我国财产税系问题及完善建议分析

摘要:财产税在一个均衡的地方税体系中占有重要位置,它为地方政府提供了稳定而丰富的财政收入。大多数国家的财产税现状也表明财产税在其地方政府收入中占重要地位。但是,我国由于分税制财政体制时间较短,市场化运作手段还很不完备,分税还不彻底,国地税征管范围尚未完全划清,特别是地方税体系尚未形成,财产税的发展也受到了一定的限制。所以,对财产税进行更深入的研究,思考完善我国财产税体系的思路很有必要。

关键词:财产税;财产税体系;财产税改革

中图分类号:F8

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)03-0141-02

1 我国现行财产税体系现状及存在问题

1.1 我国财产税现状

2006年5月,由中南财经政法大学主办、中南财经政法大学财政税务学院和湖北财政发展与研究中心承办的“财产税理论与制度国际研讨会”,对财产税基础理论、中国财产税改革和发展、财产税国际比较以及中国财产税历史演变等诸多方面内容进行了讨论。

中国社会科学院财贸研究所副所长高培勇教授认为:目前,我国收入分配环节有个人所得税,消费环节有消费税、增值税以及营业税,但在财产保有环节没有相应的措施,基本上处于无税状态。开征财产税才能在财产的保有环节实施调节,但是具体开征什么样的税种,还有待进一步的研究。现在存在的问题并非税制设计、技术操作的问题,而是来自于既得利益格局调整的困难。

目前,在我国,广义的财产税应该包括:房产税、印花税、车船税、车辆购置税、契税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等。

以河北省地税为例,2008年组织收入5689422万元,其中营业税占38.15%,企业所得税占20.9%,个人所得税占15.27%,财产税占25.68%.财产税已经基本成为地方税收中第二大税种,并呈现逐渐增长趋势。仅房产税而言,2008年,房产税税额就达到162264万元,比去年同期的140648万元增加了15.37%。

在表1对部分广义财产税的统计结果中,表明财产税已经可以构成地方税体系中的主体税种,为什么事实上并不是呢?究其原因,在于我国财产税体系还不完善或者存在较大的不确定性。孔淑红和安玉华认为,我国的财产税只包括房产税、城市房地产税和还未开设的遗产税、赠与税,而土地增值税和耕地占用税被列为“特定目的税”,车船税和印花税等被其列入“行为税类”。如果按这个标准来计算的话,财产税占地方税收总额的比重也只能在10%左右,在地方税体系中只能算一个小税种,谈不上充当地方税体系的主体税种。当然,财产税体系中,税种设置以及税率安排等方面也都存在诸多不足。

1.2 现行财产税存在的主要问题

1994年税制改革,财产税未与主体税种一起进行改革。而目前各个税种出台的经济背景和制度环境都发生了变化,严重滞后于经济社会的发展。随着经济体制改革的不断深化,土地使用制度和住房制度发生了根本性变革,原有的财产税制的弊端已经逐渐显露。

(1)财产税制结构混乱。

财产税计税依据多种多样,但经济效率水平较低,课征方法不合理。目前房产税计税依据存在着严重的问题。以房产原值为计税依据而不是采用统一的市场价值,不能随着时间的推移、房地产的增值而增加,也无法反映房产的公允价值和时间价值。此外,耕地占用税与城镇土地使用税采用从量计征使得该税的弹性几乎为零。

(2)相关制度不完善,立法不健全。

①财产税登记制度方面。我国目前财产税登记管理制度不健全,尤其缺乏私有财产登记制度,公民与法人合法财产的界定不清,使得一些人混水摸鱼,将国有资产和集体资产化为私有,更不依法纳税。尽管当前我国宪法、民法、继承法对财产所有权和继承、分割、转移都有所规定,但还需要建立可操作的特别法。

②财产评估制度方面。目前我国财产评估机构和人员严重不足,资料缺乏,而且评估制度和法规也不完善,评估周期不明确。这样可能会使实际操作出现随意性,税务人员和部门为完成税收收入而随意评估,使财产税的税基失去可信性。

③税收征管方面。我国财产税征管的配套措施不健全。计算机没有真正普及,信息无法充分共享,一方面是计划管理、土地管理、城市规划、房产管理等行政部门信息不对称,很难掌握房地产开发企业的建筑成本信息和收入情况等涉税资料。另一方面,各地区间资源不能共享,信息获得渠道不畅。房地产建筑成本信息和收入情况,也几乎处于监管之外。在纳税申报,人员素质,征管方式上还存在很多不足,费挤税现象严重。

④财产税制立法层次低,法律效力不高。除了《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国企业所得税法》和《中华人民共和国税收征收管理法》是经全国人民代表大会通过的,其余的条例都属于行政法规,由国务院制定,效力不高,约束力不够。同时立法较为陈旧。我国《契税暂行条例》公布于1950年4月,其他大部分法律法规颁布于20世纪80年代,后虽几经修改补正,但都只是改良,意义不大。随着近几年经济的迅猛发展,需要对我国财产税立法进行真正改革,以提高立法层次。

