地方政府融资的PPP模式:应用与分析

摘要：本文着重介绍了地方政府融资的新模式PPP的基本含义、主要特点，并结合各地实践具体讨论了这一模式在帮助地方政府发展战略性新兴产业、推进城镇化建设及发展社会事业中的作用和意义。

关键词：地方政府；融资模式；PPP

中图分类号：F812；F127

当前，地方政府需要花钱的地方很多，除了需要维持自身的运营开支外，还普遍面临着发展战略性新兴产业、推进城镇化和发展社会事业这三大任务。比如，发展战略性新兴产业需要进行招商引资、园区开发、产业扶持等；而推进城镇化则需要建立健全社会保障、加快市政基础设施建设、提供安居保障房等；发展社会事业则需要加大教育投入力度、提高医疗卫生水平、加强环境保护等。这些事务一方面资金需求庞大、数量惊人，靠自有财政资金无法满足，也无以为继；另一方面，又在不同程度上存在一定的收益性，可以通过一定的方式引入民间资金。然而，民间资金的引入不单单是一个融资问题，更是一个管理问题，即涉及采用什么样的组织模式才能让民间资金放心地进来、安心地经营、开心地收益。如果民间资金得不到保障，或者收益率过低，就没有人愿意投资；反之，如果放任民间资金进入，没有相应的规制措施，则享受这些服务的公共部门可能要饱受私人垄断或掠夺之苦。PPP（Public-Private-Partnerships，公私伙伴关系）就是这样一个兼容两方面考虑的模式。所谓PPP，是指在政府公共部门与民营部门的合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时为民营部门带来利益（贾康、孙洁，2009）。这种合作和管理过程可以在不排除并适当满足私人部门的投资盈利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。

PPP模式兴起于20世纪90年代，在医疗卫生、教育、交通、环境保护和公用事业等公共产品领域有着广泛的应用。据统计，在1985―2008年间，全球融资额超过4500亿美元约有1100个大型交通基础设施项目采用PPP模式（吴时舫，2010）。PPP可以成为政府撬动民间资金实现其社会目标的杠杆。在一个典型的PPP项目里，政府部门和私人部门合作成立项目公司――特别目的公司（Special Purpose Company，SPC）。然后，以项目为主体，根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施（如税收优惠、贷款担保、沿线土地优先开发权等）的力度来安排融资。项目资金最主要的来源是SPC出资以及SPC向商业银行的贷款。政府部门赋予SPC项目的特许开发权，由SPC代替政府进行项目的开发，项目建成后，SPC在一定期限内拥有项目的经营权，在经营期限内，SPC通过项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益来回收资金，经营期满后经营权将移交给政府。①广义的PPP可以分为外包、特许经营和私有化三类。

值得注意的是，PPP不仅是一个融资工具，更是一种管理模式。事实上，融资只是PPP的目的之一，并不是全部。政府和公共部门除了利用民营部门的资本外，还利用了民营部门的生产与管理技术。贾康等 （2009）的研究总结了PPP管理模式的三大特征，即伙伴关系、利益共享和风险分担。所谓伙伴关系，就是合作双方达成了一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多的产品或服务。民营部门以此为目标实现自身利益的追求，公共部门以此为目标实现公共福利和利益的追求。所谓利益共享，不是指公共部门与民营部门分享利润，而是通过PPP这样一种模式对民营部门可能的高额利润进行控制，因为这一模式涉及更多的公众利益，具有社会综合效益最大化的导向。而风险分担则是指，合作的双方将根据自身的条件承担那些自己有优势的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。②

由于上述特征，PPP这一模式对那些介于政府和市场边界的准公共产品的提供尤其适用。由于引入了民营部门，PPP模式不仅缓解了政府的融资问题，还创造出了一个相对独立的管理机构――SPC。一方面，这一机构借助民营部门的管理和技术，其运营效率要优于单纯由政府来管理的模式；另一方面，也正是由于民营部门的加入，使其不像现有多数融资平台那样由于是政府附属单位而缺乏独立性，其预算约束得到了硬化和强化，与政府信用之间的连带关系也得到了一定的弱化。而政府部门的角色则从全方位的负责人转变为项目的促进者和监管者，政府也得以从更大程度上将经营责任和风险转移给民营部门。因此，引入PPP模式有助于解决政府与市场之间的定位问题，实现双边的资源互补和社会公共产品提供上的帕累托改进。这些特征使得PPP成为地方政府融资模式创新的重要方向之一。下面将结合地方政府的三大任务分别选择一个典型案例来介绍PPP模式的具体应用。

