间序列沿着既定的步骤运行的控制方式。而当它应用于企业内部控制制度时，就表现为企业所制定的业务流程。我们知道，任何组织都具有一套如何主办、记载和汇集交易事项的规定方法，这类程序说明书以程序文件记录或流程图的方式呈现，并随流程的变化而修改。

（2）跟踪控制：在控制论中它是指通过一种跟踪变量来调节输入，从而改变被控系统的控制方式。它在内部控制制度中的运用一般表现为设计良好的表格和单据来记载所有业务部门的作业。如果没有这种表单，就无从记载和控制业务部门的作业，这些凭证就是追究责任的焦点。在设计表单时，如果表单需要由利害相对立的两个部门共同参与编制，那么可靠性将大为提高。

3.2.2 会计系统的控制职能

根据初级会计中对会计的解析，我们对会计的认识一般有两种论点：信息系统论和管理决策论。如果从会计生成的结果来看，我们的确是将会计生成的信息给与了外部和内部的使用者用以决策，但如果从企业内部控制的角度来看，会计记录的过程也正好使一个控制的过程。

以下有两个论点可以来支持会计的这种控制系统论：

（1）会计的记录过程是对基本经济业务单元的一种业务审理，在这一过程中要求不断剔除各种可能的错误、舞弊和不经济的行为，可以视为是一种对业务的实时控制。其内容包括了合规性控制，即日常业务中的审批和审核；还包括了效益性控制，即全面成本控制，标准成本控制等。

（2）通过记录资料，可以对业务进行深入的分析研究，发现异常的变化并对未来的业务进行预测和规划，从而更好地控制将来的行动，这样就构成了反馈控制。

我们可以用下面这个图来加以说明：

四、内部控制相关的法律制度

4.1萨班斯法案的产生及主要内容

4.1.1 法案的产生背景

在一般人眼中，美国一直是一个法治比较完备，企业管理相对规范、高效，社会诚信良好的国家。但是 , 2001年出现的安然事件，以及由此发现的一系列美国著名大公司在公司治理和财务管理力方面的问题，引发了美国社会特别是经济界、金融界的诚信危机。为此，美国采取一系列措施加强了对公司治理和监管的改革，美国证监会、纽约证券交易所等机构都制定了相应的公司治理规则，其中最突出的措施2002年出台的萨班斯一奥克斯利法案。

安然事件连同美国9.11事件、世界通信公司会计造假案和安达信解体，被美国证监会前主席哈维•皮特称为美国金融证券市场遭遇的“四大危机”，可见安然事件对美国社会的影响之大。在此，本文先对引爆美国公司诚信危机的安然事件进行一下事件安然公司成立十1985年，总部设在得克萨斯州的休斯敦。在短短十几年里，从一家名不见经传的普通天然气经销商，逐步发展成为世界上最大的天然气采购商和出售商，世界最大的电力交易商和电子商务交易平台，世界领先的能源批发做市商。安然公司首先通过改革经营方式，将公司拥有的天然气管道作为一个网络加以利用，在价格便宜的地方购买天然气，然后再输往需要它的地方，开创了天然气现货市场新的经营模式，从而使公司到20世纪90年代初成为北美和欧洲最大的天然气公司。然后，安然公司将核心业务由天然气转为动力和发电领域，用天然气作发电燃料，通过建立发电厂出售电力，迅速发展成为美国最大的电力交易做市商。1997年8月，安然公司宣布引入天然气力方面的衍生产品交易，后来交易品种进一步扩大到煤炭、纸浆、纸张、塑料、金属和电信宽带等领域，快发展成为领先潮流的能源批发做市商。最后，处处领先的安然公司在1999年11月创建了第一个基于互联网的全球商品交易平台——“安然在线”，提供从电和天然气现货到复杂的衍生品等1500多种商品交易。不到一年时间就发展成为年交易规模近2000亿美元的全球最大的电子商务交易平台。

从1990年到2000年的10年间，销售收入从59亿美元上升到了1008亿美元，净利润从2.02亿美元上升到9.79亿美元，其股票成为众多证券评级机构的推荐对象和众多投资者的追捧对象,2000年8月，安然股票攀升到历史最高水平，每股高达90.56美元。2000年，在美国《财富》杂志的世界500强中排名中位列第16位，并在调查中连续6年荣获“最具创新精神的公司”称号。

2001年10月16日，安然公司公布第二季度的财务状况，宣布公司亏损总计达到6.18亿美元，安然公司从此走向了衰退。2001年10月22日，一家网站披露出安然通过与两个关联企业的复杂交易举债34亿美元，但这此债务从未在安然季报和年报中披露。美国证券交易委员会sec要求安然公司提交某此交易的细节内容，并于10月31日开始对安然公司进行正式调查，安然事件终爆发。

在政府监管部门、媒体和市场的强大压力下，2001年11月8日，安然向美国证监会递交文件，承认做了假账:从1997年到2001年间共虚报利润5.86亿美元，并且未将巨额债务入账。2001年12月2日，安然正式向破产法院中请破产保护，破产清单中所列资产价值高达498亿美元，成为当时美国历史上最大的破产企业。

安然公司的造假主要依靠三种途径，

一是通过资本重组，建立了超过3000多个各类子公司、孙公司、合伙公司在内的复杂的公司结构体系，以便十公司进行大规模违规融资活动。

二是通过内部各类公司之间的复杂的关联交易，随意制造营业收入和利润。

三是创造出一套非常复杂的公司财务结构，使用了被称为spe（特殊目的主体）的金融工具和其他资产负债表表外融资。

自美国安然公司财务假帐曝光以来，相继又揭露出多家大公司财务假帐丑闻。从企业规模来看，既有声名赫赫的巨型公司，如ibm、思利一、施乐、jp摩根大通银行等大企业也传出存在财务违规行为，同时还引发了美国企业的破产风暴，美国第二大零售商凯马特、美国环球电讯公司、美国第二大长途电话公司世界通信公司等都相继宣布破产，其中世界通信的资产达1070多亿美元，创造了美国最新的破产案纪录。安然事件最终使负责其财务审计的美国著名的安达信会计师事务所破产。安然事件以及由此引发的连锁反映，使华尔街股市不断创造新低，全球股市也随之下跌，对美国金融市场、美国经济以及世界经济都造成了巨大冲击。

