上海、深圳、北京、武汉、广州五城市开展国有资本经营预算工作的情况及启示

【摘要】目前，我国对国有资本经营预算尚无统一的政策法规和规范意见，亟待建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资本预算管理制度。本文介绍了成功开展国有资本经营预算且模式鲜明的先进城市的经验，以资借鉴。

国有资本经营预算工作是促进国有经济布局和结构调整的重要手段。为推进国有经济布局和结构调整，贯彻党的十六大以来历次关于深化国有资产管理体制改革精神，全国各地根据国有资产管理体制改革的要求和自身实际，进行了大胆探索和有益实践，各具特色并积累了一些经验。“他山之石，可以攻玉”。为借鉴先进城市的成功经验，本文将介绍上海等地的先进做法。

一、五城市开展国有资本经营预算的工作情况

（一）国有资本经营预算编制模式

五城市国有资本经营预算工作大体可分为三种模式，第一种是“沪深模式”，即国有资本经营预算与财政公共预算相分离，各自独立运作，共同组成政府复式预算，实行“一个体系，两个层次”的管理。也就是说，“一个国有资本经营预算体系，分国有资产经营公司资本经营预算和市本级国有资本经营预算两个层次”。市国资委作为出资人，是国有资本经营预算的管理主体。第二种是“北京模式”，即国资部门负责资本经营预算的编制和收缴使用，财政部门负责监督。收益资金比照社保基金的管理方式，在财政开设国有资本经营预算专户、列收列支，不参与平衡一般财政预算，注重保持国有资本预算管理的相对独立性。第三种是“穗武模式”，即国有资本经营预算作为财政公共预算的一部分，纳入国库集中支付范围，国资部门负责收益的收缴使用，财政部门负责管理。

1.沪深模式

上海市从1996年开始研究探索国有资本经营预算工作。2005年1月，上海市政府批转上海市国资委制订的《上海市国有资产收益收缴管理试行办法》（沪府发［2005］33号），标志着上海市国有资产收益收缴及预算管理工作全面开展，到2006年全面铺开。其国有资本经营预算工作实行“一个体系，两个层次”的管理，即“一个国有资产经营预算体系，分企业集团国有资产经营预算和市本级国有资产经营预算两个层次”。其中，企业集团国有资产经营预算又分为产业集团、政府投资公司、科研院所三种类型进行管理。市国资委作为出资人，是国有资本经营预算的管理主体，其中本级预算由市国资委独立编制，主要根据收缴的国有资本收益安排支出预算；企业集团级预算主要由各集团公司编制，市国资委负责审批和监督执行。收益主要用于国有经济发展，包括科教兴市、产业结构调整，同时适当安排部分资金解决国企改革、国资监管和应对突发事件所需的必要支出以及市政府确定的其他必要支出。目前，该市对出资企业资本性收益暂按净利润20％的比例收取。

深圳市国有资本经营预算工作从1997年起步，原由各授权资产经营公司作为主体编制国有资产收益预算，市国资办只负责汇总并向人大报告。2004年，该市国有资产管理体制调整，撤消了授权资产经营公司，市国资委直接履行出资人职能，成为国有资产收益预算的管理主体，独立编制市本级国有资产收益预算。该市对出资企业未要求编制国有资本经营预算，只是通过事先审核企业财务预算的方式实施监管和考核。目前，深圳国有资本收益预算与公共预算分开，国有资本收益预算和决算工作由市国资委负责组织实施。该市对出资企业资本性收益按不低于净利润30％的比例收取。

