重大政策论文范文

重大政策论文范文第1篇

关键词： 北宋 古代公文 繁荣 原因

从历史学的角度来看，北宋是一个历史的转型期，是一个社会大变革的时代，是一个政治家不断涌现的时代，也是政坛万象更新的时代。而从文学史角度来看，北宋文坛更是群星璀璨。这一切造就了一个公文极其繁荣的时代。

北宋出现了坡、王安石、欧阳修等一大批文学功底深厚的政治家，也出现了一大批政论文（亦即公文）佳作，如：《上仁宗皇帝言事书》、《答司马谏议书》，这些使北宋与先秦一起成为历史上两个公文最繁盛的时期。

一般来说，古代公文是指古代谈论政事的奏、议、书信等，在北宋来看，还包括大臣之间讨论政事的文章。北宋之所以是公文的一个繁盛期，在笔者看来，主要有五个方面的原因，包括其独特的政治制度的影响、独特的广开言路政策和士大夫精神、科举制度的影响、党争现象与公文创作的互动和文学流派传承变化上的影响，其中起主要作用的是政治制度、科举制度和党争。

一、政治制度

北宋公文之所以繁荣，政治制度的变化是基础。

北宋建立之前，是两百余年的封建割据时期。从唐王朝灭亡之后，五代十国纷争不断，朝代更迭很快，长期战乱，军阀混战，地方藩镇势力与中央对抗，因而宋太祖以武臣的身份夺得后周政权，建宋之后，采取了一系列的制度来巩固君主专制的中央集权制。首先是收回兵权，整顿军队，并把三帅的统兵权与枢密院的调兵权分开，加强对禁军的控制。其次是对行政机构及其权限进行调整，实行政事堂（中书院）与枢密院“对掌大政”的“二府制”，以及新设机构与省、部、寺、监等旧机构并存的行政体系。在地方政权的设置上，分州县两级，由知州和通判共掌。最后是制钱谷，把地方的财政大权收归中央。这三项改革成功地结束了五方方镇割据的分裂局面，使百姓消除了常年战乱之苦，也使武将权力旁落，文官受到重用。宋太祖宣称：“五方方镇残虐，民受其祸。朕今用儒臣干事者百余人，分治大藩，纵有贪浊，亦未及武臣十之一也。”（《宋史记事本末》卷二《收兵权》）《宋史・文苑传》也说：“太祖革命，首用文臣，而夺武将之权，宋之尚文，端本乎此”。文臣替代武将主持大政，甚至大量文职军权，遂成常制。宋太祖乃“以士大夫治天下”，实施文官政治，这些都从根本上重文抑武，使尚文成为当时的价值取向，大量文人做官，使文人文风盛极一时。当然，庞大的官僚机构，众多文人出身的官员也成为北宋公文繁荣的基础。

另外，这三项改革也直接导致北宋以后的积贫积弱，国家防务空虚，官僚机构庞大，造成财政困难，败于外番之手，变乱频生也必然导致奏议等公文文章的增多。

因此，宋太祖在政治制度上的改革和“以士大夫治天下”的治国之策，是造成北宋公文繁荣的根本原因。

二、科举制度

北宋公文之所以繁荣，非常重要的原因是科举制的变化。正是这一制度造就了一大批善于公文写作、讲究策论的人才队伍。科举制可以讲是人才基础。

北宋的科举制罢“公荐”之制，确立殿试制度，并推广“别头试”、“锁院”和糊名誊录等一系列的改革，但是，最大的改革还是在于考试内容的变更和取士门槛的降低。

宋代的科举考试科目贡科常举的主要有进士、诸科、武举、童子举等，其中，进士科是宋代科举考试的主体。进士科的主要内容有诗、赋、论、策、贴经、墨义等。其中贴经主要考《论语》，属于填空式考法；墨义是默写全文，包括经书原文和注疏。以上两项主要考查个人记诵经书的情况，考官并不把它们作为考较标准。诗赋是唐代进士科的主要考试内容，它主要测试文辞，非聪明博学难成佳作。策论则是一种政论性很强的综合性考试，考题从经史或时务中出，多提问一些与治理国家有关的内容，考生必须对所提问的问题有正确的认识，并运用所学的历史知识，结合现实，旁征博引，提出自己的见解。这种考试方式既能考出举人的文辞是否通畅，也可以从中发现文人对经济、历史及时事的认识水平，即“试之论，以观其所以是非于古之人；试之策，以观其所以措置于今之世”。（《苏轼文集》卷49《谢梅龙图书》）

宋初，受唐代重视诗赋风气的影响，进士考试主要取决于诗赋。真宗咸平年间，省试增考策论，而考试顺序为：先诗赋，后策论，且实行“逐场去留法”，即诗赋成绩过关，方可试策论。“但以诗赋进退，不考文论”（《长编》卷68大中祥符元年正月）。在有识之人的呼吁下，要求皇帝“参考策论，以定优劣”。庆历三年，知谏院欧阳修上《论更改贡举事件札子》，提出分三场考试，首场试策，次场试论，终场试诗赋。次年，宋廷颁布了由欧阳修执笔确定的《详定贡举条例》，考试分三场，第一场，试策三道；第二场，试论一首；第三场，考诗赋各一首。

这种先策论后诗赋的考试方法是科举考试考评内容的重大改革。策论摆在首要位置，这是宋儒由声律之学向义理之学转变的结果，同时又推动了宋代学风的转变。“先策论，则辨理者得尽其说也；简程式，则闳博者颇见其才”。（《司马文正公传家集》卷30《贡院定夺科场不同诗赋状》）由此，重策论轻诗赋成为时代的共识。欧阳修说：“国家自兴建学校以来（指庆历新学），天下学者日盛，务通经术，多作古文。其辞艺可称，履行修饬者，不可胜数。”（《欧阳修全集》奏议集）苏轼也说：“国家自天圣中，诏天下以经术，古文为事，自是，博学之君子，莫不群进于有司。”（《苏轼文集》卷七《修废官举逸民》）

通经术、能议论成为一代士风，也造就了一大批人才，其中有苏轼、苏辙等古文大家。宋政府培养了大批通经致用的文学家兼政治家，由科举而官，成为当时人们的价值趋向。能议论、擅写公文成为文人追求的目标。

宋朝在政策上不同于其他朝代的一条就是广开才路。隋唐科举取士，曾经选拔了一批庶族寒门子弟，打破了六朝门阀用人制度，但是，当时科举之路不广，取士人数不多，从唐初唐末，文人学者仕途并未完全解决，“怀才不遇”始终是唐代诗文创作的一个主题。而宋代不然，宋代开科取士，比隋唐有大发展，其取人之多，超过唐人几倍，而且宋朝制禄之厚也非唐时可比。据统计，北宋开科六十九次，共取进士一万九千一百四十七人，诸科一万五千零十六人，两科合计三万四千一百六十三人（《论北宋科举制度的特点及历史作用》何忠礼）。北宋还有恩科之制，“进士五举，年五十，诸科六举，年六十，尝经殿试，进士三举，诸科五举及尝预先朝御试，虽试文不合格。毋辄黜，皆以名闻”。允许他们参加殿试，别作一甲奏名。庆历年间石介撰《庆历圣德颂序》有云：“上视汉魏隋唐五代，凡千五百年，期间非无神圣之主、盛名之时，未有如此选人之精、得人之多、进人之速、用人之当？实为希阔殊尤，旷绝盛事。”因此，宋人文人极少“怀才不遇”之作。仕途比前代广阔，产生了大量文人从政的现象。仕途无忧，自然关注时事，勤于论争，优秀的公文也就层出不穷。

三、广开言路与士大夫精神

唐初统治者惩于隋世之亡，曾经广开言路。宋代继承了唐代这一传统，而且宋初言路比唐时更广，宋太祖建隆三年（公元962），曾立有“诫碑”其别讲到“不得杀士大夫及上书言事人”，而且告戒后代“子孙有渝此誓者，天必殛之”（《宋稗类抄》卷一）。作为封建帝王，居然立此不杀之诫，这在中国长期封建社会中尚属仅见。

统治者大开言路，文人学者好发议论也就蔚然成风，论政、论兵、讲学、鸣道，成了一代文章的主要内容。作品中议论之多，超过战国以来的任何朝代。

议论文章的主要内容是言事论政，这是从宋初开始的，到了庆历、熙宁朝政改革期间，论政之文大有发展，几乎人人言事论政，议论文章压倒一切。

另外，宋代士人身份与唐代不同，唐代或以诗名，或以文名，很少兼擅经学史学的作者，宋代大都是集官僚、文士、学者为一身的复合性人才，政治家、文学家、经术家三位一体，是宋代“士大夫之学”的有机构成。宋代士人以“经世之学”作用于参政姿态，也就会“感激论天下事，奋不顾身”。

宋代“士大夫之学”还表现在士人好读书和“走万里路”上。读书，读史书，读经学之书成为文人的风尚。勤学好读成为一代风尚，研究与辩论也就使言事论政的文牍更多。“走万里路”的精神使宋代文人更实际，更注重比较与论争。

此外，宋政府采用台谏制度，“台官”、“谏官”事权相混，合成一势，成为人主之耳目，并享有“风闻言事”、无须查实的特权，台谏势力和制度空前加强。在维护君主集权的过程中，台谏官因其独特的身份和权利较其他官僚更勤于言身，勇于言身，典型体现了宋人好议论的作风。

这些宋文人的特质和特殊政策，使宋代文人好议论，勤于论政、撰文。语切时蔽，不为空谈，从而造成了公文繁荣的局面。

四、北宋党争与文学创作尤其是公文创作的互动

北宋党争是一个十分独特的现象，对文学创作产生了深远的影响。这种影响不仅体现在文人士大夫以具体的文学创作参与党争，更体现在创作主体与党争的相互关系上。其中熙丰党争是代表。

在党派意识下的政见之争，是熙丰新旧党争的性质所在。这种性质使文人士大夫激发了“志在当世”的参与意识与参与行为。欧阳修在庆历五年所作的《镇阳读书》中写道：“平生事笔砚，自可娱文章。开口揽时事，议论争煌煌。”“士大夫好恶纷然。”就是因政见不同而引起的论争。而综观熙丰文人士大夫参与论争的表现形式，主要有二：一是以文论事，二是托诗反讽。从而使诗文的创作具有强烈的政治功能，有时甚至成了参与政争的重要手段与方式。王安石的《答司马谏议书》就是王安石给司马光的复信，文章就司马光所提出的侵官、生事、征利、拒谏和招怒五个问题，逐一加以扼要驳斥，最后以洗练的语言揭示自己与司马光“所操之术多异”的根本区别所在，这就是借文论争的一例。因而，从文体上来看，熙丰新旧两党在论争时事政治中，运用最多的莫过于奏议之属，因为奏议本身具有应用功能，议论时事，陈述己见，为其长处，而运用书信、序、论诸体也不胜枚举，即使论史，不少也具有政争功能。在元佑党争时期，元佑党人的捐身报国、舍我其谁的参与意识也是通过散文创作主要是奏议的形式表现，数量很多。以《苏轼文集》统计，奏议有一百七十五篇，《栾城集》中直接议论时事的书状共一百五十一篇。因此，北宋党争与文学创作尤其是公文创作的互动是很重要的。

五、北宋古文运动对公文的影响和一批公文大家的涌现

北宋古文运动对公文的影响是很重要的。汪藻在《苏魏公集序》中曾说过：“宋兴百余年，文章之变屡也，杨文公倡于前，欧阳文忠继之于后，至元丰、元佑间，斯文几于古而无遗恨也。盖吾宋极盛之时也。于是丞相魏国苏公出焉。”在宋初，还是承袭唐代的声律之体，骈文、时文居多。刘曛在《答友人论时文书》中说：“盖宋朝束缚天下英俊，使归于一途。非工于时文无以发身而行志。虽有明智之才，雄杰之士，亦必折抑而局于此。”欧阳修也在《记旧本韩文后》中说：“是时天下学者杨、刘之作，号为时文，能者取科第，擅名声，以夸荣当世，未曾有道韩文者。”以柳开为首的几个作者，开始力诋时文而倡古文。《宋史・尹洙传》说：“自唐宋五代，文体俾弱，至宋初，柳开始为古文。”一以“偶俪工巧为上”，一以“断散拙鄙为高”，这是宋初文章的两个趋势。庆历新政前后，随着朝政改革，文章变化不小，作者辈出。欧阳修《集古录跋尾・范文度模兰亭序》云：“自唐末兵戎之乱，儒学文章，扫地以尽。圣宋兴，百余年间，雄文硕学之士，相继不绝，文章之盛，遂追三代之隆。”古文运动的中心作者是欧阳修。欧阳修在政治思想上是和范仲淹一致的，他在学术见解上也是开拓领先的，他于经、史、哲都有创见，文章更为当时之冠，对于一代文章的发展变化影响至大。《宋史・文苑传序》说：“国初，杨亿、刘筠尤袭唐律之体，柳开、穆修志欲复古而力不逮，庐陵欧阳修出，以古文倡，临川王安石，眉山苏轼，南丰曾巩，起而和之，宋文日趋古也。”这也特别强调了欧阳修对于一代文章的影响。欧阳修在庆历朝政改革前后，言事论政，是是非非，曾为一代表率。宋代文风一变，始于欧阳修，一方面是他写出了“众所莫及”的文章，可谓模范，另一方面是他选拔、成就了大批人才。

六、结论

由上可见，北宋公文出现文人辈出、优秀公文层出不穷的局面，不是历史的偶然，而是北宋朝政的独特的内因和历史流承的原因。宋朝独特的政治制度的影响，重文抑武的治国政策、独特的广开言路政策和独有的“士大夫精神”、科举制度变化造成的人才基础和文风的变化、党争现象与公文创作的互动和文学流派传承变化上的影响以及文人政治家的示范作用，都直接导致了北宋公文的繁荣。

参考文献：

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［5］中州出版社编.宋史论集.

［6］宋史・文苑传.

［7］苏轼文集.上海古籍出版社.

重大政策论文范文第2篇

论文摘要：证券监管体制是证券监管的职责与权力划分的方式和组织制度，是国家历史和国情的产物。证券监管体制的有效性和规范性是决定证券市场有序和稳定发展的重要基础。本文认为，确立有效的监管体制模式，能够提高监管的效率，避免证券市场过分波动。

市场监管失灵是监管自身的问题

证券监管是控制证券市场参与者市场行为的一个完整的系统。在该系统中，监管主要包括国家立法、司法和行政部门，监管对象包括证券业务本身以及与证券业相关的其他利益组织或个人。这些单位和个人受自身地位与利益机制支配，通过一定的方式影响着证券的发展。

在宏观经济中，政府监管职能在于提高效率、维护公平和保持稳定。为保证这三项职能的实现，既要防止市场失灵，即市场配置资源失灵，还要防止政府失灵，即由于政府监管而降低效率，使问题更加严重。市场经济体制下，供求关系创造了市场，市场确定价格以实现“市场出清”。价格是配置资源的信号、手段和方式。当价格手段在市场失效时，我们通常以政府“看得见的手”来替代市场价格“看不见的手”。

政府干预同样存在于证券市场。多数情况下，一国政府干预证券市场的程度与该国政府在整个经济中的作用大致相符。在一个竞争性的证券市场中，政府干预只有在以下条件下才是可取的：(1)出现或可能出现市场失灵现象；(2)市场失灵已经或可能引起明显的经济低效或不公平现象；(3)政府行为可以改善低效或不公平现象。如果上述条件之一得不到满足，就不应采取政府干预。因此，考察政府干预的必要性，应从市场支配力、外部性、免费搭车问题及不完全信息四个方面来分析研究。

所谓市场支配力是指一个或多个销售者(或消费者)影响他们所交易的商品或服务价格的能力。在竞争性模型中，销售者(或消费者)与整个市场对比是非常弱小的，他们不具备支配市场价格的能力，也就是他们不具备市场支配力。如果销售者(或消费者)能够影响市场价格，那么资源配置在社会当中是无效的。这一状况出现在证券市场中，就会出现证券市场失效。

外部性是指一个厂商的生产行为或一个消费者的消费行为对其他人产生直接的、未予补偿的正面或负面的影响。证券市场中也存在正面外部性和负面外部性。最明显的证券负面外部性就是有人为了获取证券上市资格而造假，这种行为对会计信息真实的公司也会产生负面影响由于这些涉及欺诈的证券索赔表现为社会的福利净损失，因此也可以被看作是证券经营的成本。

证券监管本身就具有公共产品的性质，即使国民个人或企业无须为此付费或很少花费，无数的个人和企业都能从中获益。没有任何一家社会组织自愿无偿参与对证券市场监管这就出现免费搭车问题。这样，投资者参与证券市场的一个隐含前提就是证券市场是健康有序的。信息难题也是造成证券市场失效的最常见也是最重要的原因。信息不完全、信息不对称既对市场参与者造成困难和问题，也会造成政府监管失灵。市场机制会自动通过价格的形成和修正过程吸收各种信息，但在短期内市场机制无法识别发行人和中介机构的信息欺诈行为，因此监管的任务就是给说假话的人施加额外的成本，改变他们的行为激励。但监管的任务不可能是实现强制性的、完全的信息披露，监管的任务只是防止他们说假话。