总结这些系列事件:公司管理者制造虚假财务信息，夸大收入，隐瞒亏损，以此抬高估价，暴露出公司治理结构不平衡和外部监督缺失。为了提高民众对美国金融市场及对政府经济政策的信心，美国立法和管理部门亡羊补牢，颁布了包括法案的一系列法律法规。

4.1.2 法案的诞生和主要内容

以上这些舞弊案件严重地挫伤了投资者的信心，打击了资本市场，影响了美国经济的发展。为了恢复民众、股民对美国上市公司、股市的信心，2002年7月，美国国会出台了《2002年上市公司会计改革和投资者保护法案》。该法案是由美国参议院银行委员会主席萨班斯和众议院金融服务委员会主席奥克斯利联合提出，又被称作《萨班斯—奥克斯利法案》。该法案对美国《1933年证券法》、《1934年证券交易法》做了不少修订，在会计职业监管、公司治理、证券市场监管等方面做出了许多新的规定。因为该法案出台时没有规定特别豁免的情况，因此在美国上市的外国公司同样需要遵守该法的各项规定。

萨班斯法案主要包括以下内容：

首先，成立独立的公众公司会计监察委员会, 监管执行公众公司审计职业。公众公司会计监察委员会拥有注册、检查、调查和处罚权限，保持独立运作，并且受美国证券交易委员会的监督。

第二，加强注册会计师的独立性。禁止为公众公司执行审计的会计师事务所为其审计客户提供簿记、内部审计、评估或估价服务等8类非审计类服务。

第三，加大了公司的财务报告责任。要求公司首席执行官和财务总监书面承诺对呈报给sec的财务报告完全符合证券交易法。

第四，健全内部控制体系，并披露内部控制报告。在美国上市的公司，需要认真研究sox的相关要求，制定出切实可行的时间表，并聘请独立的会计师对内部控制体系提供咨询和落实各项整改措施。

第五，加重了违法行为的处罚措施。法案对以阴谋或诡计欺骗证券持有者规定了新的联邦重罪证券欺诈者对个人的处罚额由5000美元提高到10万美元，可同时判处的监禁期限由1年延长到10年，对团体的处罚额由10万美元提高到50万美元。

第六，增加对sec的拨款，加强风险管理、市场监管与投资管理。

第七，责成美国审计总署就会计师事务所竞争受限的因素等方面加强调查研究并分别向参议院银行委员会和众议院金融服务委员会报告。

4.1.3 法案涉及内部控制的内容

综观整个萨班斯法案，在美上市公司需要最着力实施的是对公司内部控制体系的规范和制约，尤其体现在302款和404款。（条款详细原文及翻译可见附录）

第302款规定，公司首席执行官和首席财务官应当对所提交的年度或季度报告签署书面证明，书证的内容包括：确保本公司定期报告所含会计报表及信息披露的适当性，并且保证此会计报表及信息披露在所有重大方面都公正地反映了公司的经营成果及财务状况。

第404款规定，根据1934年证券交易法中要求递交年报的公司，管理层需要对财务报告的内部控制进行报告，同时，该条款要求这些公司的审计师对管理层的评估进行认证和报告。下面是条款的中译条文：

第404节管理层对内部控制的评价

(a) 内部控制方面的要求——sec应当相应的规定，要求按《1934年证券交易法》第13节(a)或15节(d)编制的年度报告中包括内部控制报告，包括：

(1) 强调公司管理层建立和维护内部控制系统及相应控制程序充分有效的责任；

(2) 发行人管理层最近财政年度末对内部控制体系及控制程序有效性的评价；

(b) 内部控制评价报告——对于本节(a)中要求的管理层对内部控制的评价，担任公司年报审计的会计公司应当对其进行测试和评价，并出具评价报告。上述评价和报告应当遵循委员会或认可的准则。上述评价过程不应当作为一项单独的业

sox法案对公司内部控制系统不但规定严厉，而且实施要求和指南还在陆续出台，如sec于2003年6月5日根据sox法案的要求颁布了404条的细化条例，公众公司会计监察委员会于2004年3月9日第二号审计准则——《与财务报表的审计协同进行的对于财务报告的内部控制的审计》，对公司管理层提出了更明确的要求。

重大政策论文范文第10篇

改革开放30年来，中国社会主义民主政治建设取得了巨大成就，积累了丰富的经验，同时，在新的历史起点上推进我国政治体制改革又面临着许多严峻的考验。

中国社会主义民主政治建设有三点基本经验值得引起人们的特别注意：

一是中国的政治体制改革和民主政治建设要围绕中国经济建设这个中心工作展开，服务于这个中心而不能干扰和脱离这个中心。

邓小平把凡是涉及人民根本利益和最大利益的问题，都作为政治问题，无论这个问题是在狭义的政治领域，还是在经济社会文化领域。1以改革开放为特征的中国经济建设，从一开始党和政府就没有把它仅仅看成是经济领域的事情，而是把它看作是关系到我们这个国家和民族前途和命运的伟大创新实践。邓小平对此讲得最清楚：“所谓政治，就是四个现代化。”2“就我们国内来说，什么是中国最大的政治？四个现代化就是中国最大的政治”3在他看来，“四个现代化，集中起来讲就是经济建设。”4“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。”5作为中国最大的政治问题，中国的经济建设就不是仅仅限于生产和分配等行为，而是党和政府需要动员整个国家和社会的力量集中精力做好的头等大事。邓小平理论这种独特的政治视角，对于正确定位中国经济建设与中国政治体制改革和民主政治建设的关系，具有指导性。既然中国最大的政治问题是经济建设，中国的政治体制改革和民主政治建设就不能脱离这个最大的政治问题另搞一套。我们不能把政治体制改革、民主政治建设与经济社会的发展和建设割裂开来，要紧紧围绕经济建设这个中心进行政治体制改革和开展民主政治建设。