2 完善我国财产税体系的设想

2.1 我国已经基本具备财产税改革的基本条件

经过二十多年的经济体制改革, 我国已经初步具备了实施财产税改革的基本条件:

首先, 随着经济体制改革的深化和国民经济的迅速发展, 国家非常坚定地将市场作为资源配置的根本力量。居民收入和生活水平都有所提高, 并且住宅商品市场以及房地产三级市场逐步建立和完善, 购房成为大部分城市居民的主要消费内容, 与之相关的银行房贷、住房公积金等配套体系也逐步建立, 这就为财产税提供了客观的征税对象; 其次, 法律体系有所完善, 最重要的就是2004 年修改宪法, 承认了房屋是公民合法的私有财产,为财产税奠定了合法性基础;再次, 公民纳税观念的转变。居民开始对地方公共产品和服务有了更高的需求,这也使其对地方有了一定的归属感, 接受了所谓的“受益原则”, 接受了通过纳税来享受公共产品和服务的原则;最后, 财政分权趋势的发展。 财政在传统体制下是统收统支的, 1994 年分税制改革后, 地方才逐渐有了比较正式的税收主体地位。

2.2 完善我国财产税体系的具体内容

2.2.1 税种设置

统一名称,整合税种,明确界定财产税的属性,本着“简化税制”的原则,跳出现行税制的固有模式,建立统一的财产税,改变目前多税种、多层次、多环节,彼此相互交叉、重复课税的现象。

具体而言:

(1)合并现行的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税三个税种,设立统一的财产税。一方面体现了世贸组织的国民待遇原则,另一方面符合简化税制、便于征管和降低征收成本的国际通行做法。

(2)适时开征遗产税和赠与税。遗产税和赠与税是所得税和资本利得税的辅助税种,具有财富分配和衍生收入的功能。因而,要发挥财产税的公平财富分配的功能,应尽快开征遗产税和赠与税。借鉴西方国家成熟的经验,结合我国国情,建立行之有效的征收办法和财产登记等配套措施,采用超额累进税率,更好地发挥累进税率的量能负担和公平原则。但在设计有关制度时,应考虑我国现实状况和居民的承受能力,设计合理起征点和扣除项目,在一定程度上保证税负的公平,充分发挥财产税的纵向公平原则。

(3)避免重复课税。把流转税和个人所得税中明显带有财产税性质的税种和税目纳入或者淡化,避免法定重复课税,如房产出租、转让土地使用权、销售不动产征收营业税、个人所得税要取消归并,严格按财产价值及其属性设计税制。

2.2.2 课税对象和税基

拓宽税基,扩大财产税的调节范围。从课税环节来看,财产税应主要涵盖财产保有和转让环节,对财产持有、转让、自然增值等一定时点上的财产存量和增量课税,但对财产存量课税税负应重,对财产权转让的税负应轻,以促进资源的重新配置。从课征对象来看,目前我国居民家庭财产的构成中,房产的比重最高。其次是家庭金融资产,家庭耐用消费品的比重较小。由于家庭主要耐用消费品所占的比重小,税基狭窄,且多属生活必需品,理应排除在课税范围之外。至于家庭金融资产和家庭经营资产,考虑到这些财产的分布状况极为不均,短期内不适宜分别课税,可以将其视为财产税改革的远期目标。但是,在财产转移税,即遗产税和赠与税的税基中,必须将两者包括其中。因此,我国财产税的现实选择是以房屋和土地为课税对象,课征一般财产税。

2.2.3 财产税征收管理

(1)完善财产税管理体制。财产税主要的课税对象是不动产,而与不动产相关的税收基本上属于地方收入,因此将财产税立法权划归省级,对中央财政收入的影响不大。目前情况下,可以由中央负责制定财产税的基本税法,授权省级人大制定实施细则并监督实施,授权省级人民政府调整税目、税率、税收减免以及征收管理等权限,由各地根据本地经济状况,因地制宜地决定开征、停征,选择本地区税率和具体征管措施。待时机成熟后,将财产税立法权下放,由省级人大执行财产税立法的职能,各市、县级人民政府执行制定财产税法实施细则的职能。

(2)提高财产税征管水平。财产税的税基是纳税人所有的财产,尽早实行财产实名制,有利于界定纳税人的资产,确保财产税计税基础的准确,防止纳税人转移税基。此外,还应建立专门的财产登记和评估机构。同时,税务部门仍须保留直接参与财产评估的权力,即使在评估工作完全交由市场完成后,税务部门还应设置专门的机构,以评估和确认市场中介提供的评估结果。注重专职估价人员的培训和专门估价机构水平的提高提高估价从业人员的业务素质和职业道德,并建立相应的法律监督机制。最后,还要加强与房产管理部门、土地管理部门、户籍管理部门等有关部门的协作配合。

(3)适当扩大地方政府的税收管理权限。在分税制财政体制下,我国财产税立法权归中央,地方拥有确定某些税收要素的权力。我国各地财产禀赋差异较大,加之财产税税基具有非流动性,因而赋予地方财产税立法权有利于各地因地制宜地制定适合本地区实际情况的财产税法。

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