政府监管本身也可失灵。现代证券制度是现代市场经济制度中重要的组成部分，各国政府为了保证证券业的稳定和社会经济的平稳运行，通常对证券业进行严格的监管。一般认为，政府对证券业进行有效监管，能够纠正市场失灵，优化资源配置，协调社会成员的利益，增进社会福利。但政府不是万能的，而且也有其客观和主观的缺陷，政府的缺陷同市场的缺陷一样，在一定程度上是难免的。新制度经济学派的代表人物格拉斯·斯诺认为，没有国家就办不成事，但是有了国家也有很多麻烦：国家的存在是解释经济增长的关键，但也是造成人为经济衰退的根源。科斯认为，“政府机制本身并非不要成本，实际上它的成本大得惊人……直接的政府管制也未必会带来比企业和市场更好解决问题的结果”(r·h·科斯等，财产权利与制度变迁，中译本，上海三联书店，1991年版：21～23)。政府的缺陷主要表现在政府的干预无限扩张，从而导致设置庞大的机构，人员臃肿，成为“大政府”，而且超出政府应该调控的范围、层次和力度，不仅没有弥补市场的机制缺陷，反而妨碍了市场机制作用的正常发挥。此外，由于政府制定法规政策的失误和实行措施不力等原因，也会出现政府的无效干预。这种干预的方式、范围、层次、力度和预期选择都不适当，从而不足以弥补市场机制的缺陷和难以维护市场的正常运转。斯蒂格利茨指出，与民间部门相比，政府的最大优势表现在四个方面，即征税权、禁止权、处罚权，以及能够降低交易成本，即主要克服搭便车问题。但是政府的这些优势后面却又隐藏着很多成本，因为很难避免政府并使民间部门遭受损失的现象发生。即使政府不，由于政府工作人员对他所从事的工作不具有剩余索取权利，因而有可能工作动力不足，容易出现作风和行为以及产生各种低效率的现象。

基于以上原因，人们普遍认为政府对证券的监管是必要的，但政府的作用是有限的，甚至会出现监管失灵或失败的情况。监管失灵一般是指监管所设定的目标没能实现，即没能实现公共利益。

我国证券市场监管体制的形成过程及相关分析

我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管，由分散监管到集中监管的过程，大致可以分为两个阶段。

第一阶段从8o年代中期到9o年代初期，证券市场处于区域性试点阶段，这是我国证券市场的起步阶段，股票发行仅限于少数地区的试点企业。l990年，国务院决定分别成立上海、深圳证券交易所，两地的一些股份公司开始进行股票的公开发行和上市交易的试点。1992年，又开始选择少数上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳两家证券交易所上市。这一时期证券市场的监管主要由地方政府负责。

第二阶段从1992年开始，国务院总结了区域性证券市场试点的经验教训，决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会，负责对全国证券市场进行统一监管，同时，开始在全国范围内进行股票发行和上市试点。证券市场开始成为全国性市场，证券市场的监管也由地方监管为主改为中央集中监管，并通过不断调整国务院各有关部门的监管职责，逐步走向证券市场集中统一的监管体制。

1998年，国务院决定撤销国务院证券委员会，工作改由中国证券监督管理委员会承担，并决定中国证券监督管理委员会对地方证管部门实行垂直领导，从而形成了集中统一的监管体系。

新形成的监管体制具有以下一些特点：

第一，证券监管机构的地位得到进一步的强化，增强了证券监管机构的权威性，为我国证券市场的有效监管提供了更好的组织保证。第二，地方证券监管机构改由中国证监会垂直领导，提高了证券监管工作的效率。改革后按大区的业务需要设置了9个派出机构和两个直属办事处，精简了人员，提高了机构运转效率。第三，加强了对交易所主要人事管理和上市公司高级管理人员任职资格的管理，加强了交易所一线监管的作用。

但这种监管体制也存在明显的不足之处，即过于将监管权力集中到一个部门，使得无法对监管效果进行再监管。与美国证监会(sec)相比，中国证监会还拥有证券规章制度制定的话语权。现行的证券规章基本上是出自证监会之手，而且这些规章已经把证监会权力延伸到整个证券市场。在没有权力约束机制的状况下，证监会管制的内容和范围不断扩张，包括行业准人许可、律师事务所证券业务准人审批、会计师事务所证券业务审批、资产评估机构审批以及对这些机构成员进人相关业务的资格审批、对基金管理公司从业审批等。

从证券市场角度看，一个成熟的市场需要有成熟的监管体制相配套。而能够成功运作的监管体制应将政策制定、政策执行和监督三者分开。试想，如果一个人既是运动员又是裁判员，还是规则的制订者，游戏根本无法进行，更谈不上有序运转。即便是裁判员，这个裁判员还有很多“话语权”，在裁判过程中任意发挥、更改规则都会对游戏产生震动。要建立良好的证券市场秩序，就是要有一个稳定、制衡的现代证券监管体系和现代证券监管制度。政策不稳定、监管机构运转缺乏制衡、缺乏对监管的监管，难免会使政策忽左忽右、或严或松，引发市场信心不足，证券市场的稳定发展只能成为目标和理想，而不能成为现实。

如果缺乏一个有效的监管体制，不仅容易产生外部的运营成本，也会诱发监管机关内部的道德风险，即监管机关不顾其行为引起的社会成本和收益，而只关心本部门的成本和收益。具体对中国国内来说，监管自身的道德风险可能来自于中国证监会身兼数职:制定监管政策、实施监管政策和对监管机关的监管。当中国政监会身兼数职时，监管政策的得失成败，往往可以归因于一个机构。一般来说，对证券监管机构的“失”的考核较为明确，即看证券领域是否出现问题;而对证券监管机构“得”的考察却显得模糊，因为没有第二家监管机构与其横向比较，没有另外一家监管机构比现在机构做得更好，也就是说，如果取得了成绩，不好肯定，但是出现了问题，却可以直接否定。因此他的积极行为的付出远远大于他采取保守姿态，偏严地执行监管政策所付出的代价。此时他甚至可能因为从严监管而获得美名，这样对于监管者的理性选择是严格监管而不计较社会成本。另外，监管者也有宽容监管的道德风险，放松对证券公司的要求和对风险能力的限制，隐瞒证券公司的不良状况。监管者这样做的一个动机是逃避监管不当的职责，总希望不良状况能够得到改善，这种状况可称之为“官僚”;另一个动机是可能来自外来机构人士的影响，于是放松监管。严监管与松监管往往同时存在，形成监管不公平，不利于市场公平竞争的形成。于是各证券公司往往“跑部钱进”，围着监管机关转，进一步形成权力机关“寻租”的社会环境。在我国，还存在地方利益与总体伏况发生矛盾的状况。地方监管机关为了本地经济的快速发展而做出有利于本地方的决定，但有悖于全国整体监管政策。事实上地方监管机关也存庄道德风险的可能。

监管机构职能不清、政策不稳定是导致目前我国证券市场诸多问题的重要原因之一。探究证券市场波动的深层次原因，就在于没有建立规范的立法、司法和行政三者职能的明确分工。我国目前已经在这方面有了一些进展，但距离稳定、制衡的监管体系还有很远的路要走。我国目前的立法机关是全国人大，但这仅仅是一般意义上的立法范畴。证券市场上的一些重大政策如国有股减持、qfii、降低交易费用等都应由立法机关来决策，而不应由证监会独自操办，而且这个立法过程应当是程序化的。否则，证监会的某个人的讲话就可以使股市大幅波动，实在是本不该出现的事情。要保持证券市场的长期稳定，保证投资者的信心，必须有稳定的立法机制作保障。目前由于证券市场正处于发展阶段，很多立法工作交由行政部门来完成，那么就应将政策的制定和政策的执行分开由各自不相归属的机构独立操作，以保证政策的科学、规范和稳定。另外，对监管者的监管也很重要证券市场自律，首先应做到证券监管者自律。光是自律还不够，还应他律。应有这样一个机构，由其进行对监管政策的执行、监管者个人行为进行有效的监督。其再监督的依据应由立法机构制定。

监管体系的完善与证券市场持续稳定发展

要使我国证券市场健康有序发展，消除市场过分波动，应从监管角度人手，理清监管机构职能和范围，建立政策稳定的监督机制和制衡的监督机构，适时评估市场监管效果，建立健全监管人员行为监督制度。

第一，建立健全证券市场监督法律体系。除了目前正在执行的《证券法》、《公司法》等以外，还应制定其他相关市场监管法律，完善证券市场监管法律体系。一是应抓紧制定 《证券市场监管法》，弥补《证券法》在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白，加强监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚的对象和程序的规定。二是应制定《证券监管机构管理规定》，明确证券监管机关的机构设置、职能界定、人员配备、工作范围等，从法规上进一步规范各机构的权力与责任。三是应制定《证券市场监管从业人员操守规范》，对从业人员的行为进行规范。四是应制定具有可操作性的行政复议、行政诉讼程序。

第二，从机构框架角度重塑证券市场监督体制。我国证券市场实行统一监管模式，即由一个统一的机构中国证监会实施对所有证券机构、上市公司和证券市场的监管，监管者不仅要对证券市场安全和稳定负责，还要防范和化解系统风险，对上市公司的信息披露、股本经营、公司行为进行全面的合法性监管。证监会的监管任务重、责任大、权力大，也构成将其职责分解的原因。因此，从立法、执法、行政相制衡的角度出发，建议分别建立健全行使上述职能的机构立法。设立国家证券业政策制定委员会。狭义的立法工作还应由全国人大及其常委会来完成。广义的立法，不仅包括通常意义上的法律，还应包括重大法规、政策的制定等，这一部分工作由国家证券业政策制定委员会来承担。国家证券业政策制定委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业政策制定机构合并，共同组建新的国家金融业政策制定委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。国家证券业政策制定委员会主要由金融产业方面的经济学家、学者组成，负责重大政策的前期调研、政策论证、可行性分析，对政策实施的效果进行预测、分析、跟踪、修改等事项，负责重大政策的研发。

监督。设立国家证券业再监督委员会。狭义的监督由司法监督来承担。国家证券业再监督委员会负责对证券市场监管政策的执行进行评估及监督，负责对监管从业人员进行监督，负责对监管机关的实际绩效进行监督，并对一切违法、违规机构、人员依法进行处罚。涉及刑罚处罚的，由司法机关进行管辖，此时该机构参与公诉。国家证券业再监督委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业再监督机构合并，共同组建新的国家金融业再监督委员会。国家证券业再监督委员会可不设地方机构。

重大政策论文范文第3篇

关键词：氧化铝行业；风险评估；系统动力学模型

中图分类号：F062.3 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2013）01?0018?06

一、引言

改革开放30年来，我国国民经济实现腾飞，随着经济的高速发展，铝产品作为重要的基础消费品被大量使用。作为铝产品的上游产业，氧化铝行业得以迎来黄金时期而发展迅速，1990年我国氧化铝总产值仅有146万吨，而到2011年我国氧化铝年产量已达到3 881万吨，跻身为世界范围内的氧化铝生产大国和消费大国，在全球铝行业中占据着举足轻重的地位。然而，行业高速的发展并没有解决氧化铝产业长期存在的铝土矿资源分配不均、成本控制不利、产业结构不匹配、控制机制不健全、环境污染日益严重等多重复杂问题，相反，在国际政治格局的动荡加剧和国内外经济形势日益复杂的后经济危机环境下，资源配置不合理、环境事故频发、行业产能过剩等矛盾日益尖锐，氧化铝产业面临着越来越严重的行业风险，行业内企业也面临着越来越严峻的生存危机。因此，对氧化铝行业的风险进行科学分析和有效管理，使氧化铝行业更好的发挥对国民经济增长的驱动力作用，就显得尤为必要。实际上，近来钢铁行业所出现的价格下跌、需求疲软、贷款困难等经济疲软和经济转型所导致的痛苦调整就是前车之鉴①。

氧化铝行业风险，是指在氧化铝行业发展过程中，行业发展衡量指标的实际状况与正常状况出现较大偏离，行业发展出现阻滞甚至衰退，从而导致氧化铝企业倒闭、从业人员失业并影响下游行业发展等状况发生的可能性。

关于风险管理的分析技术与方法，从最早的“觉”风险（Perceived Risk）模型[1]到J.P.Morgon提出的VaR（Value at Risk）模型[2]，再到其后学者提出的各种衍化模型，发展至今已形成了包括情景分析法、层次分析法、贝叶斯理论期、决策树、组合投资理论、净现值法、效用理论、蒙特卡罗法、故障树分析、模糊综合评判法、多目标决策法等在内的20多种方法[3]。由麻省理工学院JayW. Forrester教授提出的系统动力学（System Dynamic）站在系统思想的角度，将复杂问题视为有边界的系统而展开分析，在研究复杂系统性问题方面具有显著的优势[4]。系统动力学在研究处理复杂的系统问题时，通过建立SD基本模型，并深入分析和反复仿真调试，不断进行长期、动态、战略性的定量研究，对于研究高度非线性、高阶次、多变量、多重反馈的复杂系统具有突破性意义。这一研究方法为人们模拟社会经济与生态环境等复杂系统的行为和未来的发展规律提供了可能，同时也为复杂系统的风险管理问题提供研究思路，如徐娟等运用系统动力学方法研究了物流外包风险的度量问题[5]；李志红、和金

收稿日期：2012?09?24；修回日期：2012?12?30

基金项目：中国博士后科学基金资助金（2011M500994）；湖南省自然科学基金项目（12JJ5040）；湖南省哲学社会科学基金项目（11YBB381）

作者简介：成琼文（1972?），男，湖南湘乡人，管理学博士，中南大学副研究员，硕士生导师，主要研究方向：有色金属行业风险管理，人力资源管理与开发.

生建立了人力资源管理外包风险系统动力学模型，并对模型进行了系统仿真[6]；刘东亮等利用系统动力学模型研究了飞行结冰后的风险评估问题[7]；李存斌等借助系统动力学研究了电网建设项目进度风险的评估与管理问题[8]。

本文拟借鉴系统论思想，深入分析氧化铝行业风险构成要素之间的因果关系，构建氧化铝行业风险管理的系统动力学模型，探索氧化铝行业风险产生、运行以及有效监管调控的机理，为氧化铝行业有效管理行业风险和政府合理制定监管政策提供依据。

二、氧化铝行业风险系统的概念与

特征分析

与任何一个生产型行业相似的是，氧化铝行业涵盖了从原料采购到生产加工再到产品销售的所有环节。氧化铝行业的上游行业是原材料——铝土矿的开采行业，因而面临着铝土矿资源数量、价格以及品质的风险；氧化铝行业在生产经营过程中受到压缩成本和扩大销售两方面的压力，也就是说在成本方面和产品销售方面都承担着一定的风险；同时，由于氧化铝行业属于高耗能、高污染企业，近年来国家以及各级政府对环境保护的监管力度越来越大，氧化铝企业如果不对此加以重视，则很可能招致大量罚款，甚至如果发生环境污染事故，则将付出高昂的经济代价，如2010年紫金矿业“921溃坝事故”，最终以紫金矿业副总裁免职、赔付2.45亿理赔金额而告终，因此同样作为高污染行业的氧化铝行业也面临着一定的环境风险。详细而言，氧化铝行业风险系统主要由以下子系统组成。

（一）资源风险系统

氧化铝行业的资源风险，是指由于铝土矿资源存储有限、矿石品质分布差异等原因，导致实际进入氧化铝行业的铝土矿石资源数量不足、品质不达标，进而导致氧化铝生产行业内的原料供给不足、行业发展受阻的风险。

资源风险主要考虑的是行业原料铝矿石的供应变化影响下的我国氧化铝行业风险的变化。其的主要衡量值为“资源风险系数”，即在一定时期内行业采购的铝矿石的价、质、量对资源风险的影响程度，影响因子主要为进入行业的矿石量、矿石品质系数、矿石价格。原料的优劣对行业生产十分重要，价廉质优的原料可以为行业赢得较大的利润空间，缓解行业应对其他成本上升的压力，增强行业的定价议价权。进入行业的矿石量分为国内供应和国外供应，分别受进口量和开采量影响；矿石品位的高低和单位矿石产量、工艺设备要求紧密相关，高品质矿不仅单位产出多对工艺要求也较低，可以为行业降低制造成本，提升盈利空间。矿石的品质主要有铝硅比和矿石类型决定，延伸出矿石品质系数加以衡量，其中铝硅比越高矿石品位越高，目前矿石类型主要有一水硬铝石、一水软铝石和三水铝石，矿石处理的难以程度成递减趋势；矿石价格为行业平均采购价格，受国内采购价格和国外进口价格影响，其权重按照购买量来衡量。目前，我国氧化铝行业面临国内供应不足、国外购买受限、海外收购受阻等诸多不利局面，资源风险较高，氧化铝行业资源子系统可分析我国氧化铝行业每年的资源风险情况并为未来的预测和提供参考。图1是资源风险子系统图。

图1 氧化铝行业资源风险子系统

（二）环境风险系统

氧化铝行业的环境风险，是指氧化铝生产企业在生产、加工过程中由于对环境保护的缺乏甚至缺失导致环境污染事件发生，引发人民群众生命健康受到威胁、社会和谐稳定遭到破坏、氧化铝行业发展支持力度减弱、行业发展受阻等状况发生的风险。

环境风险主要考虑的是在行业环境保护情况变化影响下的我国氧化铝行业风险变化。其主要衡量值为“行业原始污染量”和“行业污染治理量”，前者为环境风险流入量，后者为环境风险流出量，二者差值决定环境风险大小。在许多诸如氧化铝行业的高耗能高污染行业，环境保护是一个永恒问题。在环境侵害事件频发的当下，环境风险已俨然成为“两高”行业的重要风险因素之一。排污及伴随着治污，在生产工艺不断优化和治污技术不断成熟的前提下，环境风险可以得到一定程度的缓解。但是，违规生产、私排乱排等现象屡见不鲜，加之氧化铝行业本身污染物的难以全部处理和回收②，该行业的环境风险一直居高不下。行业原始污染量主要受生产工艺和行业产能的影响。行业污染治理量除了受三废处理技术的影响之外，行业产能同样可以施加影响。行业污染治理的效果还会受到环保政策的干预，政府规制的加强会迫使行业改善治污设备，提高治污技术水平，这样不仅会减少三