马克思主义的一个重要原理是经济基础决定上层建筑，上层建筑要适应生产力不断发展的要求。改革开放以来，中国政治体制改革和民主政治建设实际坚持一条不可动摇的原则，即中国的政治体制改革和民主政治建设要服务于经济建设这个中心。以经济建设为中心，要求中国的政治体制改革和民主政治建设必须服务于经济建设这个大局，必须从经济社会发展和建设的需要出发进行政治体制改革和民主政治建设。经济社会发展和建设对政治体制和民主政治建设提出什么变革要求，政治体制和民主政治建设就要通过制度创新和体制改革满足这些要求。中国政治体制改革和民主政治建设30年的实践也证明，紧紧围绕社会发展主题和解决社会主要矛盾，满足经济和社会发展和变化的多元需求，是中国政治体制改革和民主政治建设非常重要的一条成功经验。1989年党的十三大提出了“以经济建设为中心”的党在社会主义初期阶段的基本路线，政治体制改革的近期目标也相应地确定为“建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制”。61992年党的十四大把我国经济体制改革的目标确定为建立社会主义市场经济体制，中国的政治体制改革和民主政治建设的主攻方向也随之作了调整。与建立社会主义市场经济体制相适应，从党的十四大到十六大，中国的政治体制改革和民主政治建设主要强调了六个方面：一是保持宏观政治稳定，把坚持和完善社会主义基本政治制度作为政治体制改革和民主政治建设的重点。二是加快与社会主义市场经济体制相适应的法制建设，建立并形成与社会主义市场经济体制相适应的社会主义法律体系。三是改革和完善决策机制，推进决策的科学化和民主化建设。四是加快政府职能转变和政府创新，建立法治政府以满足社会主义市场经济体制和融入世界经济贸易体制的需要。五是推进和扩大村民自治和城镇社区自治，发展基层民主制度，使基层民众真正享有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。六是加强人权保障和司法保护，使在社会主义市场经济体制下的公民充分享有法制保护的权利和自由，使中国的人权状况得到全面的改善。7

党的十六大以来，中国的政治体制改革和民主政治建设在科学发展观的指导下继续推进。2003年10月党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”8科学发展观的提出，揭示了中国经济建设的客观规律，拓展了人们对于发展内涵的认识。发展不仅是经济发展，而且是“以人为本”的发展，是经济社会和人的全面发展，是政治、经济、文化和社会四位一体的发展，是城乡之间、区域之间、经济社会之间、人与自然环境之间、国内发展和对外开放之间的统筹均衡发展，是持久的可持续发展。9这样的发展，囊括了中国发展的基本要义，对于中国的政治体制改革和民主政治建设具有非常现实的指导意义。在科学发展观的指导下，我国的政治体制改革和民主政治建设，既要随着经济社会发展不断推进和深化，又要与人民政治参与积极性不断提高相适应。10这要求我们不仅要正确理解“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变”11这样一个基本判断，同时，也清醒地认识到“政治参与”已经成为我国社会政治生活中的一种基本需要。社会主义市场经济体制的建立和完善，法治意识和人权观念的不断提高，人们在不断享受经济和社会发展进步的同时，民主参与的积极性也会随之不断提高。一个稳定和优化的政治体制在能够满足人民依法有序的政治参与的同时，还能够通过制度创新满足人们不断增长的、日益扩大的政治参与的需求。中国的政治体制改革和民主政治建设要与这种不断增长的、日益扩大的政治参与需求和积极性相适应，实现人民政治参与的制度化、规范化和程序化。

以科学发展观为指导，强调“以人为本”、“全面协调可持续发展”，就是要“扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义”。既要做到“公民政治参与有序扩大。依法治国基本方略深入落实，全社会法治观念进一步增强，法治政府建设取得新成效。基层民主制度更加完善。政府提供基本公共服务能力显著增强”12;并且在以下方面，也应该有所突破：一是加强党的执政制度法制化建设，把党的执政制度作为中国一项基本的政治制度用法制的形式确定下来，使中国共产党的执政制度如同人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治性协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度一样，成为中国政治制度法制化体系中的重要组成部分。二是加强人权保障法制体系的建设。加快制定《最低社会生活保障法》、《医疗救治和救助法》、《公共环境保护法》、《住宅保障法》等项法律法规，落实和完善《就业促进法》、《劳动合同法》、《教育法》、《选举法》、《立法法》、《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》等有关法律法规，扩大和完善公民有序政治参与和公民相关权利的法制保障。中国的政治体制改革和民主政治建设，必将在适应科学发展需要的过程中取得更大的成就，发展到新的更高的阶段。

二是中国的政治体制改革和民主政治建设是为了巩固、发展和壮大社会主义民主，也就是人民民主。这种民主以最广大人民当家作主为宗旨，以党的领导和人民当家作主相结合为本质特征，以民主的制度化和法律化建设为实践路径，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