一、应用PPP撬动战略性新兴产业发展

所谓战略性新兴产业，是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。国务院在《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发〔2010〕32号）中明确将节能环保产业、新一代信息技术产业、生物产业、高端装备制造产业、新能源产业、新材料产业和新能源汽车产业等七大行业作为战略性新兴产业，并制定相关政策加以扶持。各地方政府也纷纷将这些产业作为未来“十二五”期间重点发展的产业。在具体操作中，多数地方为了吸引这些产业的龙头企业落户，在用地指标、税收、基础设施配套等方面予以大幅优惠。但由于龙头企业数量本身有限，这反过来造成了各地优惠政策的大比拼。一些地方甚至直接送地、送税收返还给企业。这种做法不仅不能起到有效补充财力的作用，而且对本地区本行业其他企业形成了新的不公。这不仅不会起到鼓励和支持战略性新兴产业的作用，还会破坏行业竞争环境，阻碍真正意义上的技术进步和创新。本文认为，吸引龙头企业发展战略新兴产业固然重要，但更重要的是培育和支持那些更具活力的科技型中小企业。国际经验表明，科技型中小企业是进行技术创新和集成的重要主体，是战略性新兴产业发展的中坚力量。而这类科技型中小企业多数存在融资难的问题。这方面，地方政府可以大做文章。设立创业投资引导基金就是这样一个很好的撬杆，也是应用PPP模式扶持战略性新兴产业的典型举措。

所谓创业投资引导基金，是由政府设立并按市场化方式运作，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域的政策性基金。其功能主要有：（1）资金放大功能。引导基金通过借款、参股、担保等方式，既调动民间资金，又调动保险资金、银行资金、证券基金等金融机构作为投资主体，共同发起设立创业风险投资基金，形成国有资本、境内民间资本、海外资本共同参与的多元投资格局，多方位、多渠道、多形式拓展创业企业的融资渠道，一般可撬动20倍以上的资金来加速科研成果的孵化和产业化。（2）风险调节功能。处于种子期的战略新兴企业，由于面临研发风险、产品风险、市场风险、管理风险和企业成长风险，传统的以赢利为目的的商业投资机构难以判断其盈利前景而不愿介入。而这类创业企业又恰恰迫切需要得到资金支持。引导基金通过为创业投资企业提供资金支持和信用担保，可以有效引导创业投资企业投资于种子期创业企业，克服单纯通过市场配置创业资本的市场失灵问题。（3）政策导向功能。引导基金可以针对地区亟需发展的战略性新兴产业，有选择地与专注于这些行业的创业投资企业合作发起设立各种创业投资风险基金，优先投入政府重点扶持的产业，加速高新技术的产业化和市场化，培育一批骨干龙头企业，推动战略性新兴产业尽快成长为支柱产业，促进经济发展方式的转变。

引导基金是独立事业法人，由有关部门任命或派出人员组成的理事会行使决策管理职责，并对外行使引导基金的权益和承担相应的义务与责任。不同于商业性基金，引导基金不以赢利为目的，但求保本微利经营。在具体方式上，引导基金一般以“基金的基金”方式进行运作，可由引导基金与民间创业投资机构合作发起设立新的创业风险投资基金，由这个基金对创业企业进行投资，引导基金本身不参与其所支持的创业风险投资基金的具体投资决策，主要用好监督权。在利益分配上，引导基金为了吸引民间资本，往往会让出部分利益给民间资本，同时在一定的时期退出，让民间资本能够以较小的代价收回政府股份。引导基金的组织和运营集中体现了PPP模式的主要特征。以中关村创业投资引导资金为例，目前其运作主体为北京中关村创业投资发展中心，资金来源为中关村管委会政府资金，总规模为5亿元，主要采用种子资金、跟进投资和参股创业投资企业等三种形式进行运作，主要任务是吸引国内外优秀的创业投资机构和管理团队入驻，重点投资高技术项目和企业，促进本地区的创业投资业和高新技术产业发展。目前，中关村创投已分别与联想投资、IDG VC、德同资本、启迪创投、光大控股、联华控股、北极光创投、青云创投、英飞尼迪等境内外知名创业投资机构建立合作关系，共同发起设立的创业投资子基金总规模达50多亿元，投资领域涉及TMT、清洁技术、生物医药、新能源、新材料、文化创意、高技术服务等行业。③