废的生产排放还有助于提高污染物处理量。图2 是环境风险子系统图。

图2 氧化铝行业环境风险子系统

（三）成本风险系统

氧化铝行业的成本风险，是指行业内企业组织生产、管理的成本持续升高，进而导致行业整体利润率下降、行业发展能力下降的风险。

成本风险主要考虑的是在行业各项支出变化影响下的我国氧化铝行业风险变化。其主要衡量值为“成本风险系数”，即在一定时期内的行业总投入对成本风险的影响程度，影响因子主要为原料成本、管理成本、税收成本、财务成本、劳动力成本和设备成本。作为利润的重要影响因素，成本的高低对行业的发展极为重要。具有较低的成本可以为行业整体赢得较大的利润增长空间，可以使得行业在应对成本提升时有缓冲余地，为行业的发展争取机会。而目前，氧化铝行业的成本回旋余地正在被逐步压缩，随着主要原材料价格的逐年增加和人口红利优势的减弱，我国氧化铝行业正在承受着很大的成本压力，尤其在经济不景气，供大于需的低迷市场中我国氧化铝行业将面临极大的成本风险。图3是成本风险子系统图。

图3 氧化铝行业成本风险子系统

（四）销售风险系统

氧化铝行业的销售风险，是指由于全行业产能过剩导致供过于求、产品销售受阻滞，同时产品价格受产销比影响而不断下降等状况发生的风险。

销售风险主要考虑的是行业销售情况变化影响下的我国氧化铝行业风险的变化。其的主要衡量值为销售风险系数，由“产销比”和“行业利润率”决定，即行业一定时期内的销量占产量比重和行业整体盈利水平。在其他因素不变的前提下，销售的好坏决定了行业回笼资金的能力。在行业大量投入之后，销售为行业实现盈利提供了可能。即使行业生产效率高、成本低，但是销路不畅、存货挤压，行业仍可能不盈利甚至亏损。所以，行业销售风险影响了行业整体风险。根据经济学原理，产销比由产量和销售决定，行业利润率由销售额和产品成本决定。其中，产量受生产工艺、原料供应和相关政策影响，销量主要有铝产品需求引致，而价格则受成本和宏观经济水平的影响。图4是销售风险子系统图。

图4 氧化铝行业销售风险子系统

三、氧化铝行业风险的系统动力学

模型

（一）模型边界

系统动力学主要是研究社会系统的科学，它基于系统论，吸收了控制论、信息论和决策论的精髓，采用模拟技术，以结构－功能模拟为突出特点，从系统的微观结构入手建模，进而模拟与分析系统的动态行为。它认为系统的行为主要是由内部因素起决定性作用，选择系统边界是关系到系统动力学模型成功与否的关键步骤。正确划定系统边界的基本原则，是力图把那些与建模目的密切相关的量都划入界限内，并保证系统边界是封闭的。由于本文的主要研究对象是氧化铝行业风险管理问题，所研究的系统边界就是氧化铝行业风险所覆盖的边界。根据上文对氧化铝行业风险总体结构的分析，重点确定资源、环境、成本和销售4个子系统为相关研究因素，进而研究系统内部以及系统之间的因果反馈关系。这就是氧化铝行业风险系统的边界。

（二）模型假设

由于氧化铝行业风险系统的复杂性，简化成4个子系统后的创新模型，不能完全代表氧化铝行业的风险状况，而只是它的某些方面，甚至单就某一个风险子系统而言，其分析和计算也是较为抽象化和理想化的。这样就存在一些假设条件，帮助我们讨论主要问题，暂时忽略次要因素，氧化铝行业风险评估系统动力学模型的假设包括：① 氧化铝行业风险的产生、发展与运行是一个连续、渐进的行为过程；② 虽然氧化铝行业受政府调控较为严格，但是出于研究抽象化的考虑，本文不考虑政府政策的重大变革以及非正常情况和不可抗力所导致的氧化铝行业及其风险的突变③；③ 铝土矿石的类型和铝硅比（A/S）这两个指标可以代替铝土矿的品质；④ 论文研究坚持“抓主要矛盾、舍次要矛盾”的原则，例如，在原材料成本中，由于铝土矿作为最核心的原材料，其占到了氧化铝所有生产原材料的80%左右，故本文就仅以铝土矿的成本代替原材料的成本，其他类似的简化在文中多处有体现。

（三）因果关系

系统是由相互联系、相互影响的元素组成的。在系统动力学方法中，元素之间的联系或关系可以概括为因果关系。正是这种因果关系的相互作用，最终形成系统的功能和行为。因此，系统的建立主要由影响因素之间的因果关系所确定。同时，系统也是影响因子之间复杂关系的直观展现。我国氧化铝行业风险系统包含资源、销售、成本和环境4个子系统，每个子系统都有自己独特的结构和特点，系统之间又彼此联系。因此，根据我国氧化铝行业风险的总体结构，本文建立了因果反馈模型图（见图5）。

（四）系统动力学模型

基于以上我国氧化铝行业的系统动力学因果关系图和对子系统的讨论，建立了我国氧化铝行业的系统动力学流图模型（见图6）。

（五）氧化铝行业风险评估的指标体系

从我国氧化铝行业的系统动力学模型可以更为清楚地看出各个子系统之间的构成和互相影响的关系 ，有助于进行动态分析。上述氧化铝行业资源风险子系统指标、环境风险子系统指标、成本风险子系统指标和销售风险子系统指标有机地结合成一体，共同构成包含4个二级指标和20个三级指标的氧化铝行业风险评价指标体系，以此综合反映氧化铝行业风险的产生、运行过程状况，评价指标如表1所示。

五、结语与展望

本文根据氧化铝行业风险的概念及特征，将氧化铝行业风险评估与预测问题置于系统论视角予以研究。将氧化铝行业风险系统划分为资源子系统、环境子系统、成本子系统以及销售子系统4个子系统，构建出了氧化铝行业风险评估的因果关系图和系统动力学模型。研究在氧化铝产业边界内部和一定的假设条

图5 我国氧化铝行业的系统动力学因果关系图

图6 我国氧化铝行业的系统动力学模型

表1 氧化铝行业风险评估指标体系

一级指标 二级指标 三级指标

氧化铝行业风险 资源风险 进入行业的矿石量 国内开采量

进口量

矿石品质系数 矿石类型值

A/S

矿石价格 国内矿石价格

进口价格

环境风险 行业实际排污量 行业原始污染量

行业污染治理量

成本风险 单位产量的成本 原料成本

管理成本

税收成本

财务成本

劳动力成本

设备成本

销售风险 产销比 行业氧化铝产品产出量

行业氧化铝产品销售量

行业利润率 行业氧化铝产品销售平均价格

行业氧化铝产品销售量

行业氧化铝产品单位成本

行业氧化铝产品产出量

件下，4个子系统内部及其之间的深层次关系。通过对建立的因果关系模型和流程图进行分析，我们得出氧化铝行业风险自身是一个存在多重反馈与循环交叉的、复杂的运行系统，是资源、环境、成本和销售之间相互联系和相互作用的结果。因此，依据系统动力学模型揭示的各要素之间关系，本文从资源风险、环境风险、成本风险和销售风险4个角度构造出了包含4个二级指标和20个三级指标的评价指标体系。这些指标突出体现了氧化铝行业风险的特征，不仅为准确、系统、全面、合理地评价氧化铝行业风险产生、发展以及运行过程提供了参考，而且为产业风险的研究提供了理论依据。研究表明，氧化铝企业和政府各部门应当从多个层面加强对该行业的正确引导，降低行业的风险，使得氧化铝行业健康、可持续发展，发挥国民经济基础战略性产业的作用。后续的研究应当着眼于系统内部关系的定量化处理，建立模拟仿真平台，为氧化铝行业风险管理控制策略的科学制定提供依据。

鸣谢：

中南大学彭志宏教授对此文提出了富有建设性的意见和建议，专此致谢！

注释：

引自2012年9月5日《金融时报（中文版）》，原文《中国钢铁业面临痛苦调整》，作者何丽。

我国是氧化铝生产大国，2009年生产氧化铝2378万吨，约占世界总产量的30%，产生的赤泥近3000万吨。目前我国赤泥综合利用率仅为4%，累积堆存量达到2亿吨。随着我国氧化铝产量的逐年增长，赤泥的年产生量还将不断增加，预计到2015年，赤泥累计堆存量将达到3.5亿吨（数据来源：工信部和科技部2010年8月10日的《赤泥综合利用指导意见》）。

这并不是将政府的调控政策排除在模型之外，相反政府对行业的调控以及调控政策对行业风险的影响正是本文研究的重点内容之一。此假设意在说明如“911事件”的重大政治经济突变并不纳入模型的范围。

参考文献：

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System Dynamic Model for Risk Evaluation of Aluminum Industry

CHENG Qiongwen， WANG Hao， SONG Juan

（Business School of Central South University， Changsha 410083， China）

Abstract： As an important basic industry of the national economy， the risk of alumina industry is more and more severe under the complex economic situation in recent years. Based on perspective of system theory， through the alumina industry and investigation of its risk further， this paper analyse and discusses the alumina industry risk concept and characteristic. From the alumina industry based on the structure of the risk， the authors draw the alumina industry risk factors causal relationship between diagram and system dynamics diagram， including the resources construction risk subsystem， cost risk subsystem， sales risk subsystem and environmental risk subsystem of the alumina industry risk assessment prediction system dynamics simulation model， out of the alumina industry risk production and operation of the mechanism. Based on this constructs including the four dimensions， the authors establish the index system for risk evaluation. This paper provides an effective method for formulating regulatory policy and further study on alumina industry’s risk.

重大政策论文范文第4篇

时光的车轮滚滚向前，回望“五四”，已是隔了90年的光阴。

90年前的中国，用胡适的话说，处存一个“再造文明”的大时代中。在民主与科学的呐喊之外，各类人士共同的聚焦点便是教育。

1915年新文化运动以来，轰轰烈烈的“再造文明”在教育领域的硕果，便是1929年11月拟定的壬戌学制，这场自下而上，由教育家、民间知识分子和民间教育团体主导的教育改革，是中国现代教育史上影响最深的一次变革。

2009年1月7日到2月底，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》向社会各界开展第一轮公开征求意见工作。《规划纲要》将决定未来12年中国教育的命运。此番征求意见，引起了网民和媒体广泛的关注、讨论和批评。批评的意见表现在诸多方面，有的认为教育部门组织规划纲要研究和制订用三年多时间，而留给公众的时间却不足一个月；有的质疑其组织方式，认为这是教育行政官僚全然主导的官僚化流程，《规划纲要》办公室设在教育部，办公室主任由教育部部长担任，办公室各小组则由教育部各司长担任，组织环节上缺少非官僚系统的专家学者的参与，担心此举又成了官僚们的一次游戏；有的质疑其决策程序，认为在决策程序设定环节上没有全国人大的提前参与和最后的表决，这是行政权力再次对人大立法权的侵犯；有的质疑征求意见的问题设定，认为看不出《规划纲要》的基本价值、原则和标准，看不到危机，认为这是一个价值定位缺失的高度技术化的纲要，是一个没有灵魂的纲要，反映了技术官僚的保守、狭隘、封闭、小气。还有人将这种行政主导并征求社会意见的方式概括为“民主集中制”，所谓“民主”就是向社会征求意见，所谓“集中”就是教育部门的官僚说了算，难保实现真正意义的参与。

本刊提出追寻“五四”时期的传统，希望邀读者一道温故1922～1922年，中华民国北洋政府制定了上世纪的第五个教育改革案，即壬戌学制。此改革案由当时的民间组织全国教育会联合会广泛汲萃民间建议，在多个方案中、经多番讨论后提出，由胡适、陶行知、黄炎培、蒋梦麟、蔡元培、陈独秀等著名教育家、学者、思想家主导。此改革案有七项指导思想：适应社会进化之需要，发挥平民教育精神，谋个性之发展，注意国民经济力，注意生活教育，使教育易于普及，多留各地方伸缩余地。这最后一条，尤为世人称道。与壬戌学制相比，本次《规划纲要》由上到下的改革路径，由行政官僚主导的现状，无不令人忧虑。

本期专题“教育改革十批判书”，汇集了十位专家学者对中国教育改革的批评和建言，希望能引起更多的人，从一个切合本国传统的角度，来关注和推进中国教育的改革、开放和进步，为21世纪的“再造文明”作出努力。

温故1922

1922年的新学制改革，奠定了中国现代教育的基础。学制的诞生标志着中国从近代教育向现代教育的转型。1922是壬戌年，故又称“壬戌学制”。壬戌学制确立了七项目标。其中的重视教育为社会发展服务，重视个性发展及“多留各地方伸缩余地”等，在今天仍有重要意义。

壬戌学制是一场自下而上的改革。学制改革的主导者是一批民间知识分子精英。他们以全国教育会联合会为舞台，凝聚成一个强力集团，上演了一出有声有色的中国现代教育改革的历史剧。壬戌学制提出与制定过程，其程序之民主、组织之合理、研究之详备、态度之审慎、效果之切实，足以资今人借鉴。壬戌学制是新文化运动和催生的果实。

教育家管教育的时代

《中国改革》：民国教育话题很大，我们今天先探讨一下民国教育跟当下教育最根本的区别在哪里?

王丽：第一，民国时期是教育家管教育。当时无论是大学，还是小学、中学，都有―大批称得上是教育家的校长在管理学校。如蔡元培、梅贻琦、蒋梦麟等。其实很多中学校长都是教育家，比方说我最近两年在做研究的汇文中学，这是个教会中学，校长叫高凤山，就是一个地地道道的教育家。他在美国留过学，是美国西北大学文学硕士、波士顿大学教育哲学博士，还在美国哥伦比亚大学及哈佛大学做过研究。还有北师大附中校长林砺儒，南开中学校长张伯苓就更不用说了。

并且我在研究中还发现，他们一方面有着非常深厚的中国传统文化的修养，另外一方面他们又到国外留过学，接受了西方文化的熏陶，吸收了当时世界最先进的教育思想；同时他们都信奉教育救国，而且一生身体力行。你想想，这样的人去办教育，能办不好吗?

第二，那个时代的知识分子不是单个的散兵游勇，他们多数凭借当时为数众多的民间教育团体。由于新文化运动和“五四”运动的影响，那个时候教育思想界十分活跃，涌现了平民教育、工读教育、职业教育、实用主义教育等多种进步教育思想，由此也出现了不少民间教育团体。比如，主导并制定壬戌学制的“全国教育会联合会”便是当时影响最大的一个民间教育团体。其他还有1923年晏阳初组织成立的“中华平民教育促进会”，还有“中国科学社”、“中华职业教育社”、“中华教育改进社”等。这些团体十分活跃。他们一方面进行各种社会调查，汇集社会意见，使下情上达，最终影响政府决策；另一方面也办杂志办报纸办各种学校，开启民智。当政府法令颁布之后，他们又起到了监督实施的作用。总之，他们在政府和民众之间，相当于枢纽的作用。

第三，当时的教育部管得少。从学校种类来说，当时有公立学校，有私立学校和教会学校，还有大量的私塾。我现在所知道的一些文化老人中，许多人都上过私塾。如任继愈先生、庞朴先生、冯英子先生等。他们大多是五六岁左右先入私塾开蒙，然后再上新式小学。他们今天之所以能在学术上有所建树，我想跟他们当初受的教育不无关系，尤其是他们开蒙时期的中国传统文化教育不无关系。而且当时办得最好的大多是私立学校和教会学校。还有必须强调的一点是，当时检验一所学校办学质量的标准就是公众信誉，而不是某个教育行政部门的“评估”或“统考”，当然更没有全国统一的高考。

“多留各地方伸缩余地”

《中国改革》：你刚才提到了1922年的壬戌学制，讲到它是自下而上、由民间的各个教育团体、由懂教育的知识分子和教育家们推进的。那么，壬戌学制的指导原则和指导思想是怎么样的?

王丽：用胡适的话说，“新学制(壬戌学制)的特别长处，在于它的弹性”，就是说不搞“一刀切”。在壬戌学制之前，中国已颁布过四次学制。壬戌学制在1915年以来新文化运动及1919年“五四”运动的历史背景下产生，学制以七项标准作为改革的指导思想：1、适应社会进化之需要；2、发挥平民教育精神；3、谋个性之发展；4、注意国民经济力；5、注意生活教育；6、使教育易于普及；7、多留各地方伸缩余地。这七项标准中尤其值

得注意的是第7条“多留各地方伸缩余地”。

这个弹性制是很需要的，中国这么大，地区发展的差异如此悬殊，“一刀切”的政策势必会给各地教育带来危害。这样的例子今天比比皆是，比如停办中师，撤村并校等，初衷都非常好，可在实施过程中却出现了很多问题，这是政策制定者始料而不及的。

《中国改革》：追寻1922年壬戌学制的提出、起草以及整个议决过程时，会发现一个十分值得关注的现象：新学制是由全国教育会联合会提出草案、最终形成决议并通过的。

王丽：全国教育会联合会相当于今天的“NGO”，下面有十四个省的分会，如江苏、浙江、广东、湖南等，是当时影响最大的民间教育团体。1915年由江苏省教育会副会长黄炎培等人发起成立，1925年解散。每年都要召开一次全国性年会，一共开了11次。每次会议都对教育界重大问题提出大量议案，表达教育界的主张。1921年10月，全国省教育会联合会第七届年会在广州召开，以讨论学制改革为中心议题，其中有广东等11个省区的代表提出了11份学制改革议案。经会议讨论，议决以广东省提案为大会讨论蓝本，提出了新的学制系统草案。

那么，为什么以广东提案为蓝本?因为1920年第六届年会议决，各省联合会都必须分头起草一份学制改革草案，并在次年年会上提交会议讨论。广东省教育会为此组成了一个由71人组成的阵营庞大的学制系统研究会，是各省中最为重视的。1922年《新教育》杂志第4卷第2期有专文介绍其前后经过情形，题目就叫《广东省提出学制系统之经过及其成立》。从这篇文章可以看出其程序之民主、组织之合理、研究之详备、态度之审慎、效果之切实，非常值得今天的人们借鉴。因此，广东草案在11份草案中脱颖而出，被作为年会讨论蓝本。

《中国改革》：壬戌学制的制定，民间知识分子教育群体扮演了改革的主角，当时的教育部，在学制制定过程中起到什么作用?