社会主义民主是在继承和批判资本主义民主的基础上建立起来的，社会主义民主比资本主义民主有更高的价值追求。社会主义民主在制度设计上要解决资本主义民主难以克服的两个问题：一是资本主义民主存在的国家权力和人民权利的不统一的问题。也就是国家权力在法律上规定人人平等享有，而实际上保障的是私有财产和资本自由的权利。资本和强势集团对权力的垄断和操纵是资本主义民主难于克服的痼疾。二是民主与效率之间的矛盾，也就是解决合法性和合理性之间的矛盾。自由主义民主对权力的不信任、时刻提防政府管理权限的扩大伤害到公民个人权利，而市场经济社会又离不开政府对经济和社会的有效需求的供给。社会主义的民主就是要把实现最广大人民真正当家作主和人的全面发展作为奋斗目标，保证国家权力始终为最广大人民服务的性质，又要解决权力无效率、滥用和腐败等问题，最大限度地发挥政府公权力的效能，把人民权利和国家权力统一起来，真正实现民主和集中、民主和效率的统一。社会主义民主的这两方面追求，是社会主义民主对资本主义民主的超越，也是社会主义民主与资本主义民主、个人主义民主的本质区别。

中国人民当家作主的根本追求是实现最广大人民在选举、决策、管理和监督方面的真正的当家作主。具体说来主要体现在三方面：一是致力于保障最广大的人民真正享受和享有民利，反对国家权力和社会管理权事实上被资本势力、强势集团或少数人垄断；一是主张民主参与的全面性，不仅主张人民对于民主选举的参与，而且主张人民对民主决策、民主管理和民主监督的全面参与；一是主张民主实现的真实性，认为民主的实现是有条件的，不首先实现经济和社会的民利和自由，就不能真正实现和保障政治上的民利和自由。民主的实现不单单是政治领域的事情，而是与保障和实现人民的经济和社会权利和自由这些条件相关联。

中国共产党的领导就是支持、组织和保证人民当家作主的真正实现。中国的历史经验证明，像中国这样一个超大型国家，没有一个对广大人民负责的、能够团结和凝聚社会各方力量，整合社会各方利益和要求的政治领导核心，国家和社会就会陷入争斗和混乱，结果只能是四分五裂，无法摆脱统分循环、积贫积弱、发展不平衡等历史痼疾，带给人民的只能是痛苦和灾难。像中华民国初期，中国试图搞多党制，结果军阀混战；“”“踢开党委闹革命”，结果是。所以，在中国，若想实现人民当家作主，必须有一个为最广大人民谋利益的先进的领导力量。在这个领导力量的组织和带动下，通过各方协商，在共识和成功经验的基础上制定政策，凝聚人心，循序渐进地把中国的民主政治推向前进。《中国的民主政治建设》白皮书有一段话讲得很好：“中国人民当家作主，是在中国共产党领导下经过艰苦卓绝的斗争实现的。中国的民主政治制度，是中国共产党领导中国人民创建的。中国民主政治制度的发展和完善，是在中国共产党领导下进行的。中国共产党的领导从根本上保证了人民当家作主。”13

中国共产党的领导与最广大人民当家作主相结合，是中国特色社会主义民主政治的本质特征。但是建国以来，尤其是经过“”的，中国深刻反思民主政治建设的经验得失，其中最重要的一条，就是没有法制的民主不可能建成真正的最广大人民当家作主的民主，必须使民主制度化和法律化。不仅中国共产党的领导和执政需要法制，人民当家作主更需要法制。法制具有长期性和稳定性，要“依法治国”，“建设社会主义法治国家”。要把中国共产党领导中国人民在实践中创造的好的民主制度和形式，用法制的形式确定下来，并在民主政治实践和制度创新中不断完善和丰富，形成民主制度的长效机制和稳定的民主文化和生活。一方面避免党和国家的政策因领导人的变化和领导人个人意志以及注意力的转移而变化，防止个人专断；另一方面，人民当家作主需要有序的政治参与和完备的制度规范和约束，防止极端民主化和无政府主义，给国家和社会造成混乱。

中国共产党十六大对中国民主政治建设的上述经验作了高度概括，提出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”14“三统一”是中国民主政治建设的根本经验，也是中国特色社会主义民主政治本质的集中体现。努力实践“三统一”，把党的领导、人民当家作主和依法治国统一于社会主义政治建设实践，就能够逐步实现社会主义民主追求的“民主与集中”、“民主与效率”、“民主与公平”、“民主与法制”的高度统一，把社会主义民主制度的优越性充分地展现出来。

三是中国的政治体制改革和民主政治建设是社会主义政治制度的自我完善和发展的过程，是在坚持社会主义宏观政治制度框架不变下的制度发展和制度创新过程。是一个发挥社会主义政治制度的特点和优势、走中国自己的社会主义政治发展道路、不断完善社会主义政治制度和丰富民主实现形式的过程。

如何理解中国政治体制改革的性质？中国的民主政治建设面临的主要问题，是价值选择和制度重构层面的问题，还是原有制度不够完善和实现形式不够丰富层面的问题？对这个问题学界有不同认识。中国国内以及国外的有些学者，否认中国现存的政治制度的民主性，把中国作为权威主义国家或向民主制度过渡的国家。我们认为，这种认识是错误的。我们不认为世界上的民主模式是唯一的，我们主张世界民主的多元发展。认为世界各国人民只有从本国的实际需要出发选择和决定本国的政治制度形式和政治发展道路，才能造福于本国人民。目前世界民主政治的发展经验虽然证明民主的实现形式在许多方面是可以相互借鉴的，并且只有相互吸收才能更好地发展自己，但民主制度的阶级性质、特色和优势仅仅存在于各国民主政治的实际历史进程中，存在于各国的民主文化的生成与发展中，无法用统一的发展模式来概括和推广。15

