PPP模式在政府购买公共服务中的运用分析

[摘 要] 当前公共服务需求呈现多样化趋势，传统的政府单一提供已落后于现实。PPP模式是政府购买公共服务的创新运用，其在提高公共服务质量与效率、缓解政府财政压力、实现公共服务主体多元化等方面发挥着积极作用。不过PPP模式依旧面临信任危机、法治危机与责任危机等多维梗阻。为解决上述问题，需要在强化契约精神、加强法制建设及落实担责机制三方面加以创新。

[关键词] PPP模式；政府购买；公共服务；契约精神；法制建设

[中图分类号] D630，F283 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129（2017）03-0077-05

近年来，公共服务民营化已深入到政治、经济、文化等多个领域，无论是BT、TBT、BOO、FPI模式还是PPP投融资模式，均在提高公共服务质量、维护公共部门形象等方面发挥出重要作用。然而就PPP（Public-Private Partnership）模式而言，无论是第三方参与或是政府购买，均存在信任危机、法治危机与责任危机等多重风险。因此，本文从PPP模式的利弊分析入手，以期从信任、法治与责任三方面构建PPP模式的运用创新机制。

一、PPP模式在政府购买公共服务中的优势分析

（一）提高公共服务的质量和效率

政府提供的是一种相对垄断的、单一的公共服务，而私人部门在激烈的市场竞争下生存，必然会通过对生产、管理技术的创新提供差异化、多样性的公共服务。因此，政府通过PPP模式购买公共服务，在提升质量、提高供给与管理效率等方面有重大优势。

这一模式一般是由社会资本来承担公共服务项目的设计、建设、经营、维护等工作，政府支付社会资本的设计、建设、运营等成本以及合理回报来购买公共服务或产品。这不仅可以提升其供给能力，而且也可提高其质量与效率。通过PPP模式在政府购买公共服务中的运用，吸引了多方主体参与到公共服务供给中。多方主体共同监督和评价，从而能够提高公共服务的质量。PPP 模式可融合政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新于一身，也有利于明晰政府与市场界限，提升其法制意识、契约意识和市场意识，通过该模式的应用可帮助政府履行其相应职能，提升公共服务水平[1]。

（二）减轻政府提供公共服务的财政压力

PPP模式可帮助政府消除财政软约束。该模式的合理运用，使得政府和民营团体共同分担风险与收益，有助于政府财政支出的透明化。除此之外，私人部门提供公共服务还可以提高公共服务的经营和管理水平。

这一模式的运用能够吸引民间资本参与公共服务，减轻政府对公共服务投资支出的压力，还能很好地解决政府财政后劲不足的难题。公共服务的提供耗时长，投入和收益在初期不成正比。如果全部由政府承担，则政府财政压力过大，而完全由私人部门承担也是不现实的。因此政府通过对私人部门在一定期限内给予补贴的方式，确保参与PPP模式的主体可以得到合理的投入收益，发挥市场激励机制的作用，这样既可减少政府的财政压力，又不至于让其他参与主体受到亏损，能够形成双赢的局面。

（三）促进公共服务主体的多元化

公共部门供给能力的有限性和社会需求的多样性，决定了政府自身难以满足全社会公共服务的供给需求，必须依靠社会力量[2]。因此，我们需要众多的社会组织、第三方部门参与到公共服务生产之中，政府也需要给他们提供良好的生长环境。所以经由公私合作的供给途径，不仅有利于促进政府与社会、政府与市场关系的发展，还可以提高多元化的公共服务供给水平。

PPP模式的运用还可以吸引国外投资者的参与，他们会将国外的先进技术带到国内，促进社会的技术和管理进步。此外，国外投资者的参与还会带来一些投资项目，有助于促进市场化行为和市场竞争，有助于政府走出资金困境，同时可以让政府获得前沿技术与管理经验。

二、PPP模式在政府购买公共服务中的困境分析

（一）信任危机：社会信用基础薄弱

为保证合同的达成与公共服务的完整提供，政府与私人部门之间需要建立最基本的“契约精神”，即诚信。但是政府与私人部门之间往往存在“承诺不可信”的现象，即合作双方都可能撕毁合同而背离自己的诺言。这种情况在“考虑了多次交易的声誉、违约受到各种处罚等的综合结果”时极为明显，当其背叛所带来的收益超过履约所获收益时，背叛、毁约就会发生[3]。

从政府方面来看，政府在购买公共服务中因为种种原因难以对相关项目进行专业评估，难以确定其是否适用于PPP\行。这就会导致政府许诺给第三部门的利益过高，致使没有充足资金支付这笔费用。现实中也确实存在着政府不向私人部门支付相关费用的情况，这不仅损害了私人部门的权益，而且也损伤了政府信誉，妨碍了PPP模式的应用推广。

从私人部门方面来看，在公共服务的提供过程中，私人部门更关心自身利益。比如私人部门更关注调价周期、调价方式以及社会资本进入预期的内部收益率，希望改善公共服务的盈利水平。而政府则以社会公共服务的基础需求与低价稳定的环境服务为出发点，由此进行相应的利益调整。双方诉求存在一定矛盾，如果协调不当，合作就可能会破裂[4]。

（二）法治危机：法律体系不健全

PPP模式虽然在我国已经发展了数十年，但尚未有公私合作的相关法律出台。没有法律的保障，参与双方在合作过程中就可能存在一些空白领域，双方权益难以得到充分保障。尽管政府也在致力于完善相关法律法规，但现实中依然存在一些困难和问题。