二、应用PPP推动城镇化进程

城镇化引发了巨大的投资需求。据测算，到2025年，城镇化发展带来的总投资需求将近150万亿元，全国将有13座人口规模超过千万的巨型城市，建筑面积需求近400亿平方米，电力需求近9亿千瓦，有多达 170座城市要建立大规模交通系统，需要铺设50亿平方米的公路和2.8万公里的地铁 （陈元，2010）。如何为这些庞大的基础设施建设融资是各地方政府都将面临的重要问题。在这方面，PPP模式也可以成为一个重要的载体。根据设立的特殊目的公司（SPC）的性质不同，下面介绍三种不同的PPP模式：

――SPC作为合资公司。这种合资公司主要由地方政府的国资公司与私人部门合资设立，并以特许经营的方式对基础设施进行投资、运营和管理。以北京地铁四号线建设融资为例。由于种种原因，北京地铁的公益性高于盈利性，民营资金一般不愿进入这一领域，同时北京地铁在融资过程中贷款不易得到银行认可（因一直亏损运营，贷款需政府提供担保），而财政资金又十分有限，这使得北京四号线地铁建设资金不足问题比较突出。香港地铁雄厚的资金和卓越的运营管理优势使之成为北京四号线地铁建设的最佳合作伙伴。④按投资建设责任主体，北京地铁四号线的全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程建设，投资额约为107亿元，占项目总投资的70%，由北京地铁四号线投资有限责任公司（以下简称“四号线公司”）负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备的投资建设，投资额约为46亿元，占项目总投资的30%，由香港地铁公司与北京市基础设施投资有限公司合作组建的北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁”）负责投资建设。京港地铁注册资本13.8亿元人民币，由北京市基础设施投资有限公司出资2%，北京首都创业集团有限公司和香港铁路有限公司各出资49%组建。四号线建成后，京港地铁根据与四号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。京港地铁负责地铁四号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。在30年的特许经营期，京港地铁还将追加投资32亿元用于设备的更新和维护。同时，由于四号线存在政府投资部分，通车后京港地铁需要通过租赁的方式取得使用权，而30年的租金将达15亿元。据此推算，地铁四号线在30年内实际吸引社会投资近100亿元。特许经营期结束后，京港地铁将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将A部分项目设施归还给四号线公司。四号线已于2009年9月28日开通试运营。⑤

――SPC为ABS的特设机构。ABS是资产支持证券（Asset Backed Securities）的简称，是以资产池未来产生的可预期的现金流为支持而发行证券进行融资的方式。ABS融资最具特色之处，就是通过一个特设机构作为交易中介，以达到融资目的。ABS的操作思路是，由政府或政府融资平台将这些基础设施打包为一个资产组合，将之真实出售给由多方组成的SPC特设机构，由这个SPC在金融市场上发行有价证券进行融资。这个SPC既可以是纯粹的民间机构，也可以是公私合作的产物。因此，采用ABS为基础设施进行融资是PPP模式的另一个应用。与银行贷款等传统融资方式相比，ABS的优势在于：一方面，通过将这些资产真实销售给特设的SPC，将资产本身的偿付能力与政府或者政府融资平台的资信状况严格分离开，即实现了“破产风险隔离”；另一方面，由于ABS一般都需要实现对拟证券化资产进行集合和打捆，并辅以信用增级，因此这种债券一般为利率固定、流动性强的高级债券，其票面利率水平较低，但比普通储蓄、国债的投资回报要高一些，因而资金来源范围也更为广泛。南京城建就采用这一模式为污水处理设施的建设进行了融资。2006年7月，南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司以其所拥有的未来四年内合计人民币8亿元的污水处理收费收益权为基础资产，向社会发行了规模为7.21亿元的专项计划受益凭证。该计划共有四支产品，分别为一年期、两年期、三年期和四年期，规模分别是1.21亿元、1.3亿元、2.3亿元、2.4亿元，预期收益率分别为2.8%～2.9％、3.2%～3.3％、3.5%～3.6％和3.8%～3.9％。该计划以东海证券为管理人，由上海浦东发展银行为受益凭证的本息偿付提供不可撤销的连带责任担保并对专项计划的资产进行托管，通过深交所大宗交易系统进行转让流通。目前，该项目已经顺利到期偿付并清算（东海证券有限公司，2010）。