王丽：第七届广州年会后，各地教育界纷纷响应，开会讨论新学制，许多教育杂志还专辟了学制改革研究专号，出现举国上下讨论新学制的热潮。当时的北洋政府教育部迫于形势，1922年9月在北京召开“学制会议”，邀请教育专家和各省行政负责人对“新学制草案”进行审订、修改，最后出了一个“新学制会议议决案”，准备提交同年10月全国教育会联合会第八届年会讨论通过的。不料在年会上发生了一个小插曲，因为教育部官员大概一时也放不下架子，就打官腔，希望会议只“悉心讨论”教育部提交的这个“议决案”，不要讨论广州会议上通过的“学制系统草案”。这下惹恼了一些代表。会上，浙江代表许倬云(编者注：非曾任台湾大学历史系主任之许倬云)上台演说，把教育部痛骂了一顿，认为教育部那个议决案是换汤不换药，毫无革新意味。当时的山东督军田中玉和两位教育部官员坐在台上静听。事实上，后来教育部所做的，就是批准和认可这个新学制，并且将它付诸实施。

“新学制新的应该是精神，而不是形式”

《中国改革》：如您所说，那个时代的教育改革是自下而上的，是整个社会自发的，联系到我们现在正在制订的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》，你有什么建言?

王丽：这也正是我担心的。虽然这次教育部向社会公众征求意见，但最后结果还是由教育部专家班子关起门来说了算，那这样的征求意见究竟有多少意义?决策民主首先要决策过程的民主，即过程要公开、透明。我先不说别的，就说这次教育部为制定这个纲要投入的2300万调研经费，这个钱究竟怎么花的?应不应该向公众交代?还有，教育改革是全社会的事，你怎样才能做到让全社会参与?你用什么来保证?我现在特别担心这个。因此，我觉得，我们是不是有必要借鉴一下我们过去的经验，比如壬戌学制的改革思想、指导原则和决策程序，尤其是决策程序。胡适当时说：“新学制新的应该是精神，而不是形式。”我们今天一提起“五四”传统，好像就是打倒孔家店。其实“五四”并不是那么简单，就拿教育来说，“五四”以后中国现代教育才真正进入一个发展时期。其中最重要的经验便是在学习西方教育的过程中，又很好地继承了本国教育传统。我想，我们这次制定教育规划纲要，如果缺失了对这个传统的继承和借鉴，那是很可能要出问题的。因此，我觉得这个纲要的制定既是一个历史契机，也是对政府的诚意的一个考验。我一向讨厌喊口号，但我今天也提个口号，叫“温故1922，继承五四传统”。

王烽：明确教育改革方向最重要

既然是12年的规划纲要，就应该涉及教育的根本问题，尤其是要明确改革方向。

规划纲要工作开始以后，尤其总理讲话发表以后，纲要的研制者感到压力非常大。教育改革是“规划纲要”中非常重要的一块内容，如果改革的力度不够大，解决现实问题给人虚晃一枪的感觉，从社会影响来讲还不如不做。

这个纲要要达到什么目标，它的功用、功能是什么?我特别同意有些专家的观点，这个纲要应该有三个层次的目标：

高层次目标，是要解决教育的根本问题，如教育改革发展的方向问题、根本性体制问题，这个要通过深刻的思想解放、充分广泛的大讨论，然后系统作出设计；中层次目标，是要解决长期阻碍教育发展的重大体制问题，比如转变政府教育管理职能和方式、民办学校分类管理问题即盈利性与非盈利性、保证教育的公益性和发挥市场机制、高等学校自主和自律、社会参与教育治理的问题等等。低层次目标是要解决教育面临的最紧迫、人民群众最关切的问题，例如教育经费短缺、义务教育择校、减轻学生负担问题等等。

我个人的看法，当下重点是解决阻碍教育发展的若干重大问题、人民群众关心的紧迫问题，至少从操作的角度来看是这样。但是既然是12年的，就不应该不涉及教育的根本问题，尤其是要明确改革方向。特别应该注意的是，不能将改革方向与现在马上要着手实施的措施混淆起来，不能因为某些改革现在条件不成熟就否定它方向上的正确性，从而失去提出的机会，影响改革的前瞻性。

专题研究过程中，我体会到，第一就是要解放思想。作为研究者要实事求是，要勇于把观点表达出来，保证给高层决策者提供真实、明了的信息；第二，教育改革需要其他领域相互配合。比如，说到增加教育投入，拿财政性教育经费占GDP4％来衡量，如果财政部门按凑数的思路来对付，诸如将非国民教育系统的投入也算上，或者将土地投入也算上来凑，那就解决不了教育经费短缺和政府责任落实不到位的问题，落实不了教育优先发展的战略地位。所以，教育优先发展，包括财政体制在内的其他体制的改革是十分必要的。第三，冲破一些既得利益非常非常重要和非常

地迫切。现在教育改革处在一个“胶着”期，不损害一部分人的利益改革无法实质性推进。比如治理择校，比如取消学校行政级别，我们都知道这些改革的必要性，但是面临的阻力也非常强大。最后一点，“规划纲要”做到人民满意很不容易。除了“纲要”本身能否“管用”之外，公众自身有时候是改革的动力，有时候是改革的阻力。比如高考，我们以前的制度、模式形成了既定的秩序，这些秩序他们已经适应了，要改变这些秩序，使他的孩子将来参加高考变得不可预见，也会有人反对。因此，教育决策在一定程度上具有某种引导性，而不仅仅是公众意见的整合；民主很重要，但是它代替不了科学。

袁岳：应允许多个机构提出不同改革方案

教育与医药等公共事业一样，偏听一面就很难获得坚实的公众支持基础。

在对于重大的公共事业的改革方案的提出与推进，应该尝试一些不同的工作方法，尤其应该尝试多方案改革提议法。首先应该允许多个机构提出改革的不同方案，比如在教育改革方案上，可以有教育行政部门提出的A方案；有民间教育研究机构提出的B或C方案；有某些大学或者多大学联合提出的D至F方案；有半官方或者官方的社会科学院、教育科学研究院、国务院发展研究中心提出的G和H方案；有海外研究机构提出的I和J方案；有公民个人或者个人联合提出的K和L方案；有某些人大代表与政协委员提出的M和N方案；有相关派与公共事业社会团体提出的Q和P方案。多方案的目的在于针对这样一个复杂多面的问题充分提取方方面面的想法与意见，并尽可能地把其中有价值的角度与想法抽取出来。教育与医药等公共事业一样，与广大民众利益息息相关，其中既有很重的积弊，也有很大的既得利益，还有很强的行为惯性，偏听一面就很难获得坚实的公众支持基础。

其次对于系统研究方案的资助。深入的研究也不可能轻易获得，也不是简单地让各方发表一点自己理性或者感性的意见就好，应该有比较系统深入的研究与论证，因此建议政府应针对重大的公共事业改革论证设立专项研究基金，完善基金的申请、审核、公开、评估流程与办法，允许不同的研究主体申请与联合申请方案设计的资助，并最终将所有方案进行公开。多方案公开，使广大相关的公共利益群体与公众有了切实的选择，就有了更为有效的发言。

再次是对于改革方案的公开辩论。为了便于公众更好的理解不同方案与对于不同方案的思考角度做出明确的选择，也帮助相关决策部门与决策者进行更好的选择，应在媒体、权力机关与政策论坛上设立公开辩论机制，由方案提出者针对改革关键、所采取的关键措施、对于关键争议点的主张设定提出辩护并对其他方案提出评价与质疑，开放网络与媒体评论空间，吸收与鼓动更多的公众参与。

第四，可以针对不同改革方案中提出的关键争议点，进行必要的民意测验、专家测评、政策听证、权力机关听证，类似这类的工作也可以进行多轮，相关的听证与政策辩论可以开放媒体直播与现场采访。由于是针对相对属于技术性的领域进行这样的探索性尝试，这一做法也可以推进公众对于策略参与的民主感受，也是问计于民的很好体现。

最后，包括医药、教育、社会保障领域这样的重大事项，涉及到重大资源利益的处理与调动，涉及体制性变革，涉及到权力运用模式的调整，涉及到政府预算的新使用方式，类似这类的公共事业重大改革方案可以有执政党的政策思路与政府的政策倾向的提议，但是基本决策应由最高权力机关在最终的公开讨论下做出决定为宜。

蔡定剑：没有大学自治，就谈不上教育改革

大学自治就是大学有权力来管理学术问题，司法和行政都不应干涉。

我从政府官员转变为学者，深有感触的是我们的大学太官僚化了，我原来从没认为大学校长、下面的那些处室是什么官，但是一到大学里，发现他们确确实实是官，而且相当多的人拼命争这种官。教育主管部门把学校完全纳入行政体系，大学成了教育部的一个下属部门。

教育体制改革，没有把大学自治作为改革的重要目标，是非常悲哀的事情。大学没有自治，教育就不可能实现他的根本目标。我是宪法学者，从的角度看，如果没有大学自治，就不可能有国家的自由、民主和法治。

大学为什么要自治?我要强调几点理由：

第一，思想的自由和有不同意见的争论，是追求真理的唯一的途径。没有大学自治和学术自由，只有领导的意见正确，追求不了真理。

第二，没有大学自治，怎么会有创新国家，怎么会有创新型社会。没有独立精神的人，奴化的人要做新型的学术和科研，是不可能的事情。

所以，我觉得在教育改革中，大学自治应该作为头等重要的事情，这是宪法的基本权利。宪法35条讲言论自由，这是大学自治的一个基础。宪法的第47条还规定，公民有进行科学研究，文学艺术创作和其他文化活动的自由，这一条很少受到重视和强调，这就是大学自治的宪法基础。

就像中国必须走向法治、民主一样，教育体制改革的目标，必须是大学自治和学术独立，没有这一点，中国的教育不要谈什么改革。不少人支持大学自治的观点，但会说不现实。我觉得我们一定要把这个目标确定下来，我们要有这种共同的声音，共同的目标，这样才会有可能。

大学自治目前应该怎么做?

第一，解决大学的外部干涉问题。教育法里规定“党委领导下的校长负责制”，我呼吁修改教育法，就是实行校长负责制，党的领导是政策指导。

第二，大学行政化和官僚化问题必须解决。这需要解决大学校长由教育部任命的问题，校长的产生应由学校和教授委员会决定。现在不仅是校长，重要大学里面副校长基本上都是教育部来定，结果部里的局长、处长都派到各个学校里当校长、副校长，学校成了教育部提拔官员的地方，这很可怕。

第三，大学自治还意味着大学能够独立地处理内部事务，自主管理而不受外界干涉。一是要解决校长负责制问题；二是要建立校董事会制度和教授委员会制度。像教授聘任这样事，让学校教授委员会来聘任自己的教授、校长，不应该受到干预；三是学生应该建立自己的学生自治会，参与学校的管理，现在的学校事务中，听不到学生的声音，这一点要得到改变。

第四，学术自由，学术自治。主要解决学术问题不受行政、司法的干扰。现在我们评职称、授学位、还有学校管理制度如考试作弊的争议处理，是跑到法院去诉讼，让法院来判断是不是应该给学生授学位，是不是评老师做教授，这是很荒唐的事情。

马相武：政府要把自己作为教改的对象

两个政府内外“夹击”，教育置身其中，其实被架空了。

教育改革是很复杂，我们要抓

住它的命脉，即政府在教育面前是一个什么定位?到底谁是教育的主体?这是纲要首先必须弄清楚的问题。

中国的教育，从根本上讲，是一个大政府的、大规模的、快速膨胀的教育。这是中国特色的教育，是教育的中国国情。

和教育紧密联系的，其实是两个政府，一个大政府，一个小政府。大政府就是教育部、教育厅局和其他政府的教育机构，小政府就是大学的领导机关、行政机关。一个是外政府，一个是内政府，两个政府内外“夹击”，教育置身其中，其实被架空了。现在这种情况已经非常严重，从宏观上讲，大学分成副部级大学或者局级大学。副部级大学几十个，局级大学是上千个。从微观上看，一所大学里面有校长、副校长、书记、副书记，还有常务副校长、常务副书记。一所副部级的大学，校长、书记是副部级，常务是正局级，副校长、副书记是副局级，副局级以上官员差不多有几十个，仅指在任的，还不说离退休的。处级干部光是在任的从上百个到几百个不等。教育部也曾经下文，规定什么大学可以有十几个最多不能超过20个处级机构，到了学校就突破了。在突破的同时，还增加了很多副处级机构。

我们不能说教育改革完全没有功绩，应该说它是不均衡的。它完成了一个目标，就是达到了规模化世界第一。但是欠缺很大的是教育软实力、科技软实力、文化软实力、学术软实力。大学光有高楼大厦和政府机构，但是缺少世界级大师，缺少学术和科技的创新能力，缺少和世界一流学术和大师接轨、交流的能力，更别说超越了。

大学教育搞到这种地步，问题的根源集中在体制上。所以，教育改革需要重新出发，从根本上正确定位和积极治理。

从管理体制和社会机制的角度来看，教育改革和发展的方向，大体上分为三个阶段，第一个阶段应该是改革大政府教育，第二个阶段是进入小政府教育，第三个阶段是进入无政府教育。无政府教育在国际上并不罕见，在中国历史上也是常态。比如诸子百家时代、“五四”时代，就基本上是无政府教育时代，但是，它们恰恰是思想解放的时代，是文化学术高度创新和繁荣的时代，是“跨国”文化或中外文化大交流、大融合的时代，是百年大师甚至千年大师辈出的时代，历史文化影响极其深远。

政府要把自己作为教育改革的对象，要转换(大小)政府的角色和功能，政府变小甚至退出了，教育改革才能够成功。我曾概括大学教育内部弊端问题两句话，一句话是“官本位”，第二旬是“近亲繁殖”。这是高等教育的两个根本弊端，其后果一是阻碍发展，二是退化畸形。

在我看来，关于教育中长期改革是否成功的指标性标志，主要就是两个，第一个就是大、小政府与教育的关系，也就是教育的根本体制和政府的角色转换问题，第二个就是高考制度。看教育改革成功不成功，就看这两个最关键的指标。

信力建：逐步放开办学限制

受教育者应该可以选择公办学校，也可以选择民办学校。

建立义务教育经费随学生学籍流动的机制

2008年8月，国务院决定，从2008年秋季学期开始，全部免除城一市义务教育阶段公办学校学生学杂费。这一措施的出台，可以看出国家在教育上的投资力度越来越大，也贯彻了始终把国民基本的教育权利摆在第一位的原则。但是，这一决策要真正得以实施，还需做进一步努力。例如，民办学校的义务教育经费补贴该如何到位，如何实现与公办学校的基本平等，就是一个首先必须面对和解决的问题。

一直以来，民办教育被片面误解为谋利事业。事实上，民办学校也是社会公益事业，不应与公立学校做截然划分：从性质上看，民办学校与公办学校一样，都是国家公共教育体系的组成部分；而从受教育对象来看，则所有受教育者无论高低贵贱，本地外地，都应当享有平等的受教育权。因此，在招生上，尤其在义务教育经费补贴上，两者应该彼此一致，不容轩轾。

我建议，在义务教育资金拨付上，政府应该将民办教育与公立学校同等对待，不分城市、农村，也不问户籍所在。理由很简单：保障国民平等享有义务教育是国家对国民义不容辞的责任和义务，所需要的义务教育经费应该全部由国家承担。

具体办法也可以借鉴某些地区已经行之数年的成熟经验，将政府资助以“教育券”的形式直接发放到受教育者本人，再由其自主选择受教育学校，受教育者可以选择公办学校，也可以选择民办学校，政府的资助跟着孩子走。同时，政府应该建立义务教育经费随学生学籍流动的长效机制，从根本上保障外来工子女平等接受义务教育的权利。

流动人口应纳入国民教育体系德国高等教育正在回归社会

何梦笔　史世伟

把大学还给社会，让大学成为不同集团、利益、人士共同推动社会繁荣和进步的场所。

《中国改革》：德国在历史过程中逐步形成了怎样的教育共识?

何梦笔：教育是国家的责任，这是德国的原则。在二十世纪五十年代经济高速增长时期之后，德国越来越接受这样的理念：高等教育应该免费由所有公民享用，政府大量投资，支持公立教育。

德国高等教育取得了不断的成功，但是顶尖大学与英美的差距却日益扩大，在大学排行榜上很少看到德国大学。现在，德国政府推出了一些新的计划，支持建立本国的顶尖精英大学，这是新的发展方向。

《中国改革》：德国政府如何来支持建立本国的顶尖精英大学?如何对自己的支持进行管理?

史世伟：最主要的是通过联邦政府对大学里的精英中心追加科研经费的方式来支持。在德国，大学科研经费的80％来自于政府，其中的60％又来自于联邦政府。不同于平常教授们的科研经费向专门机构申请的方式，这笔支持资金是直接划向那些成为政府支持的精英大学里的精英中心的。能否成为精英大学，由联邦政府和各州政府磋商决定，最后决定时还会考虑州与州之间的政治平衡。而德国研究学会和德国科学委员会则负责对候选大学进行专业评定。在这个过程中，大学的实力以及营销手段都会发生作用。和我国的有关教育工程不同的是，德国大学里的精英中心是凭借多年的实力竞争，是自己先有成就，才会有政府的支持推动。2005年，德国政府启动了精英大学计划。现在，德国一共有9所大学成为了精英大学，共获得5年19亿欧元的额外资助，其中75％由联邦政府承担。

这种由政府出面组织的选择行为近些年也引起了专业评定委员们的反思，有些委员就提议，政府自己直接组织，效率很低，还要考虑政治平衡，不如将钱直接交给德国研究学会(德国两家科研经费划拨机构之一)，由他们来组织相关的工作。

《中国改革》：在德国，政府也对高校实行很具体的过程管理控制吗?