中国的政治体制改革和民主政治建设不存在一个新的民主价值的选择或制度重构问题。民主政治价值层面的问题，中国在新民主主义革命历史阶段已经做出了选择。旧民主主义的共和国方案在中国大陆进行了38年的实验（1912—1949），实践证明这条路走不通。中国人民最终确立了共产党的领导、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，那是根据中国的国情和几千年治乱兴衰的历史经验做出的选择。同志在2004年庆祝中国人民政治协商会议成立五十周年的大会上的讲话中有这样一段话：“中国共产党和中国人民在长期实践中，经过反复探索、不断总结，逐步建立起适合中国国情的社会主义政治制度，主要是人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度。这些制度，集中体现了我国社会主义民主政治的特点。发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，最重要的就是坚持好、发展好这些制度。”16

所以，中国的政治体制改革和民主政治建设本质上是中国社会主义民主政治制度的自我完善和发展。17中国的政治体制改革和民主政治建设，就是要在以经济建设为中心的伟大的现代化建设实践中，不断完善社会主义政治制度，丰富民主的实现形式，拓宽民主的实现渠道，不仅满足经济社会发展和建设的现实需求，也满足人民政治参与不断增长的积极性的现实需求。也就是说，中国的政治体制改革和民主政治建设，最重要的就是完善和发展中国共产党的领导和执政制度，完善和发展人民代表大会制度，完善和发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，完善和发展民族区域自治制度，完善和发展基层群众自治制度。同时还要进一步优化和改善我国的政府行政体制、司法体制、科学和民主的决策机制、权力监督制度和机制。这些基本的政治制度以及相关制度和实现形式，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，改革开放30年经济和社会发展取得的巨大进步也证明了这些制度不仅符合中国国情、而且有巨大的优越性，不仅为发展中国特色社会主义民主政治奠定了坚实的制度基础，也为以经济建设为中心的中国现代化建设提供了坚实的制度保障和政治基础。当然这些制度的实际运作，同我国经济社会发展的新要求，同保障人民民利、维护社会公平正义的新要求，还有一些不适应的地方。要通过改善政治体制、鼓励制度创新，把经过实践证明的能够反映人民意愿、代表人民利益、维护人民权益的制度创新和实现形式，用法律和制度确定下来，使我国民主政治不断地走向制度化、规范化和程序化。这是中国政治体制改革和民主政治建设的基本实践路径。

二、中国民主政治建设面临的主要挑战

中国特色社会主义政治发展道路已经基本明确，目前关键是能否按照这条道路坚定不移地走下去。这里要点主要也是三条：

一、坚定不移地使政治体制改革和民主政治建设与经济社会和人的全面发展需要相适应。避免仅仅从狭义的政治民主出发，把政治体制改革和民主政治建设与经济社会和人的全面发展需要割裂开来。

对邓小平广义的政治观和为什么政治体制改革和民主政治建设要与经济社会和人的全面发展需要相适应，人们在理解上会产生一些疑问。从狭义的政治民主需要出发，实现人民民主，通过制度化、规范化和程序化设计，落实人民在选举、决策、管理和监督方面的民利，是我们进行政治体制改革和民主政治建设所要达到的目的，为什么还要附加“以经济建设为中心”这样的条件呢？马克思主义唯物史观的一条重要原理告诉我们：“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当在人们的头脑中，在人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当在生产方式和交换方式的变更中去寻找”。18我们为什么要进行政治体制改革和民主政治建设？它的真正的社会发生动因是什么？能不能简单的理解为人民对政治权利或政治参与的需求？如果我国的政治体制改革和民主政治建设的动因，仅仅限于狭义的政治民主，而不涉及最广大人民根本利益和最大利益的经济建设这个广义的政治领域，那么，进行政治体制改革和民主政治建设就不应该附加“以经济建设为中心”这样的条件。而事实上，在国家层面，中国政治体制改革和民主政治建设一以贯之的动因，始终是中国以经济建设为中心的现代化建设，始终是为了解放和发展社会生产力、调动一切积极因素为社会主义现代化服务。19这就是邓小平所说的“国内外阶级斗争的大局”和“人民在现实中的根本利害”20。正因为如此，我们可以给出这样一个判断：无论是整个国家或某一个地方，如果社会的主要矛盾仍然是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，那么，政治体制改革和民主政治建设绝不能脱离经济建设这个中心，不能把政治体制改革和民主政治建设与经济社会和人的全面发展需要割裂开来。

坚定不移地使政治体制改革和民主政治建设与经济社会和人的全面发展需要相适应，不是简单的理论问题而是实践问题。政治建设与经济社会建设一样，有一个可持续发展的问题。单方面的或者脱离经济社会和人的全面发展需要的政治体制改革和民主政治建设，虽然可以暂时地调动人民政治参与的积极性、主动性和热情，如搞民主选举试验、民主监督测评，民主决策论证会，建立民主管理和理财小组等等，但是如果这些民主实践，不是经济社会发展和建设提出的必然需求，不是人民政治参与和保障民利的现实期待，而是领导个人的意愿或想搞成民主建设政绩工程，那么这样的政治体制改革和民主政治建设就不具有长久的可持续性。经验证明，凡是不与经济社会发展和建设需要相统一的政治体制改革和民主政治建设，凡是不与人民政治参与积极性不断提高相适应的政治体制改革和民主政治建设，到头来都是不能长久的。往往是人在政存，换了领导人，先前搞的那一套也就停止了，所谓“人走政息”。所以，政治体制改革和民主政治建设问题的提出和发生动因，一定是经济社会发展和建设的现实需要，一定与人民政治参与积极性不断提高相适应。这样的政治体制改革和民主政治建设才有持久的生命力，才能可持续发展。