――SPC作为种子基金。厉以宁教授（2010）针对中国城市化进程中公用事业资金筹措问题，提出了设立中国公用事业投资基金的想法。他建议由财政部和国家发展改革委作为发起人，投入适当的财政资金作为种子基金，吸引机构投资者参加，机构投资者主要是金融机构、社保基金和其他的机构投资者。然后，由这个公共事业投资基金发行公用事业发展债券，以基金债券的形式向社会募集资金。这一想法具有很强的针对性和前瞻性，也是PPP模式的典型应用。事实上，发展公用事业基金和市政债券在发达国家已是普遍做法。这些基金和债券的发行不仅开辟了居民投资的渠道，而且活跃了货币市场。据不完全的统计，截至2008年10月，全世界有63支城市基础设施投资基金，资金的规模加在一起有好几百亿美元，年平均回报率在10%～14％之间。我们认为，这一想法可以先选择一个地方进行试点：考虑由地方财政拿出一部分资金或资产，联合当地的大型企业发起设立地方公用事业投资基金。由这个基金与地方政府签订特许经营合同，获得对公用事业的建设、经营和收益权，以此为基础，再在资本市场发行债券筹集资金。如果这一想法能得到顺利实施，将在很大程度上缓解地方政府基础设施建设的融资问题。

三、应用PPP发展社会事业

PPP模式还有助于解决廉租住房、医疗卫生、教育等社会事业发展中的融资问题。比如：由于社会经济原因，我国廉租房制度建设正面临资金瓶颈，廉租房供应远远不能满足城镇住房弱势群体的需要。应用PPP模式，不仅可以引入民间资金加快廉租房建设，而且有助于引入市场竞争机制，提高廉租房运营管理的水平。在这一模式下，地方政府可以与民间资金合资设立廉租房建设管理公司，地方政府在土地批租、税收、融资等方面予以政策支持，并对建成后的廉租房租金给予一定的补贴。要做到：一方面尽量降低私人资本投资于廉租房的风险，另一方面又能体现廉租房的福利导向。目前，这一模式已经在北京、上海、昆明等地有了初步尝试，效果良好，值得进一步探索和总结。

医疗卫生领域也可以考虑引入PPP模式。贾康和孙洁（2010）探讨了如何在公立医院改革中采用PPP管理模式提高绩效管理水平的问题。⑥他们提出将医院划分为基础设施和提供服务两大部分，再根据基础设施和服务的不同选择相应的PPP管理模式。比如，当公立医院提供的病房床位不足时，可通过向附近民营部门租赁的形式加大供给，同时也可通过合同的方式让民营部门来提供病房床位。或者公立医院可以与私营公司签约，让其提供医疗设施，由公立医院向私人运营商支付服务费，监管和控制所提供的服务及履约情况；或者由私营部门与政府公共部门签订协议，由私营部门负责医院的建造和融资，政府公共部门回租取得医院的使用权，私营公司通过收取租金收回投资，等等。