史世伟：政府虽然来管高校，但不干涉学术，由教授委员会来具体负责学术事务。

在德国，中小学教育由教育部来管，大学教育则是由科研部来管，政府的管理主要体现在提供基本的教育经费、科研经费、学生后勤管理以及教授职位任命。大学由州政府来负责管理，所需的教育费用包括教学和教授的工资，也就是大学的日常开支以及大学所需的科研经费有80％由政府提供，联邦和各州政府分摊，其中的约60％由联邦政府提供，其余的由州政府提供。德国大学科研经费由德国研究学会以及德国国际学术交流基金这两个官方的机构通过教授项目申请的方式下拨。大学的后勤事务则交给官方成立的统一的社会化的机构――学生后勤管理委员会，学校里开个小铺或者学生要勤工俭学等事务，都由他们统一来管理。

《中国改革》：德国大学经费的发放以及科研经费的发放以教授为单位，具体情况是怎么样的?

史世伟：在德国，只有教授才是大学的正式人员，其他都是临时人员，辅助教授来工作。博士生拿到博士论文、还要写水平更高的教授资格论文，获得教授资格再等到有教授退休空出位置之后，才有机会争取到教授职位。德国的教授产生方式很值得推荐，是州科研部将空出的教授职位向全德语世界招聘，一般会在《时代周刊》的周六版专门刊登出招聘信息，大学内部也会刊登。这时候，获得教授资格的或者已经是教授的人都可以去应聘。德国还规定，在本校获得教授资格的不能应聘本校的教授职位。最近我去德国，他们也有了英语世界的美国人去应聘职位。

谁有资格当选教授，由聘任委员会来决定，这由全德语世界的行业权威们组成。他们从应聘者中间选出候选者，然后通过聆听候选者当场报告等方式，集体投票决定排名，一般是第一名当选。

聘任委员会选聘出合格的教授候选人之后，州科研部就会和这个候选人来谈判他的待遇，这包括他自己的待遇以及可以聘用的助手数量。一旦谈判成功，成为教授，就会成为公务员，宣誓效忠宪法，终身拥有这个资格。如果，第一名拒绝了本次教授位置，第-a就有机会当选。德国也有企业赞助的教授的位置，但非常少。在德国，教授们虽然都要效忠于宪法，但只要不做分裂国家的行为，还能经常发出一些自由的批判政府的声音和主张。

虽然是公务员，德国教授的待遇有单独的一套序列，基本上会有一个上下浮动的额度，因此需要谈判。但这种总量管理的方式也导致德国的教授实在非常少，师生比严重失衡，一所大学的经济系有5000多学生，但也只有39个教授，一位著名的讲营销的教授，听他课的有2000人，学生们提问题都要抓阉。更有意思的是，每周两次的和教授交流问题时间，也需要提前预约，预约的名单很长很长，因此交流问题时，教授就会时不时的看表。现在德国也在改革，比如设置年轻教授职位。

因为是教授治校，德国大学里的行政人员很少。在德国，一个学院一般会有两个院长，学院院长和学生院长，有的学院还有学术院长。院长有秘书，协助院长来做事。当院长是教授们的一项公益，大家轮流当，没有额外的资金补贴。

在德国，一个大学只有校长一人是全职，其余几个副校长全部是兼职，钱很少。一般是那些55岁以上、有些学术成就、，当两届之后就会退休的教授来担任。校长的产生是由教授、管理人员和学生共同组成的教授委员会选举产生的。教授委员会负责学校的学术事务。

《中国改革》：相比于美国，德国的高等教育主要还是由政府来支持的。这似乎限制了德国高校的发展。

何梦笔：看全球高等教育发展的历史，其中很重要一点是任何一个国家政府都很乐意对高等教育进行控制，非常重要的一点是政府倾向于控制社会的精英。另一个角度看，社会精英也很高兴被政府控制，很愿意和政府结成这样一个同盟，倾向于支持他们在目前社会中的状态和等级。

近些年来，德国政府和德国公立大学的领导层，认识到需要对德国的公立大学的组织结构和管理模式进行改革。比如北威州就进行一项改革，通过大学自由法，让大学放开手脚进行改革。这个法律的核心内容是，在法律颁布之前，教授的身份是政府雇员之一，只是在不同的大学工作。改革之后，教授不再是政府的雇员，是大学的雇员。

大学独立之后，政府会鼓励这些大学从外部获得资金来源，不管是从社会公众还是从企业那里获得资金。在这个新的法案中，还有一项意义重大的变革，政府对大学的监管只是负责它的法律问题，只有出现法律问题的时候，政府才介入。而对于非法律问题，如研究战略，招收学生等大学内部的问题都与政府无关。每个大学都有一个决策机构，相当于监事会或者是监事委员会，其成员至少有50％来自于社会和企业，甚至可能监事会主席是私人，而不是全来自于政府。可以说，大学现在越来越多被德国的州政府推向了社会，由社会来管理，而不是政府全面管理了。

《中国改革》：哪些因素影响到了德国公立高校的这些变革?

何梦笔：很多教育观察者都认为，私立大学对德国的高等教育做出了卓越的贡献，这是在质量意义上。私立大学在教学方面非常灵活，能够迅速做出很多变革和更新，会引入一些新的教学主题，新的教学模式和方法，会不断采纳一些非常新的组织管理模式。

但德国的私立大学还是占据非常微小的数量。目前，德国高校334所大学，有56家私立大学，有43所教会学校，只有3％的德国学生是在私立大学中就学的。真正的私立综合性大学其实只有两个。最主要原因就资金缺乏。私立大学要提高学费，但这在德国是很敏感的政治问题，德国体制是免费提供教育，德国的政党、政治家、民众都很厌恶提高学费，也不希望看到私立大学成功，因为如果私立大学成功了，人们就会说私立大学可以良好运转，就会伤害人们对于免费公立教育的信仰。

当然，并不能够通过经济学分析得出到底是私立教育好，还是公立教育好，只能从实证角度提供这样一个结论：两个混在一起最好，既可以有公立大学，也可以有私立大学，既可以有政府资金来源，也可以有私人的资金来源，很类似美国的情况，让不同的经济力量去发挥作用，尽可能给予这个行业最大程度的自由，从而获得一个多元统一的大杂烩，这样会有一个很好的结果。

重大政策论文范文第5篇

我们可以发现，美国萨班斯法案的实施对中国企业的内部控制和会计信息披露也已经产生了一定的影响：一来是针对已经或准备在美国上市的中国企业必须达到法案的要求;二是针对在我国的资本市场，如果不能尽快完善内部控制和信息披露机制，那么将会导致股东利益受损和证券市场的泡沫。

本文将分三个层次，循序渐进阐明论题。首先从法律规范的高度切入，导入了《萨班斯一奥克斯利法案》及中国在内部控制相关的法律法规。接着，从理论界的层面谈了内部控制的理论框架，并进而结合自己的专业讨论了会计的监督职能在公司内部控制建设方面的作用。最后，我们回到实务界的层面，探讨了中国企业内部控制的现状；并结合中国在美上市公司已在内部控制改革所取得的经验，提出了进一步完善中国企业内部控制建设的一些建议和方法。

关键字：　萨班斯法案 内部控制　会计信息

abstract

since july 15th, 2006, all the foreign companies which listed in america should take sarbanes-oxley into action. and on the same day, the finance department of chinese government set up the committee of enterprise internal control, and the committee of cicpa also set up the committee of internal guide on auditing firm.

we can find out that the sox has some influence on the internal control of chinese enterprise. first, the firms that has listed or would list in america should fulfill the require of sox. the other influence is that our own capital market should improve our regulation on internal control, or the share holders would have the risk to lose money.

the article has 3 parts to illustrate the thesis. first, we’d like to talk about something on the development of internal control and how accounting works in this part. then we will show how the sox and chinese laws regulate the issues on internal control. finally, we will give some suggestion to the chinese enterprise on how to improve internal control through the experience at home and abroad.

key words: sarbanes-oxley internal control financial information

目 录

一、序 言 2

1.1 研究意义 2

1.2 研究范围 2

1.3 写作框架 2

二、 文献综述 3

三、内部控制相关的理论框架 4

3.1 内控理论的发展及主要内容 4

3.1.1 萌芽期——内部牵制 4

3.1.2 发展期——内部会计控制与内部管理控制 4

3.1.3 成熟期——内部控制结构和内部控制整体架构 6

3.1.4 后成熟期——企业风险管理总体框架 8

3.2 会计职能和内部控制制度 9

3.2.1 内部控制制度的控制原理 9

3.2.2 会计系统的控制职能 10

四、内部控制相关的法律制度 11

4.1萨班斯法案的产生及主要内容 11

4.1.1 法案的产生背景 11

4.1.2 法案的诞生和主要内容 12

4.1.3 法案涉及内部控制的内容 13

4.2我国内部控制相关制度的发展 14

4.2.1 我国内部控制规定的演变 14

4.2.2 中美内部控制规定的比较 17

五、我国企业内部控制的建设 18

5.1法案对我国在美上市公司的影响 18

5.2 中美企业内部控制比较 21

5.3我国企业内部控制建设的步骤 21

5.3.1 内部控制环境的建设 22

5.3.2 内部控制风险的识别和评估 24

5.3.3 计划和实施内部控制活动 25

5.3.4 内部控制的监督 26

5.3.5 内部控制信息的传递 26

结论： 27

注释： 28

一、序 言

1.1 研究意义

2006年7月15日开始，所有在美国上市的外国企业，必须执行《萨班斯一奥克斯利法案》。这也就意味着从今年（2007年）起，在美上市的中国企业都要由独立的外部审计师按照“萨班斯法案”要求出具评估报告。而选择在同一天，我国财政部别有深意地发起成立了“企业内部控制标准委员会”，中国注册会计师协会也发起成立了“会计师事务所内部治理指导委员会”。这些举动被视为中国版“萨班斯法案”即将出台的前兆。 那么在这样一个时点上再去探讨萨班斯法案对中国企业内部控制建设的影响至少有以下两层意义:

1、理论意义:我国自20世纪90年代起开始加大政府对内部控制的推动作用，现有的法律法规和行政规范中多项涉及到内部控制的内容，同时也要看到，我国的内部会计规范才刚开始，一套完整的内部控制规范体系的建立还有待时日。比较发达的美国内部控制理论，尤其是2002年颁布的《萨班斯一奥克斯利法案》，对我国内部控制具有一定的启发和借鉴意义。

2、实务意义:所有在美国证券交易委员会(sec)备案的公司，包括在美国注册的上市公司和在外国注册而在美国上市的公司，都必须符合《萨班斯一奥克斯利法案》的要求。而众多准备在美国上市的中国企业还没有意识到法案对其上市的重大影响，即使是已经在美国上市的中国公司，仍有部分不十分清楚法案的具体要求以及如何应对。与此同时，在中国上市的公司也要逐步建立起一套行之有效的内部控制体系来应对企业面临的各种风险，提高企业管理的质量。

1.2 研究范围

本文研究范围是企业的内部控制，文章通过将《萨班斯一奥克斯利法案》与我国企业内部控制建设相结合，在分析了萨班斯法案在内部控制方面的内容后，结合我国在完善内部控制方面的改革实践，以及内部控制相关理论的研究后，对我国企业内部控制的建设提出一些建议。

1.3 写作框架

序言部分主要是内部控制的研究综述与选题动机，目的是阐明研究的理论和实务意义，写作的范围和框架。

主体部分是对萨班斯法案对我国企业内部控制建设的研究，主要分为三个层面，框架如下图：

二、 文献综述

对于萨班斯法案和企业内部控制这个方面，国外的研究比较早也比较的深入，国外的咨询机构protiviti (原安达信咨询部门)是针对sox及企业内部控制的专业机构，它帮助50%以上的在美上市公司进行sox合规性的测试和咨询。此外，全球四大会计事务所及在美上市公司的内控部门对sox的研究也比较深入。我们可以通过这些公司的网站的公开信息或内部网信息获得一些他们对sox及企业内部控制的文献资料。同样，我们也可以通过和来了解有关sox和内部控制整体框架的一些文献资料。

而在国内，我们的研究还起步较晚。通过检索1999——2007中国博士学位论文全文数据库，我们发现其题目中出现萨班斯字样的文章为0，而出现内部控制字样的文章仅有5篇。

当我们用同样的方法检索1999——2007中国优秀硕士学位论文全文数据库时 ，我们发现其题目中出现萨班斯或sox字样的文章为8篇，而出现企业内部控制字样的文章有66篇，而其中有40篇是于2005年之后发表的。

当我们检索1999——2007中国学术期刊网络出版总库时，我们发现其题目中出现萨班斯或sox字样的文章为108篇，，而其中有70篇是于2006年之后发表的；而出现企业内部控制字样的文章有86篇，而其中有69篇是于2006年之后发表的。

当我们通过当当网（全球最大的中文图书网站），我们发现其题目中出现萨班斯字样的书为3本，分别为《2002年萨班斯-奥克斯利法案（中英对照本）》，《萨班斯法案内控指南》和《萨班斯法案执行指导》；而出现内部控制字样的文章仅有63本。

由此可见，中国对于萨班斯法案的研究和企业内部控制的研究尚处于初级阶段，且都集中在近两年，所以我国在这方面的理论发展还有很大的潜力和空间。

三、内部控制相关的理论框架

3.1 内控理论的发展及主要内容

3.1.1 萌芽期——内部牵制

内部控制，作为一个专用名词和完整概念，直到本世纪30 年代才被人们提出、认识和接受。但在此前的人类社会发展史中，早已存在着内部控制的基本思想和初级形式，这就是内部牵制（internal check ）。内部牵制是内部控制的最初形式，其思想源远流长。在古罗马时期，就有了“双人记账制”1、财产支出检查和复核制度。我国西周时期，实施了分权控制方法和交互考核制度。中世纪意大利商业和金融业的繁荣，带来了复式记账方法。l.r.dicksee 最早于 1905 年提出内部牵制(internal check)这个概念，认为内部牵制组成要素有：职责分工、会计记录和人员轮换。

一般来说，内部牵制大致分三类：一是实物牵制，如贵重物品仓库钥匙由两个以上人员持有；二是簿记牵制（如会计总账与明细账的定期核对）；三是体制牵制（如一项业务分别由不同部门或人员共同完成）。内部牵制以预防错弊为目标，重点加强内部分工控制，根本目的是关注组织或个人的财产安全，局限于会计事项的完整性，在管理上依靠个人的经验和判断，处于小生产经营管理方式。

3.1.2 发展期——内部会计控制与内部管理控制

1934 年美国《 证券交易法》 ，首先提出了内部会计控制( internal accounting control system)概念。其中指出：证券发行人应设计并维护一套能为下列目的提供合理保证的内部会计控制系统：a.交易依据管理部门的一般和特殊授权执行；b.交易的记录必须满足gaap 或其他适当标准编制财务报表和落实资产责任的需要；c.接触资产必须经过管理部门的一般和特殊授权：d.按适当时间间隔，将财产的账面记录与实物资产进行对比，并对差异采取适当的补救措施。这部法律涉及了注册会计师的民事责任和刑事责任。

1936 年美国会计师协会的《 注册会计师对财务报表的审查》 文告，以及1947 年《 审计准则暂行公告》，出于改进审计方式的需要，提出了以内部控制为基础的审计程序。但这期间，无论在审计文献中还是在其他管理著作中，均没有关于内部控制概念的权威性定义。

第一个具有权威性的定义

为了赋予内部控制一个准确完整的定义，审计程序委员会下属的内部控制专门委员会经过两年研究，于1949 年发表了题为《 内部控制、协调系统诸要素及其对管理部门和注册会计师的重要性》 的专题报告，对内部控制首次做出了如下权威定义：内部控制是企业所制定的旨在保护资产、保证会计资料可靠性和准确性、提高经营效率，推动管理部门所制定的各项政策得以贯彻执行的组织计划和相互配套的各种方法及措施。此定义强调，内部控制不只限于与会计和财务部门直接有关的控制方面，它还包括预算控制、成本控制、定期报告经营情况、进行统计分析并将统计报告送交有关部门、制定培训计划以培训有关人员使其能够履行职责，以及设立内部审计部门以保证管理部门所制定的各种程序的准确性，并保证其得到贯彻执行等内容。此外内部控制还包括其他领域的一些活动，例如，具有工程性质的时动分析以及在检查系统中运用的质量控制，基本上属于生产部门的活动。

定义的第一次修正

1949 年，美国会计师协会的审计程序委员会在《内部控制，一种协调制度要素及其对管理当局和独立注册会计师的重要性》的报告中，对内部控制作了权威性定义：“内部控制包括组织机构的设计和企业内部采取的所有相互协调的方法和措施。这些方法和措施都用于保护企业的财产，检查会计信息的准确性，提高经营效率，推动企业坚持执行既定的管理政策。”1958 年 10 月该委员会的《审计程序公告第 29 号》对内部控制定义重新进行表述，将内部控制划分为会计控制和管理控制。内部会计控制与财产安全和财物记录可靠性有直接的联系。这个控制包括授权与批准制度、从事财务记录和审核与从事经营或财产保管职务分离的控制、财产的实物控制和内部审计。内部管理控制主要与经营效率和贯彻管理方针有关，通常只与财务记录有间接关系。

定义的第二次修正

第一次修正后的定义，大大缩小了注册会计师的责任范围，但人们认为对“会计控制”的保护资产和保证财务记录可靠性这两点仍然可能发生误解。即对“保护”一词作广义的解释可能会使人们产生这样一种印象：决策过程中的任何程序和记录都可以包括在会计控制的保护资产概念中。为了避免这种宽泛的解释，1972 年美国注册会计师协会（aicpa ）对会计控制又提出并通过了一个较为严格的定义：“会计控制”是组织计划和所有与下面直接有关的方法和程序：1 ）保护资产，即在业务处理和资产处置过程中，保护资产遭过失错误、故意致错或舞弊造成的损失。2 ）保证对外界报告的财务资料的可靠性。