另一种倾向是经济社会发展和人民政治参与积极性不断提高，对政治体制和民主政治提出了迫切的改革和建设需求，如经济社会已发展到必须建立新型的干群关系、政府与社会的关系才能使政治体制与经济社会发展需要相协调，而现有的体制机制已不能满足人民参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的需要，但我们的有些干部和领导者仍因循原有的体制机制，直到工作无法开展，各种矛盾激化到影响社会政治稳定，才被迫进行政治体制改革和民主政治建设。这种被动的改革是不可取的。我们要变被动的改革和制度创新为主动的改革和制度创新。要敏锐地洞察经济社会发展和建设的现实需求，敏锐地洞察人民不断提高的政治参与的积极性的期待和诉求，敏锐地洞察人民对于权利保障的需要，恰如其时地进行体制机制改革和民主制度创新，真正做到使政治体制改革和民主政治建设“随着经济社会发展不断深化”，“与人民政治参与积极性不断提高相适应”。

还有一点需要提及的是，如何看待邓小平在改革开放初提出的“权力高度集中”、“家长制”等问题？至今仍然有的学者认为，“邓小平1980年指出的党和国家领导制度的弊端基本没有改变”。21“党政不分问题有某种曲折和强化趋势。”“党内个人集权的问题并未从实质上加以解决。”22如果抛开中国经济社会关系发生的深刻变革，单纯从某个单位和个别地方而言，上述的判断也是事实。但这个问题要放在中国改革开放30年这个大背景和历史进程中来认识。我们要看到，以下变化也是不争的事实：中国社会主义市场经济的建立，民间社会因素的大大增长，已经使国家和社会的权力结构发生了深刻变化；民主法制化建设的历史性进步，党和国家在决策权、执行权和监督权行使过程中的民主参与的不断扩大，制度化、规范化和程序化的不断增强，也使执政党的权力职能有所分解和优化；在一些经济社会比较发达和民主政治建设先进地区，在村民自治和社区自治制度落实得比较到位的地方，党的领导和政府的作用已不是过于集权的问题，而是探索如何在新形势下有效发挥的问题等等。总之，中国经济社会发生的深刻变革，已经使权力高度集中、家长制这一在改革开放初在政治领域最突出的问题，发生了较大变化或转化为新的问题。如经济社会和人的全面发展的需求、公共需求供给不足的矛盾上升，各地区发展不平衡和贫富分化问题的加重，环境、资源与可持续发展的矛盾突出，等等。我国的政治体制改革和民主政治建设要适应变化了的新情况，要针对需要迫切解决的问题深化政治体制改革、推进社会主义民主政治建设。

二、坚定不移地把党的领导、人民当家作主和依法治国统一于政治体制改革和民主政治建设实践，反对把这三者分离、割裂、对立起来的错误倾向。

能不能坚定不移地把党的领导、人民当家作主和依法治国统一于政治体制改革和民主政治建设实践，是我国的政治体制改革和民主政治建设能否坚持正确的政治方向和社会主义民主政治本质的最集中的体现。社会主义民主政治的本质要求是人民当家作主，但在真正实现人民当家作主的整个历史进程中，中国社会主义初级阶段民主政治的本质体现是三要素，而不是一个要素。党的十六大报告讲得很清楚：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”23党的十六大的这一结论，不仅是对改革开放以来我国社会主义民主政治建设经验的正确总结，更是近代以来中国人民为追求人民民主所进行的百年奋斗历史的经验结晶。

把党的领导、人民当家作主和依法治国统一于政治体制改革和民主政治建设实践面临的一个重大挑战是如何保持党的领导的科学性、民主性和法治性，从执政的视角就是如何坚持立党为公、执政为民，实现党的科学执政、民主执政和依法执政。科学执政就是坚持和发展一切从实际出发、实事求是、在实践中发现真理和检验真理的历史唯物主义，使党的执政决策保持正确；民主执政就是坚持和发展党的群众路线的光荣传统，坚持为人民执政、依靠人民执政，支持和保证人民当家作主，坚持和完善民主集中制，以党内民主带动人民民主；依法执政就是不断推进党的执政法制化建设，使党不仅正确的领导立法，而且模范地遵守法制和保证法制的执行。24确立把科学、民主和法治贯穿于党的执政过程，这样高的执政目标任何资本主义国家的执政党都是做不到的。科学执政、民主执政和依法执政是中国共产党与世界上其他各种类型的执政党的本质区别。科学执政、民主执政和依法执政是中国共产党先进性的具体体现，是作为执政的共产党先进性建设的基本要求。能否做到科学执政、民主执政和依法执政，是人民当家作主和依法治国能否真正得到保证的基础和前提。只有坚持立党为公、执政为民，把党的执政的制度化、规范化和程序化建设好了，人民当家作主的制度化、规范化和程序化建设才能得到切实的保证。

在社会主义市场经济条件下，如何保障最广大人民在国家和社会中的主人翁地位，切实保障他们的政治、经济、文化和社会权利，不仅需要在政策上加以扶持，更应在制度建构上加以完善和创新。目前，党和政府对发展中不断扩大的贫富分化和利益分化已经引起高度重视，提出了“扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，”“建设服务型政府”25等目标和措施。科学发展观从宏观政策上对贫富分化和利益分化的不断扩大、公共服务的缺位和非均等化26等作出了回应，但在社会主义市场经济条件下，如何抑制资本和强势利益集团对权力的侵蚀和主导，保障国家和政府权力服务于最广大的人民，使全体人民共享改革开放和经济社会发展的成果，实现共同富裕和公正发展，还需要党和政府做更多的工作。在市场经济条件下，经济上的依附必然带来政治上的依附。经济社会地位的不平等，政治上就很难实现平等。所以，我们必须坚持共同富裕的目标，努力创造实现经济和社会平等的条件，为充分实现最广大人民当家作主的政治理想打下坚实的经济和社会基础。