在教育领域，PPP模式也可以有所作为。其实，我国在这方面早已有过尝试，除了在国家层面多次出台政策鼓励社会力量办学外，在实际运作上还出现了诸如BOT、教育股份制、教育券、公办托管、国有民办、民办公助、名校转制、公建民营、租赁托管和中外合作等模式（高树昱、吴华，2010）。以浙江嘉兴南湖国际实验学校的新校舍建设为例。南湖国际实验学校的投资者是中宝科控（前身是中宝戴梦得）投资股份有限公司的控股公司――浙江允升投资集团有限公司（前身是嘉兴发展投资有限公司）及其全资子公司嘉兴市乍浦开发集团有限公司。南湖国际教育投资有限公司是投资者设立的项目公司。由于原校园占地面积仅6476平方米，周边没有拓展的空间，制约了学校的发展。2001年4月13日，在嘉兴市政府的支持下，秀城区人民政府与嘉兴发展投资有限公司签订框架协议，以BOT模式合作办学，易地建造新校舍。2001年10月11日，区政府与南湖国际教育投资有限公司正式签订《南湖国际实验学校特许经营权协议》，正式启动新校迁建工程。新校舍原计划投资2850万元，后因规模扩大等原因，实际投入达5500万元。⑦ 类似这样的案例还有很多，这里就不一一列举了。

四、分析与思考

地方政府融资模式创新是一个现实而又敏感的话题，是在现有体制环境下地方政府谋求发展之道的改革尝试。PPP作为一种新型的融资模式，在处理政府边界、硬化预算约束和防范财政风险方面有着独特的优势。但是，不可否认的是，既然是一种尝试，就不可避免地存在治理不完善、结构不合理甚至操作起来变味走样的问题。从各地的实践来看，有以下几点需要注意：

投融资体制改革是进行融资模式创新的必要前提。投融资体制改革的一个重点应是向下放权让利，充分调动基层政府发展经济的积极性。事实上，基层政府往往具有上级政府所不具备的信息优势，对本地公共基础设施建设的需求有着更为直接的了解，由基层政府负责筹资建设不仅利用了当地的信息，而且符合谁收益谁付费的基本要求，满足了激励相容条件。其次，应考虑通过对垄断行业改革、项目建设运营主要环节分解分拆以及建设项目公司化运营，引进竞争机制，强化项目建设的预算约束，从而为融资模式创新创造良好的制度环境。从根本上讲，政府融资面临的一个难题是预算软约束。只有通过上述改革，才能有效缓解这一难题。

要高度重视建设规划在城市建设中的引领作用。城市规划的一个重要功能就是在合理布局的基础上，适度积聚人口和集群产业，最大限度地发挥城市基础设施的规模经济优势。只有这样，城市基础设施的市场价值才能得到最大限度的体现，也才能对民间投资具有足够的吸引力。一些地方之所以能够采用多种方式引入民间资本，是因为人们对当地的发展很有信心，对当地基础设施盈利的前景很有信心。对于欠发达地区而言，原理是同样的，规划更重要。只有通过科学合理的发展规划，进行适度规模的人口和产业集聚，基础设施的价值才能得到最佳体现，才有可能采取公私合营PPP的模式。

加强政府自身治理能力建设是成功实施PPP的关键。从各地的实践来看，以有限的财政资金撬动庞大的社会资金是融资模式创新的必然趋势。这就意味着政府作为一方，要直接与民间资本打交道。而PPP模式对政府的管理能力提出了更高的要求。政府不仅要充当利益的协调者，而且还是利益相关者（stake-holder）。在操作过程中，政府既存在监管过度、承诺不可置信的问题，也存在被私人部门“俘获”、偏离公众利益的可能。为此，一方面，迫切需要制定相关的法律法规来规范各类融资行为；另一方面，要从增加操作透明度、加强政府自身建设等方面来防范公共部门内部的腐败。总之，尽管本文一直讨论的是PPP作为融资模式，但正如贾康和孙洁（2010）所言，PPP更应当是一种管理模式。将融资模式转变为管理模式也是改造各类地方融资平台的必由之路。

注释：

这一部分对典型PPP项目的描述参见冯建海（2009）。

比如在隧道、桥梁、干道的建设中，如果因车流量不够而导致民营部门达不到基本的预期收益，那么这时公共部门可以对其进行现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险（贾康、孙洁，2009）。

参见北京中关村创业投资发展有限公司主页的公司简介：。

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