定义的第三次修正

1972 年，美国准则委员会（asb ）《 审计准则公告》 的制定者，循着《 证券交易法》 的路线进行研究和讨论，在第1 号公告（sas no . l ）中，对管理控制和会计控制提出并通过了今天广为人知的定义：

a.内部会计控制由组织计划以及与保护资产和保证财务资料可靠性有关的程序和记录构成。会计控制旨在保证：经济业务的执行符合管理部门的一般授权或特殊授权的要求；经济业务的记录必须有利于按照一般公认会计原则或其它有关标准编制财务报表，以及落实资产责任；只有在得到管理部门批准的情况下，才能接触资产；按照适当的间隔期限，将资产的账面记录与实物资产进行对比，一经发现差异，应采取相应的补救措施。

b.内部管理控制包括但不限于组织计划以及与管理部门授权办理经济业务的决策过程有关的程序及其记录。这种授权活动是管理部门的职责，它直接与管理部门执行该组织的经营目标有关，是对经济业务进行会计控制的起点。

3.1.3 成熟期¬——内部控制结构和内部控制整体架构

美国注册会计师协会的文献界定了会计控制概念，而公司的经理们创立并在实践中运用着管理控制概念，这两个概念形成鲜明的对照。如果对这两种善于内部控制的不同解释的同时并行这一事实视而不见，那么任何设计内部控制系统的企图都是短视的，同时也是徒劳的。于是，人们提出了内部控制结构和整体架构的概念。

1988 年4 月美国注册会计师协会的《审计准则公告第55 号》（sas no . 55 ) ，规定从1990 年1 月起以该文告取代1972 年的《审计准则公告第l 号》。该文告首次以内部控制结构（internal control structure ）一词取代原有的“内部控制”一词，而且文告提出的内部控制内容比以前更为实在，条理更加清楚。该文告的颁布和实施可视为内部控制理论研究的一个新的突破性成果。以“财务报表审计对内部控制结构的考虑”为题的《 审计准则公告第55 号》 指出：企业的内部控制结构包括为合理保证企业特定目标的实现而建立的各种政策和程序，并且明确了内部控制结构的内容，具体如下：

( 1 ）控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策和程序效率发生影响的各种因素。

( 2 ）会计系统定各项经济业务的鉴定、分析、归类、登记和编报的方法，明确各项资产和负债的经营管理责任。

( 3 ）控制程序指管埋当同所制订的用以保证达到一定目的的方针和程序。它包括下列内容：经济业务和经济活动的批准权；明确各个人员的职责分工，防止有关人员对正常业务图谋不轨的隐藏错弊；职责分上包括：指派不同人员分别承担批准业务、记录业务和保管财产的职责；凭证和账单的设置和使用，应保证业务和活动得到正确的记载：对财产及其记录的接触和使用要有何保护措施；对已登记的业务及其计价要进行复核。

上述内部控制结构的内容与1972 年颁布的内部控制定义相比有两个明显的改动：一是正式将内部控制坏境纳入内部控制范畴，二是不再区分会计控制和管埋控制。这些改变可以说是反映了70 年代后期以来内部控制实务操作和理论研究的一个新动向。

内部控制整体架构（internal control—— integrated framework ) 1992 年，美国“反对虚假财务报告委员会”( national commission on fraudulent reporting ) ，所属的内部控制专门研究委员会发起机构委员会（committee of sponsoring organization of the tread way commission ，简称coso 委员会），在进行专门研究后提出专题报告：《内部控制一一整体架构》（internal control—— integrated framework ) ，也称coso 报告。经过两年的修改，1994 年coso 委员会提出对外报告的修改篇，扩大了内部控制涵盖范围，增加了与保障资产安全有关的控制，得到了美国审计署（general accounting office , gao ）的认可。与此同时。aicpa 则全面接受coso 报告的内容，于1995 年据以了《审计准则公告第78 号》 （sas no . 78 ) ，并自1997 年1 月起取代了《 审汁准则公告第55 号》 。

coso 报告中把内部控制定义为：“内部控制是由企业董事会、管理当局和其他员工实施的，为保证财务报告的可靠性、经营的效率效果以及现行法规的遵循等目标达成而提供合理保证的过程。”其构成要素应该来源于管理阶层经营方式，并与管理的过程相结合。我国《独立审计具体准则第 9 条——内部控制与审计风险》所称内部控制，是指被审计单位为了保证业务活动的有效进行，保护资产的安全和完整，防止、发现、纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序，包括控制环境、会计系统和控制程序。

coso 报告指出：内部控制是一个过程，受企业董事会、管理当局和其他员工影响，旨在保证财务报告的可靠性、经营的效果和效率以及现行法规的遵循。它认为内部控制整体架构主要由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五项要素构成。当然，内部控制目标是帮助企业实现经营目标减少经营过程中的分险，而coso只是实现目标的手段。

1． 控制环境（the control environment），是指对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素，它是整个内部控制框架的基础，决定了一个组织的气氛，影响该组织中人们的内部控制意识。

2． 风险评估（risk assessment），是判别和分析完成目标过程中的内部或外部风险，包括风险识别和风险分析。现代企业的风险来自于经济环境、规章制度，经营环境的不断变化，企业必须建立判别和处理环境变化产生相应风险的机制。

3． 控制活动（control activities），是指保证管理目标得以实现而建立的政策和程序。控制活动能够针对企业目标完成过程中的风险采取必要的行动。控制活动贯穿于整个组织的各个层次和各个部门。控制活动包括范围的设定、授权、核实、协调、经营业绩的考核、资产安全和职责划分。

4． 信息与沟通（information and communication），是指企业内部各部门的人员必须能够取得他们在执行、管理和控制企业过程中所需的信息，并交换这些信息。信息系统提供包括经营、财务等方面信息的报告，作为经营和控制企业的依据。信息系统不仅要处理企业内部的有关信息，还要提供与企业制定决策有关的外部信息。

5． 监督（monitoring），指评价控制系统的运行质量，即对内部控制运行及改进员会，这个委员会的目标之一是增加内部控制标准和指南。

3.1.4 后成熟期——企业风险管理总体框架

2004 年9 月coso 委员会颁布了《 企业风险管理? 总体框架》 ( enterprise risk management - integrated framework ）新报告。新报告涵盖内部控制框架的内容，其范围和内容比内部控制框架的范围更广泛。新报告给出了企业风险管理的明确定义：企业风险管理是一个过程，该过程由企业董事会、管理层和其他员共同参与，应用于战略制定，贯穿于企业各层级和部门，为识别影响企业的潜在事项和在风险偏好范围内管理风险而设计，为企业日标的实现提供合理保证；提出了内部环境、目标制定、事项识别、风险评估、风险反应、控制活动、信息、与沟通、监控八个相互联系要素。同以往的内部控制理论及研究成果相比，新报告提出了许多新的、有价值的观点。

与以往内部控制理论相比，新报告首次提出了清晰风险管理的流程：目标制定? 事项识别? 风险评估? 风险反应? 控制活动。这一流程处于企业内部环境提供的规则和结构的背景下，借助于信息与沟通进行，并处于监控之下。新报告针对不同目标分析其相应风险，自然将目标设定设为风险管理流程的重要步骤。目标确定后对影响目标实现的内部与外部的潜在事项进行识别，区分机遇与风险。存在潜在正面影响的事件代表机遇，存在潜在负面影响的事件是风险。通过事项识别，引导管理层全面考虑机遇与风险，使战略和目标不被偏离。风险评估可以使管理者了解潜在事项如何影响企业目标的实现。管理者应从风险发生可能性以及将会带来的影响进行评估。风险反应方案有四种：规避、减少、共担和接受风险。企业管理者应在企业风险偏好的前提下，比较不同方案的潜在影响，考虑风险反应方案的选择。在个别和分组考虑风险的各反应方案后，企业高层管理者应从总体角度考虑所选择的所有风险反应方案组合后对企业的总体影响。控制活动包括制定的相关政策和程序，目的是为了保证正确执行风险反应方案。

将风险管理扩展到战略层面，并将战略与风险偏好保持一致新报告除了以往内部控制框架中设定的经营目标、财务报告目标和合法性目标的三个企业目标外，又增加了战略目标。战略目标的层次高于其他三类目标。企业风险管理应用于实现这四类目标的过程中，应用于企业战略制定阶段，这样风险管理范围与内容扩展到战略高度。这是新报告与其他风险管理的重要区别。

3.2 会计职能和内部控制制度

3.2.1 内部控制制度的控制原理

内部控制制度的控制原理主要是控制论在内部控制的具体体现。控制论认为，一切有生命和无生命的系统都是反馈系统，具有反馈控制的作用。控制系统都是通过各种反馈来达到控制目的的。企业内部控制制度所研究的组织同样是一个信息系统，通过信息的变换和反馈，辅之以专门的控制方法，来达到控制的目的。

在控制论中，按照控制的过程形式可以分为四种控制方式，分别为程序控制，跟踪控制，自适应控制和最佳控制，而其中常用于企业内部控制制度的有以下两种：

（1）程序控制：在控制论中它是指在已知系统的状态变量的前提下，预先确定出控制变量的时间序列，从而保证系统状态的时间序列沿着既定的步骤运行的控制方式。而当它应用于企业内部控制制度时，就表现为企业所制定的业务流程。我们知道，任何组织都具有一套如何主办、记载和汇集交易事项的规定方法，这类程序说明书以程序文件记录或流程图的方式呈现，并随流程的变化而修改。

（2）跟踪控制：在控制论中它是指通过一种跟踪变量来调节输入，从而改变被控系统的控制方式。它在内部控制制度中的运用一般表现为设计良好的表格和单据来记载所有业务部门的作业。如果没有这种表单，就无从记载和控制业务部门的作业，这些凭证就是追究责任的焦点。在设计表单时，如果表单需要由利害相对立的两个部门共同参与编制，那么可靠性将大为提高。

3.2.2 会计系统的控制职能

根据初级会计中对会计的解析，我们对会计的认识一般有两种论点：信息系统论和管理决策论。如果从会计生成的结果来看，我们的确是将会计生成的信息给与了外部和内部的使用者用以决策，但如果从企业内部控制的角度来看，会计记录的过程也正好使一个控制的过程。

以下有两个论点可以来支持会计的这种控制系统论：

（1）会计的记录过程是对基本经济业务单元的一种业务审理，在这一过程中要求不断剔除各种可能的错误、舞弊和不经济的行为，可以视为是一种对业务的实时控制。其内容包括了合规性控制，即日常业务中的审批和审核；还包括了效益性控制，即全面成本控制，标准成本控制等。

（2）通过记录资料，可以对业务进行深入的分析研究，发现异常的变化并对未来的业务进行预测和规划，从而更好地控制将来的行动，这样就构成了反馈控制。

我们可以用下面这个图来加以说明：

四、内部控制相关的法律制度

4.1萨班斯法案的产生及主要内容

4.1.1 法案的产生背景

在一般人眼中，美国一直是一个法治比较完备，企业管理相对规范、高效，社会诚信良好的国家。但是 , 2001年出现的安然事件，以及由此发现的一系列美国著名大公司在公司治理和财务管理力方面的问题，引发了美国社会特别是经济界、金融界的诚信危机。为此，美国采取一系列措施加强了对公司治理和监管的改革，美国证监会、纽约证券交易所等机构都制定了相应的公司治理规则，其中最突出的措施2002年出台的萨班斯一奥克斯利法案。

安然事件连同美国9.11事件、世界通信公司会计造假案和安达信解体，被美国证监会前主席哈维•皮特称为美国金融证券市场遭遇的“四大危机”，可见安然事件对美国社会的影响之大。在此，本文先对引爆美国公司诚信危机的安然事件进行一下事件 安然公司成立十1985年，总部设在得克萨斯州的休斯敦。在短短十几年里，从一家名不见经传的普通天然气经销商，逐步发展成为世界上最大的天然气采购商和出售商，世界最大的电力交易商和电子商务交易平台，世界领先的能源批发做市商。安然公司首先通过改革经营方式，将公司拥有的天然气管道作为一个网络加以利用，在价格便宜的地方购买天然气，然后再输往需要它的地方，开创了天然气现货市场新的经营模式，从而使公司到20世纪90年代初成为北美和欧洲最大的天然气公司。然后，安然公司将核心业务由天然气转为动力和发电领域，用天然气作发电燃料，通过建立发电厂出售电力，迅速发展成为美国最大的电力交易做市商。1997年8月，安然公司宣布引入天然气力方面的衍生产品交易，后来交易品种进一步扩大到煤炭、纸浆、纸张、塑料、金属和电信宽带等领域，快发展成为领先潮流的能源批发做市商。最后，处处领先的安然公司在1999年11月创建了第一个基于互联网的全球商品交易平台——“安然在线”，提供从电和天然气现货到复杂的衍生品等1500多种商品交易。不到一年时间就发展成为年交易规模近2000亿美元的全球最大的电子商务交易平台。

从1990年到2000年的10年间，销售收入从59亿美元上升到了1008亿美元，净利润从2.02亿美元上升到9.79亿美元，其股票成为众多证券评级机构的推荐对象和众多投资者的追捧对象,2000年8月，安然股票攀升到历史最高水平，每股高达90.56美元。2000年，在美国《财富》杂志的世界500强中排名中位列第16位，并在调查中连续6年荣获“最具创新精神的公司”称号。

2001年10月16日，安然公司公布第二季度的财务状况，宣布公司亏损总计达到6.18亿美元，安然公司从此走向了衰退。2001年10月22日，一家网站披露出安然通过与两个关联企业的复杂交易举债34亿美元，但这此债务从未在安然季报和年报中披露。美国证券交易委员会sec要求安然公司提交某此交易的细节内容，并于10月31日开始对安然公司进行正式调查，安然事件终爆发。

在政府监管部门、媒体和市场的强大压力下，2001年11月8日，安然向美国证监会递交文件，承认做了假账:从1997年到2001年间共虚报利润5.86亿美元，并且未将巨额债务入账。2001年12月2日，安然正式向破产法院中请破产保护，破产清单中所列资产价值高达498亿美元，成为当时美国历史上最大的破产企业。

安然公司的造假主要依靠三种途径，

一是通过资本重组，建立了超过3000多个各类子公司、孙公司、合伙公司在内的复杂的公司结构体系，以便十公司进行大规模违规融资活动。

二是通过内部各类公司之间的复杂的关联交易，随意制造营业收入和利润。

三是创造出一套非常复杂的公司财务结构，使用了被称为spe（特殊目的主体）的金融工具和其他资产负债表表外融资。

自美国安然公司财务假帐曝光以来，相继又揭露出多家大公司财务假帐丑闻。从企业规模来看，既有声名赫赫的巨型公司，如ibm、思利一、施乐、jp摩根大通银行等大企业也传出存在财务违规行为，同时还引发了美国企业的破产风暴，美国第二大零售商凯马特、美国环球电讯公司、美国第二大长途电话公司世界通信公司等都相继宣布破产，其中世界通信的资产达1070多亿美元，创造了美国最新的破产案纪录。安然事件最终使负责其财务审计的美国著名的安达信会计师事务所破产。安然事件以及由此引发的连锁反映，使华尔街股市不断创造新低，全球股市也随之下跌，对美国金融市场、美国经济以及世界经济都造成了巨大冲击。

总结这些系列事件:公司管理者制造虚假财务信息，夸大收入，隐瞒亏损，以此抬高估价，暴露出公司治理结构不平衡和外部监督缺失。为了提高民众对美国金融市场及对政府经济政策的信心，美国立法和管理部门亡羊补牢，颁布了包括法案的一系列法律法规。

4.1.2 法案的诞生和主要内容

以上这些舞弊案件严重地挫伤了投资者的信心，打击了资本市场，影响了美国经济的发展。为了恢复民众、股民对美国上市公司、股市的信心，2002年7月，美国国会出台了《2002年上市公司会计改革和投资者保护法案》。该法案是由美国参议院银行委员会主席萨班斯和众议院金融服务委员会主席奥克斯利联合提出，又被称作《萨班斯—奥克斯利法案》。该法案对美国《1933年证券法》、《1934年证券交易法》做了不少修订，在会计职业监管、公司治理、证券市场监管等方面做出了许多新的规定。因为该法案出台时没有规定特别豁免的情况，因此在美国上市的外国公司同样需要遵守该法的各项规定。

萨班斯法案主要包括以下内容：

首先，成立独立的公众公司会计监察委员会, 监管执行公众公司审计职业。公众公司会计监察委员会拥有注册、检查、调查和处罚权限，保持独立运作，并且受美国证券交易委员会的监督。

第二，加强注册会计师的独立性。禁止为公众公司执行审计的会计师事务所为其审计客户提供簿记、内部审计、评估或估价服务等8类非审计类服务。

第三，加大了公司的财务报告责任。要求公司首席执行官和财务总监书面承诺对呈报给sec的财务报告完全符合证券交易法。

第四，健全内部控制体系，并披露内部控制报告。在美国上市的公司，需要认真研究sox的相关要求，制定出切实可行的时间表，并聘请独立的会计师对内部控制体系提供咨询和落实各项整改措施。

第五，加重了违法行为的处罚措施。法案对以阴谋或诡计欺骗证券持有者规定了新的联邦重罪证券欺诈者对个人的处罚额由5000美元提高到10万美元，可同时判处的监禁期限由1年延长到10年，对团体的处罚额由10万美元提高到50万美元。

第六，增加对sec的拨款，加强风险管理、市场监管与投资管理。

第七，责成美国审计总署就会计师事务所竞争受限的因素等方面加强调查研究并分别向参议院银行委员会和众议院金融服务委员会报告。

4.1.3 法案涉及内部控制的内容

综观整个萨班斯法案，在美上市公司需要最着力实施的是对公司内部控制体系的规范和制约，尤其体现在302款和404款。（条款详细原文及翻译可见附录）

第302款规定，公司首席执行官和首席财务官应当对所提交的年度或季度报告签署书面证明，书证的内容包括：确保本公司定期报告所含会计报表及信息披露的适当性，并且保证此会计报表及信息披露在所有重大方面都公正地反映了公司的经营成果及财务状况。