把党的领导、人民当家作主和依法治国统一于政治体制改革和民主政治建设实践还面临三种倾向的挑战：一是以人民当家作主之名行无政府主义之实。把人民当家作主单纯地理解为一切都由自治组织说了算，什么党的领导、依法治国统统抛在脑后。认为只要绝大多数民众决定的事情，无论党和政府是否同意或是否符合法制，都可以做。把自治组织的局部利益与党和政府代表的国家和社会的全局利益对立起来，把自治组织的自治行为与国家法制规范对立起来。这样的“人民当家作主”，不是社会主义民主政治追求的人民当家作主，实质是极端民主化和无政府主义，其结果也往往是人民的权力被社会少数强势集团控制和垄断，人民当家作主徒具形式。一是以强化党的领导之名掩盖个人或少数人专断之实。我们党的根本制度是民主集中制。民主集中制的本质是民主和集中的结合，民主和效率、民主和公平的统一。党的领导机制就是在民主基础上集中。但是集中不能成为某些个人或少数人搞专断的口实。有的人以“集中”为名，不顾及最广大人民的意愿，无论在决策环节、还是执行和监督环节，眼中只有少数所谓社会精英群体，把民主选举、民主决策、民主管理和民主监督变成少数所谓精英人物和群体实现权利诉求的舞台。有的人以加强党的领导为名，用党委决定取代人民代表大会的权力，垄断用人权和决策权，把党的领导变成个人或少数人的专断。还有人以依法治国之名，倾向于搞西方主义之实。中国社会主义民主的本质是党领导人民依法当家作主。无论“民主法制化”还是“依法治国”，归根到底都是党领导人民治理国家的基本方略，是为了使党领导人民当家作主制度化、规范化和程序化，而不是搞脱离党的领导和人民当家作主的“法治”。社会主义民主政治建设的根本目标是实现最广大人民真正当家作主、共享发展成果，而不是为了只实现对少数人的私有财产、个人权利和自由的保护。

三、坚定不移地不断推进社会主义政治制度的自我完善和发展。反对按所谓“普世价值”的“统一发展模式”另搞一套。警惕个人主义和自由主义的民主价值观和制度模式对我国政治体制改革和民主政治建设实践的负面影响。

能否走出一条中国特色的社会主义政治发展道路，坚持和完善社会主义基本政治制度是前提和基础。这些基本政治制度体现了中国人民经过长期革命斗争和实践检验对人民共和国理想的历史追求和现实选择，否定或动摇我国的基本政治制度不仅是对先辈为之奋斗的历史的不尊重，而且是同中国人民的根本利益和整体意志背道而驰的。历史上的任何改制都是由于当下的制度对经济和社会发展，尤其是对解决社会矛盾和冲突无能为力，不改制原有的制度就无法维持下去。还没有哪个国家和执政集团，在当下的制度不仅能够大大促进生产力的发展，而且能使人民生活水平大幅度提高，国家实力日益强大的情况下，就莫名其妙地放弃原有的制度体制去另搞一套。中国改革开放以来，创造了连续30年经济快速增长的奇迹，党提出的科学发展观为解决目前发展中的问题提供了可期待的愿景，社会主义政治制度的不断完善不仅为经济和社会的平稳快速发展提供了稳定的制度环境，而且为人民不断提高的政治参与积极性和权利诉求提供了制度平台和疏通渠道，通过大灾大难的考验不断体现出优越性和发展潜力，在这种情形下，我们没有理由不坚持我国的基本政治制度。非要全盘否定，全盘照搬西方制度模式，拿13亿人的前途和命运作赌注，这是绝对不行的！

目前对我国基本政治制度提出的最大挑战莫过于“普世主义”和“民主发展模式趋同论”。美国学者福山1989年撰文提出“历史终结论”，认为西方式的自由民主制度是人类政府的最终形式，这是意识形态的终结点，也是历史发展的终结点。27断言资本主义和西方的自由民主已获得最终胜利。印度人阿玛蒂亚?森在1999年也发表题为《民主作为普适价值》28的论文，论证20世纪西方的自由民主是普世价值。这种西方自由民主的普世主义，对中国学界的误导性影响甚大。

基于西方社会政治实践总结的民主知识，对人们认识西方民主的一般性或共同性有一定帮助，但西方的个人主义、自由主义民主，与我国实行的人民民主有本质区别。《中国的民主政治建设》白皮书把中国社会主义民主政治特色概括为四点：“中国的民主是中国共产党领导的民主，是由最广大人民当家作主的民主，是以人民民主作为可靠保障的民主，是以民主集中制为根本组织原则和活动方式的民主。”29中国共产党的十六大和十七大，对中国社会主义民主的本质、基本制度、实现路径、发展动力和发展道路等问题都作了明确的阐述，30尤其是对中国民主政治的根本性质和中国特色社会主义政治发展道路的揭示，为中国政治体制改革和民主政治建设指明了正确的方向。我们认为，不仅主张照抄照搬西方民主制度模式的言论可以休矣，中国特色社会主义政治发展道路的形成和日益深入人心，也必将给“普世价值”民主讨论划上一个终结号。