首先，我国没有一套关于PPP模式的法律法规体系。目前所有的法律文件只是原则上的一些指导性规定，缺乏严格的法律规范，如国务院和国家部委的《国务院关于创新重点领域投融资机制社会投资的指导意见》《政府和社会资本合作操作指南》《财政部关于推广运用政府和社会资本合作有关问题的通知》等等[5]。

其次，关于PPP模式的政府规定不足。PPP模式在政府购买公共服务中的运用涉及多方面工作，包括财政支出、公共服务经营管理以及突况处理等，政府对PPP模式专项规定较少，尚未形成一套系统的政策体系。

最后，各级政府之间关于PPP模式的法规缺乏协调与配套，常有冲突、违背之处，这也极大地阻碍了PPP模式的进一步发展。

（三）责任危机：风险分担不合理

不难发现，PPP模式的风险承担主体主要有政府、私人部门以及其他参与者。其中，政府通常面临政治与法律风险，私人部门通常面临建造与运营风险，而如保险公司、承包商、最终用户等其他参c者对PPP模式下政府购买公共服务的风险分担较少。

在现实中，PPP模式在运行中依旧面临着风险分担不合理的危机。风险预测、管理以及分担机制的合理与科学，是PPP模式得以顺利推行的重要保障。PPP项目从建立到完成，面临着一系列临时性、系统性风险。风险的分担需要明确划分责任，但是要找到这样一个让参与主体都愿意接受的风险分担机制是较为困难的。

目前，PPP模式风险分担机制还没有发展起来，有关中介机构更是少之又少，这些都导致了社会资本不愿也不敢投资。而政府往往将公共服务和提供公共服务的风险一起打包给社会投资者，这就必然导致投资者的风险增大，成本增加。

三、PPP模式在政府购买公共服务中的运用创新

（一）完善契约制度，强化契约精神

PPP模式是政府与私人部门之间建立的长期契约关系，是政府和市场合作的产物，诚实守信才能使其持续深入发展。因此，PPP模式在政府购买公共服务中的运用，必须坚持诚信原则，杜绝政府和私人部门之间的任何不良行为，保证契约关系的完整和落实。

PPP模式在政府购买公共服务中是否能够成功运用，关键在于政府。若政府缺少契约精神，就会打击私人部门加入PPP模式的积极性。因此，务必构建一套透明公开的政策体系，营造一种重信用、重合同、重契约的外部环境。政府和私人部门必须具备坚守信用、坚持履行合同的品质，从而建立完整的契约制度，清晰地界定政府在PPP模式中的职责。此外，还应该把契约精神纳入政府的政绩考评系统之中，将其作为考评标准，规范政府行为。当然，公众对政府的监督和限制也必不可少，这就要求政府应向公众公开PPP模式下公共服务项目的进程，提升公共服务的透明度。

（二）健全法律法规，完善政策体系

健全而完善的法律制度是公私部门维持长期互助、互补关系的保证。政府应该从健全法律法规方面，明确公共部门与私人部门在不同时期、不同场合的责任和权利，以实现双方的平衡互动及各自发展。

首先，在国家层面加快PPP立法进程。PPP模式下涉及的法律关系及调整范围必须由专门法律加以规定。这些专门法律必须说明PPP的涵盖范围，规范政府和私人部门的相应权责，以及双方的风险分担原则、纠纷处理机制、政府监管方式等。

其次，建立健全PPP模式的政策体系。尽快建立起一整套PPP模式下政府购买公共服务的政策体系，将其包含的各项内容都纳入该体系之中，明确参与主体的权利和义务，加强各参与主体之间的交流。

最后，政府与私人部门要明确PPP模式的步骤和方法，并建立一套标准程序，以促进公共服务项目的高效运作。

（三）明确责任主体，落实担责机制

PPP模式在公私合作提供公共服务的运用过程中，必须明确公私部门相关责任，确保公私部门公平地承担风险，并遵循“担责最优原则”。担责机制作为这一模式的核心，必须要求公私部门对提供公共服务中的潜在风险加以准确分类，并制定科学的担责机制，确保合作与供给的成功。政府对政策的制定和更改有较大的权力，因而政府应当负担法律和政策方面的风险；第三方部门拥有较强的经营能力，应当负担技术运作等相关风险；对于突发风险或自然灾害等，应当根据实际情况由参与主体各方进行合理的风险均摊。同时，政府于公私合作中居于主导位置，应该为企业以及第三方部门发展提供强有力的后盾支撑。

四、结语

PPP模式为政府购买公共服务开辟了一条新路径，尽管有一定的局限性，但是通过理论与实践的不懈探索，PPP模式将越来越适应新形势的发展。在PPP模式下，政府在购买公共服务中，引入社会资本参与公共项目，通过私人部门的广泛参与，引入市场竞争机制，进而提高公共服务质量，实现资源合理分配，最终将会提高全社会的公共服务水平。

[参考文献]

[1]王保安.积极推广运用PPP模式 全面提升政府公共服务水平[J].中国财政，2014，（9）.

[2]张 雪.政府以PPP模式购买公共服务的社会效益[J].经济研究导刊，2016，（5）.

[3]王世君，王涯茜.PPP模式下的政府信用问题[J].合作经济与科技，2009，（22）.

[4]葛晨虹.如何走出“塔西陀陷阱”[J].决策，2011，（11）.

[5]翟蓓蓓.政府购买公共服务的“PPP”模式研究[D].郑州大学，2016.