第404款规定，根据1934年证券交易法中要求递交年报的公司，管理层需要对财务报告的内部控制进行报告，同时，该条款要求这些公司的审计师对管理层的评估进行认证和报告。下面是条款的中译条文：

第404节 管理层对内部控制的评价

(a) 内部控制方面的要求——sec应当相应的规定，要求按《1934年证券交易法》第13节(a)或15节(d)编制的年度报告中包括内部控制报告，包括：

(1) 强调公司管理层建立和维护内部控制系统及相应控制程序充分有效的责任；

(2) 发行人管理层最近财政年度末对内部控制体系及控制程序有效性的评价；

(b) 内部控制评价报告——对于本节(a)中要求的管理层对内部控制的评价，担任公司年报审计的会计公司应当对其进行测试和评价，并出具评价报告。上述评价和报告应当遵循委员会或认可的准则。上述评价过程不应当作为一项单独的业

sox法案对公司内部控制系统不但规定严厉，而且实施要求和指南还在陆续出台，如sec于2003年6月5日根据sox法案的要求颁布了404条的细化条例，公众公司会计监察委员会于2004年3月9日第二号审计准则——《与财务报表的审计协同进行的对于财务报告的内部控制的审计》，对公司管理层提出了更明确的要求。

重大政策论文范文第6篇

改革开放30年来，中国社会主义民主政治建设取得了巨大成就，积累了丰富的经验，同时，在新的历史起点上推进我国政治体制改革又面临着许多严峻的考验。

中国社会主义民主政治建设有三点基本经验值得引起人们的特别注意：

一是中国的政治体制改革和民主政治建设要围绕中国经济建设这个中心工作展开，服务于这个中心而不能干扰和脱离这个中心。

邓小平把凡是涉及人民根本利益和最大利益的问题，都作为政治问题，无论这个问题是在狭义的政治领域，还是在经济社会文化领域。1以改革开放为特征的中国经济建设，从一开始党和政府就没有把它仅仅看成是经济领域的事情，而是把它看作是关系到我们这个国家和民族前途和命运的伟大创新实践。邓小平对此讲得最清楚：“所谓政治，就是四个现代化。”2“就我们国内来说，什么是中国最大的政治？四个现代化就是中国最大的政治”3在他看来，“四个现代化，集中起来讲就是经济建设。”4“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。”5作为中国最大的政治问题，中国的经济建设就不是仅仅限于生产和分配等行为，而是党和政府需要动员整个国家和社会的力量集中精力做好的头等大事。邓小平理论这种独特的政治视角，对于正确定位中国经济建设与中国政治体制改革和民主政治建设的关系，具有指导性。既然中国最大的政治问题是经济建设，中国的政治体制改革和民主政治建设就不能脱离这个最大的政治问题另搞一套。我们不能把政治体制改革、民主政治建设与经济社会的发展和建设割裂开来，要紧紧围绕经济建设这个中心进行政治体制改革和开展民主政治建设。

马克思主义的一个重要原理是经济基础决定上层建筑，上层建筑要适应生产力不断发展的要求。改革开放以来，中国政治体制改革和民主政治建设实际坚持一条不可动摇的原则，即中国的政治体制改革和民主政治建设要服务于经济建设这个中心。以经济建设为中心，要求中国的政治体制改革和民主政治建设必须服务于经济建设这个大局，必须从经济社会发展和建设的需要出发进行政治体制改革和民主政治建设。经济社会发展和建设对政治体制和民主政治建设提出什么变革要求，政治体制和民主政治建设就要通过制度创新和体制改革满足这些要求。中国政治体制改革和民主政治建设30年的实践也证明，紧紧围绕社会发展主题和解决社会主要矛盾，满足经济和社会发展和变化的多元需求，是中国政治体制改革和民主政治建设非常重要的一条成功经验。1989年党的十三大提出了“以经济建设为中心”的党在社会主义初期阶段的基本路线，政治体制改革的近期目标也相应地确定为“建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制”。61992年党的十四大把我国经济体制改革的目标确定为建立社会主义市场经济体制，中国的政治体制改革和民主政治建设的主攻方向也随之作了调整。与建立社会主义市场经济体制相适应，从党的十四大到十六大，中国的政治体制改革和民主政治建设主要强调了六个方面：一是保持宏观政治稳定，把坚持和完善社会主义基本政治制度作为政治体制改革和民主政治建设的重点。二是加快与社会主义市场经济体制相适应的法制建设，建立并形成与社会主义市场经济体制相适应的社会主义法律体系。三是改革和完善决策机制，推进决策的科学化和民主化建设。四是加快政府职能转变和政府创新，建立法治政府以满足社会主义市场经济体制和融入世界经济贸易体制的需要。五是推进和扩大村民自治和城镇社区自治，发展基层民主制度，使基层民众真正享有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。六是加强人权保障和司法保护，使在社会主义市场经济体制下的公民充分享有法制保护的权利和自由，使中国的人权状况得到全面的改善。7

党的十六大以来，中国的政治体制改革和民主政治建设在科学发展观的指导下继续推进。2003年10月党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”8科学发展观的提出，揭示了中国经济建设的客观规律，拓展了人们对于发展内涵的认识。发展不仅是经济发展，而且是“以人为本”的发展，是经济社会和人的全面发展，是政治、经济、文化和社会四位一体的发展，是城乡之间、区域之间、经济社会之间、人与自然环境之间、国内发展和对外开放之间的统筹均衡发展，是持久的可持续发展。9这样的发展，囊括了中国发展的基本要义，对于中国的政治体制改革和民主政治建设具有非常现实的指导意义。在科学发展观的指导下，我国的政治体制改革和民主政治建设，既要随着经济社会发展不断推进和深化，又要与人民政治参与积极性不断提高相适应。10这要求我们不仅要正确理解“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变”11这样一个基本判断，同时，也清醒地认识到“政治参与”已经成为我国社会政治生活中的一种基本需要。社会主义市场经济体制的建立和完善，法治意识和人权观念的不断提高，人们在不断享受经济和社会发展进步的同时，民主参与的积极性也会随之不断提高。一个稳定和优化的政治体制在能够满足人民依法有序的政治参与的同时，还能够通过制度创新满足人们不断增长的、日益扩大的政治参与的需求。中国的政治体制改革和民主政治建设要与这种不断增长的、日益扩大的政治参与需求和积极性相适应，实现人民政治参与的制度化、规范化和程序化。

以科学发展观为指导，强调“以人为本”、“全面协调可持续发展”，就是要“扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义”。既要做到“公民政治参与有序扩大。依法治国基本方略深入落实，全社会法治观念进一步增强，法治政府建设取得新成效。基层民主制度更加完善。政府提供基本公共服务能力显著增强”12;并且在以下方面，也应该有所突破：一是加强党的执政制度法制化建设，把党的执政制度作为中国一项基本的政治制度用法制的形式确定下来，使中国共产党的执政制度如同人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治性协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度一样，成为中国政治制度法制化体系中的重要组成部分。二是加强人权保障法制体系的建设。加快制定《最低社会生活保障法》、《医疗救治和救助法》、《公共环境保护法》、《住宅保障法》等项法律法规，落实和完善《就业促进法》、《劳动合同法》、《教育法》、《选举法》、《立法法》、《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》等有关法律法规，扩大和完善公民有序政治参与和公民相关权利的法制保障。中国的政治体制改革和民主政治建设，必将在适应科学发展需要的过程中取得更大的成就，发展到新的更高的阶段。

二是中国的政治体制改革和民主政治建设是为了巩固、发展和壮大社会主义民主，也就是人民民主。这种民主以最广大人民当家作主为宗旨，以党的领导和人民当家作主相结合为本质特征，以民主的制度化和法律化建设为实践路径，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

社会主义民主是在继承和批判资本主义民主的基础上建立起来的，社会主义民主比资本主义民主有更高的价值追求。社会主义民主在制度设计上要解决资本主义民主难以克服的两个问题：一是资本主义民主存在的国家权力和人民权利的不统一的问题。也就是国家权力在法律上规定人人平等享有，而实际上保障的是私有财产和资本自由的权利。资本和强势集团对权力的垄断和操纵是资本主义民主难于克服的痼疾。二是民主与效率之间的矛盾，也就是解决合法性和合理性之间的矛盾。自由主义民主对权力的不信任、时刻提防政府管理权限的扩大伤害到公民个人权利，而市场经济社会又离不开政府对经济和社会的有效需求的供给。社会主义的民主就是要把实现最广大人民真正当家作主和人的全面发展作为奋斗目标，保证国家权力始终为最广大人民服务的性质，又要解决权力无效率、滥用和腐败等问题，最大限度地发挥政府公权力的效能，把人民权利和国家权力统一起来，真正实现民主和集中、民主和效率的统一。社会主义民主的这两方面追求，是社会主义民主对资本主义民主的超越，也是社会主义民主与资本主义民主、个人主义民主的本质区别。

中国人民当家作主的根本追求是实现最广大人民在选举、决策、管理和监督方面的真正的当家作主。具体说来主要体现在三方面：一是致力于保障最广大的人民真正享受和享有民利，反对国家权力和社会管理权事实上被资本势力、强势集团或少数人垄断；一是主张民主参与的全面性，不仅主张人民对于民主选举的参与，而且主张人民对民主决策、民主管理和民主监督的全面参与；一是主张民主实现的真实性，认为民主的实现是有条件的，不首先实现经济和社会的民利和自由，就不能真正实现和保障政治上的民利和自由。民主的实现不单单是政治领域的事情，而是与保障和实现人民的经济和社会权利和自由这些条件相关联。

中国共产党的领导就是支持、组织和保证人民当家作主的真正实现。中国的历史经验证明，像中国这样一个超大型国家，没有一个对广大人民负责的、能够团结和凝聚社会各方力量，整合社会各方利益和要求的政治领导核心，国家和社会就会陷入争斗和混乱，结果只能是四分五裂，无法摆脱统分循环、积贫积弱、发展不平衡等历史痼疾，带给人民的只能是痛苦和灾难。像中华民国初期，中国试图搞多党制，结果军阀混战；“”“踢开党委闹革命”，结果是。所以，在中国，若想实现人民当家作主，必须有一个为最广大人民谋利益的先进的领导力量。在这个领导力量的组织和带动下，通过各方协商，在共识和成功经验的基础上制定政策，凝聚人心，循序渐进地把中国的民主政治推向前进。《中国的民主政治建设》白皮书有一段话讲得很好：“中国人民当家作主，是在中国共产党领导下经过艰苦卓绝的斗争实现的。中国的民主政治制度，是中国共产党领导中国人民创建的。中国民主政治制度的发展和完善，是在中国共产党领导下进行的。中国共产党的领导从根本上保证了人民当家作主。”13

中国共产党的领导与最广大人民当家作主相结合，是中国特色社会主义民主政治的本质特征。但是建国以来，尤其是经过“”的，中国深刻反思民主政治建设的经验得失，其中最重要的一条，就是没有法制的民主不可能建成真正的最广大人民当家作主的民主，必须使民主制度化和法律化。不仅中国共产党的领导和执政需要法制，人民当家作主更需要法制。法制具有长期性和稳定性，要“依法治国”，“建设社会主义法治国家”。要把中国共产党领导中国人民在实践中创造的好的民主制度和形式，用法制的形式确定下来，并在民主政治实践和制度创新中不断完善和丰富，形成民主制度的长效机制和稳定的民主文化和生活。一方面避免党和国家的政策因领导人的变化和领导人个人意志以及注意力的转移而变化，防止个人专断；另一方面，人民当家作主需要有序的政治参与和完备的制度规范和约束，防止极端民主化和无政府主义，给国家和社会造成混乱。

中国共产党十六大对中国民主政治建设的上述经验作了高度概括，提出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”14“三统一”是中国民主政治建设的根本经验，也是中国特色社会主义民主政治本质的集中体现。努力实践“三统一”，把党的领导、人民当家作主和依法治国统一于社会主义政治建设实践，就能够逐步实现社会主义民主追求的“民主与集中”、“民主与效率”、“民主与公平”、“民主与法制”的高度统一，把社会主义民主制度的优越性充分地展现出来。

三是中国的政治体制改革和民主政治建设是社会主义政治制度的自我完善和发展的过程，是在坚持社会主义宏观政治制度框架不变下的制度发展和制度创新过程。是一个发挥社会主义政治制度的特点和优势、走中国自己的社会主义政治发展道路、不断完善社会主义政治制度和丰富民主实现形式的过程。

如何理解中国政治体制改革的性质？中国的民主政治建设面临的主要问题，是价值选择和制度重构层面的问题，还是原有制度不够完善和实现形式不够丰富层面的问题？对这个问题学界有不同认识。中国国内以及国外的有些学者，否认中国现存的政治制度的民主性，把中国作为权威主义国家或向民主制度过渡的国家。我们认为，这种认识是错误的。我们不认为世界上的民主模式是唯一的，我们主张世界民主的多元发展。认为世界各国人民只有从本国的实际需要出发选择和决定本国的政治制度形式和政治发展道路，才能造福于本国人民。目前世界民主政治的发展经验虽然证明民主的实现形式在许多方面是可以相互借鉴的，并且只有相互吸收才能更好地发展自己，但民主制度的阶级性质、特色和优势仅仅存在于各国民主政治的实际历史进程中，存在于各国的民主文化的生成与发展中，无法用统一的发展模式来概括和推广。15

中国的政治体制改革和民主政治建设不存在一个新的民主价值的选择或制度重构问题。民主政治价值层面的问题，中国在新民主主义革命历史阶段已经做出了选择。旧民主主义的共和国方案在中国大陆进行了38年的实验（1912—1949），实践证明这条路走不通。中国人民最终确立了共产党的领导、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，那是根据中国的国情和几千年治乱兴衰的历史经验做出的选择。同志在2004年庆祝中国人民政治协商会议成立五十周年的大会上的讲话中有这样一段话：“中国共产党和中国人民在长期实践中，经过反复探索、不断总结，逐步建立起适合中国国情的社会主义政治制度，主要是人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度。这些制度，集中体现了我国社会主义民主政治的特点。发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，最重要的就是坚持好、发展好这些制度。”16

所以，中国的政治体制改革和民主政治建设本质上是中国社会主义民主政治制度的自我完善和发展。17中国的政治体制改革和民主政治建设，就是要在以经济建设为中心的伟大的现代化建设实践中，不断完善社会主义政治制度，丰富民主的实现形式，拓宽民主的实现渠道，不仅满足经济社会发展和建设的现实需求，也满足人民政治参与不断增长的积极性的现实需求。也就是说，中国的政治体制改革和民主政治建设，最重要的就是完善和发展中国共产党的领导和执政制度，完善和发展人民代表大会制度，完善和发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，完善和发展民族区域自治制度，完善和发展基层群众自治制度。同时还要进一步优化和改善我国的政府行政体制、司法体制、科学和民主的决策机制、权力监督制度和机制。这些基本的政治制度以及相关制度和实现形式，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，改革开放30年经济和社会发展取得的巨大进步也证明了这些制度不仅符合中国国情、而且有巨大的优越性，不仅为发展中国特色社会主义民主政治奠定了坚实的制度基础，也为以经济建设为中心的中国现代化建设提供了坚实的制度保障和政治基础。当然这些制度的实际运作，同我国经济社会发展的新要求，同保障人民民利、维护社会公平正义的新要求，还有一些不适应的地方。要通过改善政治体制、鼓励制度创新，把经过实践证明的能够反映人民意愿、代表人民利益、维护人民权益的制度创新和实现形式，用法律和制度确定下来，使我国民主政治不断地走向制度化、规范化和程序化。这是中国政治体制改革和民主政治建设的基本实践路径。

二、中国民主政治建设面临的主要挑战

中国特色社会主义政治发展道路已经基本明确，目前关键是能否按照这条道路坚定不移地走下去。这里要点主要也是三条：

一、坚定不移地使政治体制改革和民主政治建设与经济社会和人的全面发展需要相适应。避免仅仅从狭义的政治民主出发，把政治体制改革和民主政治建设与经济社会和人的全面发展需要割裂开来。

对邓小平广义的政治观和为什么政治体制改革和民主政治建设要与经济社会和人的全面发展需要相适应，人们在理解上会产生一些疑问。从狭义的政治民主需要出发，实现人民民主，通过制度化、规范化和程序化设计，落实人民在选举、决策、管理和监督方面的民利，是我们进行政治体制改革和民主政治建设所要达到的目的，为什么还要附加“以经济建设为中心”这样的条件呢？马克思主义唯物史观的一条重要原理告诉我们：“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当在人们的头脑中，在人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当在生产方式和交换方式的变更中去寻找”。18我们为什么要进行政治体制改革和民主政治建设？它的真正的社会发生动因是什么？能不能简单的理解为人民对政治权利或政治参与的需求？如果我国的政治体制改革和民主政治建设的动因，仅仅限于狭义的政治民主，而不涉及最广大人民根本利益和最大利益的经济建设这个广义的政治领域，那么，进行政治体制改革和民主政治建设就不应该附加“以经济建设为中心”这样的条件。而事实上，在国家层面，中国政治体制改革和民主政治建设一以贯之的动因，始终是中国以经济建设为中心的现代化建设，始终是为了解放和发展社会生产力、调动一切积极因素为社会主义现代化服务。19这就是邓小平所说的“国内外阶级斗争的大局”和“人民在现实中的根本利害”20。正因为如此，我们可以给出这样一个判断：无论是整个国家或某一个地方，如果社会的主要矛盾仍然是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，那么，政治体制改革和民主政治建设绝不能脱离经济建设这个中心，不能把政治体制改革和民主政治建设与经济社会和人的全面发展需要割裂开来。