实践层面的一些现象也反映出，抽象一般的西方民主理念，乃至西方政治制度模式对我国政治体制改革和民主政治建设实践也发生了一定程度的影响。比如把民主政治建设仅仅理解为普选权的落实和竞争性选举制度的实行，一些地方进行的民主政治实践，总是在选举方面做文章，把选举和授权作为民主实验的唯一选择；一些地方进行民主政治创新，不注重如何充分利用现有体制的制度资源，不在如何完善基本政治制度上下功夫，不坚持在法制框架内进行民主形式和机制创新，而倾向于抛开现有政治制度框架和资源，进行与现有体制冲突的探索；一些地方政府改革，把许多本该由政府承担的对最广大人民责任的职能，统统地推向市场，淡忘了在中国各级政府前面还有“人民”这样的限定词；还有的把民间社会因素的发育与党和政府的积极作为对立起来，认为党和政府就应该从正在发育的公民社会退出来，建立完全自治、政府权力和党的领导不能进入的自由社会等等。这些做法和认识，或多或少都可以看到西方自由主义的民主理念和制度模式的影响痕迹和误导。所以，我们一定要深刻领会我国的政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展，而不是在现有基本政治制度之外另搞一套。照搬西方制度模式和从所谓的“民主普世价值”出发进行实践，在中国这块社会主义的土壤中，是不会扎根成长的。我们要积极借鉴吸收人类政治文明的一切有益成果，但中国有生命力的民主只能扎根在中国这块古老而又现代的大地上。

总之，改革开放30年来，中国政治体制改革和民主政治建设的最大成就是通过总结经验、实践探索，形成了一条符合中国国情、符合中国现代化建设需要的社会主义政治发展道路；中国政治体制改革和民主政治建设面临的最大挑战就是某些势力企图否定、挑战这条道路。始终不渝地坚持走中国特色社会主义政治发展道路，始终坚定不移地贯彻执行中国特色社会主义政治发展必须坚持的各项基本原则，在中国共产党领导人民依法当家作主的伟大政治实践中，不断创造具有中国特色的社会主义民主政治实践经验和制度形式，丰富和发展人类政治文明，这不仅是对中国共产党人的挑战，更是时代赋予我们这个民族的光荣使命。

注释：

1.邓小平指出：“我这里说的政治，是国内外阶级斗争的大局，是中国人民和世界人民在现实斗争中的根本利害。”（《邓小平文选》，第2卷，第179页，人民出版社1994年版。）相关讨论参见陈红太《中国政府体系与政治：概念、总结与探索》，第68～69页，河南人民出版社，2005年版。

2.《邓小平文选》，第2卷，第194页，人民出版社，1994年版。

3.《邓小平文选》，第2卷，第234页，人民出版社，1994年版。

4.《邓小平文选》，第2卷，第240页，人民出版社，1994年版。

5.《邓小平文选》，第2卷，第194页，人民出版社，1994年版。

6.参见《十三大以来重要文献选编》（上），第35～46页，人民出版社，1991年版。

7.参见陈红太：《回应三大挑战，探索社会主义民主政治建设的中国道路》，《中国特色社会主义研究》，2007年第1期。

8.《十六大以来重要文献选编》（上），第465页，中央文献出版社，2006年版。科学发展观首先是作为完善社会主义市场经济体制的目标、指导思想和原则提出来的。不久，随着人们对它的认识不断深化，科学发展观作为中国发展的根本指导原则在各项工作中得到全面贯彻。党的十七大报告，把科学发展观提升到中国特色社会主义理论体系的重要组成部分、“我国经济和社会发展的重要指导方针”，“发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想”的高度。

9.关于科学发展观内涵的详细解释可参见的十七大报告和2004年3月《在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话》，《十六大以来重要文献选编》（上），第850页，中央文献出版社，2006年版。

10.十七大报告明确指出：政治体制改革“必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。”

11.：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《人民日报》，2007年10月25日。

12.：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《人民日报》，2007年10月25日。

13.国务院新闻办：《中国的民主政治建设》，第9页，新星出版社，2005年版。

14.《十六大以来重要文献选编》（上），第24页，中央文献出版社，2006年版。

15.相关讨论参见《中国共产党与中国的民主政治建设》，《人民日报》主办的《内部参阅》，2006年第24期。

16.《十六大以来重要文献选编》（中），第341页，中央文献出版社，2006年版。

17.对这一结论作出规范表述的是党的十六大报告。但早在1998年纪念党的十一届三中全会召开20周年的大会上，同志指出：“我们的改革，是社会主义制度的自我完善和发展”，“要积极稳妥地推进政治体制改革，这是我国社会主义政治制度自我完善和发展的内在要求”。《十五大以来重要文献选编》（上），第683页、第687～688页，人民出版社，2000年版。

18.《马克思恩格斯选集》，第3卷，第425页，人民出版社，1972年版。

19.当然这一判断并不排除在个别地区政治参与的诉求和保证权利的需要是政治体制改革和民主政治建设的主要动因的客观事实。

20.《邓小平文选》，第2卷，第179页，人民出版社，1994年版。

21.胡鞍钢等主编：《第二次转型：国家制度建设》，第7页，清华大学出版社，2003年版。

22.参见王贵秀：《中国政治体制改革之路》，第10～11页，河南人民出版社，2004年版。

23.《十六大以来重要文献选编》（上），第24页，中央文献出版社，2005年版。

24.参见：《十六大以来重要文献选编》（中），第275页，中央文献出版社，2006年版。

25.：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《人民日报》，2007年10月25日。

26.公共有效需求得不到满足——上学、就业、治病和住房难的问题，最低生活保障制度的建立等；公共服务的均等化有待于实现——公共服务的城乡差别、先进地区和落后地区的差别等；有利于民生的社会管理不到位——食品、药品安全和生产安全管理，突发事件的管理，政府的再分配职能的强化等等。

27.FrancisFukuyama,TheEndofhistory?TheNationalInterest,1989.Vol16.p.3。1992年福山又出版《历史的终结》一书，系统地阐述了西方自由民主取得最终胜利的观点。为西方民主的普适价值作了系统的论证。

28.AmartyaSen,DemocracyasaUniversalValue,JournalofDemocracy，July1999.Vol10.

29.国务院新闻办：《中国的民主政治建设》，第9～10页，新星出版社，2005年版。

30.这些内容在本文的第一部分“中国民主政治建设的根本经验”已做了较充分的阐述，此不重述。

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