坚定不移地使政治体制改革和民主政治建设与经济社会和人的全面发展需要相适应，不是简单的理论问题而是实践问题。政治建设与经济社会建设一样，有一个可持续发展的问题。单方面的或者脱离经济社会和人的全面发展需要的政治体制改革和民主政治建设，虽然可以暂时地调动人民政治参与的积极性、主动性和热情，如搞民主选举试验、民主监督测评，民主决策论证会，建立民主管理和理财小组等等，但是如果这些民主实践，不是经济社会发展和建设提出的必然需求，不是人民政治参与和保障民利的现实期待，而是领导个人的意愿或想搞成民主建设政绩工程，那么这样的政治体制改革和民主政治建设就不具有长久的可持续性。经验证明，凡是不与经济社会发展和建设需要相统一的政治体制改革和民主政治建设，凡是不与人民政治参与积极性不断提高相适应的政治体制改革和民主政治建设，到头来都是不能长久的。往往是人在政存，换了领导人，先前搞的那一套也就停止了，所谓“人走政息”。所以，政治体制改革和民主政治建设问题的提出和发生动因，一定是经济社会发展和建设的现实需要，一定与人民政治参与积极性不断提高相适应。这样的政治体制改革和民主政治建设才有持久的生命力，才能可持续发展。

另一种倾向是经济社会发展和人民政治参与积极性不断提高，对政治体制和民主政治提出了迫切的改革和建设需求，如经济社会已发展到必须建立新型的干群关系、政府与社会的关系才能使政治体制与经济社会发展需要相协调，而现有的体制机制已不能满足人民参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的需要，但我们的有些干部和领导者仍因循原有的体制机制，直到工作无法开展，各种矛盾激化到影响社会政治稳定，才被迫进行政治体制改革和民主政治建设。这种被动的改革是不可取的。我们要变被动的改革和制度创新为主动的改革和制度创新。要敏锐地洞察经济社会发展和建设的现实需求，敏锐地洞察人民不断提高的政治参与的积极性的期待和诉求，敏锐地洞察人民对于权利保障的需要，恰如其时地进行体制机制改革和民主制度创新，真正做到使政治体制改革和民主政治建设“随着经济社会发展不断深化”，“与人民政治参与积极性不断提高相适应”。

还有一点需要提及的是，如何看待邓小平在改革开放初提出的“权力高度集中”、“家长制”等问题？至今仍然有的学者认为，“邓小平1980年指出的党和国家领导制度的弊端基本没有改变”。21“党政不分问题有某种曲折和强化趋势。”“党内个人集权的问题并未从实质上加以解决。”22如果抛开中国经济社会关系发生的深刻变革，单纯从某个单位和个别地方而言，上述的判断也是事实。但这个问题要放在中国改革开放30年这个大背景和历史进程中来认识。我们要看到，以下变化也是不争的事实：中国社会主义市场经济的建立，民间社会因素的大大增长，已经使国家和社会的权力结构发生了深刻变化；民主法制化建设的历史性进步，党和国家在决策权、执行权和监督权行使过程中的民主参与的不断扩大，制度化、规范化和程序化的不断增强，也使执政党的权力职能有所分解和优化；在一些经济社会比较发达和民主政治建设先进地区，在村民自治和社区自治制度落实得比较到位的地方，党的领导和政府的作用已不是过于集权的问题，而是探索如何在新形势下有效发挥的问题等等。总之，中国经济社会发生的深刻变革，已经使权力高度集中、家长制这一在改革开放初在政治领域最突出的问题，发生了较大变化或转化为新的问题。如经济社会和人的全面发展的需求、公共需求供给不足的矛盾上升，各地区发展不平衡和贫富分化问题的加重，环境、资源与可持续发展的矛盾突出，等等。我国的政治体制改革和民主政治建设要适应变化了的新情况，要针对需要迫切解决的问题深化政治体制改革、推进社会主义民主政治建设。

二、坚定不移地把党的领导、人民当家作主和依法治国统一于政治体制改革和民主政治建设实践，反对把这三者分离、割裂、对立起来的错误倾向。

能不能坚定不移地把党的领导、人民当家作主和依法治国统一于政治体制改革和民主政治建设实践，是我国的政治体制改革和民主政治建设能否坚持正确的政治方向和社会主义民主政治本质的最集中的体现。社会主义民主政治的本质要求是人民当家作主，但在真正实现人民当家作主的整个历史进程中，中国社会主义初级阶段民主政治的本质体现是三要素，而不是一个要素。党的十六大报告讲得很清楚：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”23党的十六大的这一结论，不仅是对改革开放以来我国社会主义民主政治建设经验的正确总结，更是近代以来中国人民为追求人民民主所进行的百年奋斗历史的经验结晶。

把党的领导、人民当家作主和依法治国统一于政治体制改革和民主政治建设实践面临的一个重大挑战是如何保持党的领导的科学性、民主性和法治性，从执政的视角就是如何坚持立党为公、执政为民，实现党的科学执政、民主执政和依法执政。科学执政就是坚持和发展一切从实际出发、实事求是、在实践中发现真理和检验真理的历史唯物主义，使党的执政决策保持正确；民主执政就是坚持和发展党的群众路线的光荣传统，坚持为人民执政、依靠人民执政，支持和保证人民当家作主，坚持和完善民主集中制，以党内民主带动人民民主；依法执政就是不断推进党的执政法制化建设，使党不仅正确的领导立法，而且模范地遵守法制和保证法制的执行。24确立把科学、民主和法治贯穿于党的执政过程，这样高的执政目标任何资本主义国家的执政党都是做不到的。科学执政、民主执政和依法执政是中国共产党与世界上其他各种类型的执政党的本质区别。科学执政、民主执政和依法执政是中国共产党先进性的具体体现，是作为执政的共产党先进性建设的基本要求。能否做到科学执政、民主执政和依法执政，是人民当家作主和依法治国能否真正得到保证的基础和前提。只有坚持立党为公、执政为民，把党的执政的制度化、规范化和程序化建设好了，人民当家作主的制度化、规范化和程序化建设才能得到切实的保证。

在社会主义市场经济条件下，如何保障最广大人民在国家和社会中的主人翁地位，切实保障他们的政治、经济、文化和社会权利，不仅需要在政策上加以扶持，更应在制度建构上加以完善和创新。目前，党和政府对发展中不断扩大的贫富分化和利益分化已经引起高度重视，提出了“扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，”“建设服务型政府”25等目标和措施。科学发展观从宏观政策上对贫富分化和利益分化的不断扩大、公共服务的缺位和非均等化26等作出了回应，但在社会主义市场经济条件下，如何抑制资本和强势利益集团对权力的侵蚀和主导，保障国家和政府权力服务于最广大的人民，使全体人民共享改革开放和经济社会发展的成果，实现共同富裕和公正发展，还需要党和政府做更多的工作。在市场经济条件下，经济上的依附必然带来政治上的依附。经济社会地位的不平等，政治上就很难实现平等。所以，我们必须坚持共同富裕的目标，努力创造实现经济和社会平等的条件，为充分实现最广大人民当家作主的政治理想打下坚实的经济和社会基础。

把党的领导、人民当家作主和依法治国统一于政治体制改革和民主政治建设实践还面临三种倾向的挑战：一是以人民当家作主之名行无政府主义之实。把人民当家作主单纯地理解为一切都由自治组织说了算，什么党的领导、依法治国统统抛在脑后。认为只要绝大多数民众决定的事情，无论党和政府是否同意或是否符合法制，都可以做。把自治组织的局部利益与党和政府代表的国家和社会的全局利益对立起来，把自治组织的自治行为与国家法制规范对立起来。这样的“人民当家作主”，不是社会主义民主政治追求的人民当家作主，实质是极端民主化和无政府主义，其结果也往往是人民的权力被社会少数强势集团控制和垄断，人民当家作主徒具形式。一是以强化党的领导之名掩盖个人或少数人专断之实。我们党的根本制度是民主集中制。民主集中制的本质是民主和集中的结合，民主和效率、民主和公平的统一。党的领导机制就是在民主基础上集中。但是集中不能成为某些个人或少数人搞专断的口实。有的人以“集中”为名，不顾及最广大人民的意愿，无论在决策环节、还是执行和监督环节，眼中只有少数所谓社会精英群体，把民主选举、民主决策、民主管理和民主监督变成少数所谓精英人物和群体实现权利诉求的舞台。有的人以加强党的领导为名，用党委决定取代人民代表大会的权力，垄断用人权和决策权，把党的领导变成个人或少数人的专断。还有人以依法治国之名，倾向于搞西方主义之实。中国社会主义民主的本质是党领导人民依法当家作主。无论“民主法制化”还是“依法治国”，归根到底都是党领导人民治理国家的基本方略，是为了使党领导人民当家作主制度化、规范化和程序化，而不是搞脱离党的领导和人民当家作主的“法治”。社会主义民主政治建设的根本目标是实现最广大人民真正当家作主、共享发展成果，而不是为了只实现对少数人的私有财产、个人权利和自由的保护。

三、坚定不移地不断推进社会主义政治制度的自我完善和发展。反对按所谓“普世价值”的“统一发展模式”另搞一套。警惕个人主义和自由主义的民主价值观和制度模式对我国政治体制改革和民主政治建设实践的负面影响。

能否走出一条中国特色的社会主义政治发展道路，坚持和完善社会主义基本政治制度是前提和基础。这些基本政治制度体现了中国人民经过长期革命斗争和实践检验对人民共和国理想的历史追求和现实选择，否定或动摇我国的基本政治制度不仅是对先辈为之奋斗的历史的不尊重，而且是同中国人民的根本利益和整体意志背道而驰的。历史上的任何改制都是由于当下的制度对经济和社会发展，尤其是对解决社会矛盾和冲突无能为力，不改制原有的制度就无法维持下去。还没有哪个国家和执政集团，在当下的制度不仅能够大大促进生产力的发展，而且能使人民生活水平大幅度提高，国家实力日益强大的情况下，就莫名其妙地放弃原有的制度体制去另搞一套。中国改革开放以来，创造了连续30年经济快速增长的奇迹，党提出的科学发展观为解决目前发展中的问题提供了可期待的愿景，社会主义政治制度的不断完善不仅为经济和社会的平稳快速发展提供了稳定的制度环境，而且为人民不断提高的政治参与积极性和权利诉求提供了制度平台和疏通渠道，通过大灾大难的考验不断体现出优越性和发展潜力，在这种情形下，我们没有理由不坚持我国的基本政治制度。非要全盘否定，全盘照搬西方制度模式，拿13亿人的前途和命运作赌注，这是绝对不行的！

目前对我国基本政治制度提出的最大挑战莫过于“普世主义”和“民主发展模式趋同论”。美国学者福山1989年撰文提出“历史终结论”，认为西方式的自由民主制度是人类政府的最终形式，这是意识形态的终结点，也是历史发展的终结点。27断言资本主义和西方的自由民主已获得最终胜利。印度人阿玛蒂亚?森在1999年也发表题为《民主作为普适价值》28的论文，论证20世纪西方的自由民主是普世价值。这种西方自由民主的普世主义，对中国学界的误导性影响甚大。

基于西方社会政治实践总结的民主知识，对人们认识西方民主的一般性或共同性有一定帮助，但西方的个人主义、自由主义民主，与我国实行的人民民主有本质区别。《中国的民主政治建设》白皮书把中国社会主义民主政治特色概括为四点：“中国的民主是中国共产党领导的民主，是由最广大人民当家作主的民主，是以人民民主作为可靠保障的民主，是以民主集中制为根本组织原则和活动方式的民主。”29中国共产党的十六大和十七大，对中国社会主义民主的本质、基本制度、实现路径、发展动力和发展道路等问题都作了明确的阐述，30尤其是对中国民主政治的根本性质和中国特色社会主义政治发展道路的揭示，为中国政治体制改革和民主政治建设指明了正确的方向。我们认为，不仅主张照抄照搬西方民主制度模式的言论可以休矣，中国特色社会主义政治发展道路的形成和日益深入人心，也必将给“普世价值”民主讨论划上一个终结号。

实践层面的一些现象也反映出，抽象一般的西方民主理念，乃至西方政治制度模式对我国政治体制改革和民主政治建设实践也发生了一定程度的影响。比如把民主政治建设仅仅理解为普选权的落实和竞争性选举制度的实行，一些地方进行的民主政治实践，总是在选举方面做文章，把选举和授权作为民主实验的唯一选择；一些地方进行民主政治创新，不注重如何充分利用现有体制的制度资源，不在如何完善基本政治制度上下功夫，不坚持在法制框架内进行民主形式和机制创新，而倾向于抛开现有政治制度框架和资源，进行与现有体制冲突的探索；一些地方政府改革，把许多本该由政府承担的对最广大人民责任的职能，统统地推向市场，淡忘了在中国各级政府前面还有“人民”这样的限定词；还有的把民间社会因素的发育与党和政府的积极作为对立起来，认为党和政府就应该从正在发育的公民社会退出来，建立完全自治、政府权力和党的领导不能进入的自由社会等等。这些做法和认识，或多或少都可以看到西方自由主义的民主理念和制度模式的影响痕迹和误导。所以，我们一定要深刻领会我国的政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展，而不是在现有基本政治制度之外另搞一套。照搬西方制度模式和从所谓的“民主普世价值”出发进行实践，在中国这块社会主义的土壤中，是不会扎根成长的。我们要积极借鉴吸收人类政治文明的一切有益成果，但中国有生命力的民主只能扎根在中国这块古老而又现代的大地上。

总之，改革开放30年来，中国政治体制改革和民主政治建设的最大成就是通过总结经验、实践探索，形成了一条符合中国国情、符合中国现代化建设需要的社会主义政治发展道路；中国政治体制改革和民主政治建设面临的最大挑战就是某些势力企图否定、挑战这条道路。始终不渝地坚持走中国特色社会主义政治发展道路，始终坚定不移地贯彻执行中国特色社会主义政治发展必须坚持的各项基本原则，在中国共产党领导人民依法当家作主的伟大政治实践中，不断创造具有中国特色的社会主义民主政治实践经验和制度形式，丰富和发展人类政治文明，这不仅是对中国共产党人的挑战，更是时代赋予我们这个民族的光荣使命。

注释：

1.邓小平指出：“我这里说的政治，是国内外阶级斗争的大局，是中国人民和世界人民在现实斗争中的根本利害。”（《邓小平文选》，第2卷，第179页，人民出版社1994年版。）相关讨论参见陈红太《中国政府体系与政治：概念、总结与探索》，第68～69页，河南人民出版社，2005年版。

2.《邓小平文选》，第2卷，第194页，人民出版社，1994年版。

3.《邓小平文选》，第2卷，第234页，人民出版社，1994年版。

4.《邓小平文选》，第2卷，第240页，人民出版社，1994年版。

5.《邓小平文选》，第2卷，第194页，人民出版社，1994年版。

6.参见《十三大以来重要文献选编》（上），第35～46页，人民出版社，1991年版。

7.参见陈红太：《回应三大挑战，探索社会主义民主政治建设的中国道路》，《中国特色社会主义研究》，2007年第1期。

8.《十六大以来重要文献选编》（上），第465页，中央文献出版社，2006年版。科学发展观首先是作为完善社会主义市场经济体制的目标、指导思想和原则提出来的。不久，随着人们对它的认识不断深化，科学发展观作为中国发展的根本指导原则在各项工作中得到全面贯彻。党的十七大报告，把科学发展观提升到中国特色社会主义理论体系的重要组成部分、“我国经济和社会发展的重要指导方针”，“发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想”的高度。

9.关于科学发展观内涵的详细解释可参见的十七大报告和2004年3月《在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话》，《十六大以来重要文献选编》（上），第850页，中央文献出版社，2006年版。

10.十七大报告明确指出：政治体制改革“必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。”

11.：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《人民日报》，2007年10月25日。

12.：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《人民日报》，2007年10月25日。

13.国务院新闻办：《中国的民主政治建设》，第9页，新星出版社，2005年版。

14.《十六大以来重要文献选编》（上），第24页，中央文献出版社，2006年版。

15.相关讨论参见《中国共产党与中国的民主政治建设》，《人民日报》主办的《内部参阅》，2006年第24期。

16.《十六大以来重要文献选编》（中），第341页，中央文献出版社，2006年版。

17.对这一结论作出规范表述的是党的十六大报告。但早在1998年纪念党的十一届三中全会召开20周年的大会上，同志指出：“我们的改革，是社会主义制度的自我完善和发展”，“要积极稳妥地推进政治体制改革，这是我国社会主义政治制度自我完善和发展的内在要求”。《十五大以来重要文献选编》（上），第683页、第687～688页，人民出版社，2000年版。

18.《马克思恩格斯选集》，第3卷，第425页，人民出版社，1972年版。

19.当然这一判断并不排除在个别地区政治参与的诉求和保证权利的需要是政治体制改革和民主政治建设的主要动因的客观事实。

20.《邓小平文选》，第2卷，第179页，人民出版社，1994年版。

21.胡鞍钢等主编：《第二次转型：国家制度建设》，第7页，清华大学出版社，2003年版。

22.参见王贵秀：《中国政治体制改革之路》，第10～11页，河南人民出版社，2004年版。

23.《十六大以来重要文献选编》（上），第24页，中央文献出版社，2005年版。

24.参见：《十六大以来重要文献选编》（中），第275页，中央文献出版社，2006年版。

25.：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《人民日报》，2007年10月25日。

26.公共有效需求得不到满足——上学、就业、治病和住房难的问题，最低生活保障制度的建立等；公共服务的均等化有待于实现——公共服务的城乡差别、先进地区和落后地区的差别等；有利于民生的社会管理不到位——食品、药品安全和生产安全管理，突发事件的管理，政府的再分配职能的强化等等。

27.FrancisFukuyama,TheEndofhistory?TheNationalInterest,1989.Vol16.p.3。1992年福山又出版《历史的终结》一书，系统地阐述了西方自由民主取得最终胜利的观点。为西方民主的普适价值作了系统的论证。

28.AmartyaSen,DemocracyasaUniversalValue,JournalofDemocracy，July1999.Vol10.

29.国务院新闻办：《中国的民主政治建设》，第9～10页，新星出版社，2005年版。

30.这些内容在本文的第一部分“中国民主政治建设的根本经验”已做了较充分的阐述，此不重述。