2.北京模式

北京市国有资本收支预算由国有资产监督管理部门负责单独编制，主要包括国有资本收支预算和国有资本经营预算管理两部分。从政府角度讲，建立国有资本收支预算由国有资本收入预算和国有资本支出预算组成。国有资本收入预算包括国有资本收益、融资收入、政府其他预算结转收入和其他收入；国有资本支出预算包括国有资本再投入等。国有资产管理部门负责国有资本收益的收缴监管、国有资本收支预算编制工作，其草案经市政府审核、批准后执行，其预算执行、调整和决算工作由国资委负责。国有资本收支预算资金实行财政专户管理，参照基金管理方式，列收列支，不和财政公共预算相互平衡，收益收缴落实情况与企业经营者的年薪挂钩；从企业角度讲，建立企业国有资本经营预算，包括国资委所属各企业国有权益变动预算、收益预算、投资预算、资产处置预算等。

3.穗武模式

武汉市从2002年启动国有资本经营预算工作，2005年全面展开。其预算管理分市本级国有资本经营预算和营运公司国有资本经营预算两个层次。前三年的全市预算主要是根据各营运公司预算汇总后编制，2005年实行国有资本收益收缴办法后，全市预算由市本级预算和营运公司汇总预算组成，经市政府审核，纳入财政预算，并向人大报告后执行。其中，市本级预算由市国资委根据收益收缴情况编制，其国有资本收益和支出实行国库集中支付，财政根据国资部门确定的支出进度拨款并负责监管。营运公司预算由各公司编制，市国资委负责审核和监督执行。目前，该市对出资企业资本性收益按净利润30％的比例收取。

广州市从2001年起开展国有资本收益收缴工作，在市国资委成立之前均由财政直接收缴。2005年市国资委成立后，由市国资委负责国有资本收益收缴，并开始编制市本级国有资本经营预算。其管理模式与武汉市相同，均纳入财政预算，由国资部门负责国有资本收益的收缴和使用，财政部门负责管理。对出资企业层面的预算管理方式与深圳市相同。目前，该市对出资企业资本性收益按净利润20％的比例收取。

（二）国有资本收益的相关处理

1.征收主体

从其它城市的情况看，国有资产监督管理部门主要负责本地企业国有资产收益的征收工作，如北京、深圳等由国有资产监督管理部门负责征收国有资本收益，个别地方像湖北省试点地区由财政部门负责征收国有资本收益。但国有资产监督管理部门作为征收主体，更具有利条件。

2.收缴范围

各地征缴范围均为国有资产监督管理部门履行出资人职责的国有独资企业、控股企业和参股企业。另外，个别地方将行政事业单位资产收益也一并纳入征缴范围。

3.收缴比例

征收比例确定标准不一。从调查情况看，五市均考虑了地区产业结构调整和国有企业发展状况，对企业税后利润确定不同的征收比例，如深圳市按不低于企业税后利润的30％征收，北京市按企业税后利润的20％征收。

4.缴拨方式

拨付方式大致有三种模式，第一种是建立与财政账户平行的国资收益账户，像上海、深圳等地；第二种是将国资收益纳入财政账户，比照基金账户管理，列收列支，不参与平衡一般预算，像北京市；第三种是将国资收益纳入财政账户，实行国库集中支付，像武汉、广州等地。

二、五城市国有资本经营预算工作的启示

（一）开展国有资本经营预算工作与各级、各部门领导的重视、支持密不可分

上海、深圳、武汉等市国有资产管理体制改革一直走在全国前列。随着国有资产管理体制改革的深入，大家普遍认识到开展国有资本经营预算工作有利于政府职能转换和政企分开，有利于增强政府的宏观调控能力和促进经济结构调整；有利于强化国有资产的监管。因此各级各部门领导对开展国有资本经营预算工作都给予了高度重视并积极支持。深圳市在1995年就以立法的形式，明确了由履行国有资产出资人职责的部门负责收取、管理和使用国有资产收益。其他城市也都以市政府的名义出台了国有资本经营预算或收益收缴的文件，虽然管理方式不同，但都明确了国有资产收益收缴和使用的主体为国资委，为国有资本经营预算工作的顺利开展奠定了良好的基础。

（二）积极稳步推进是开展国有资本经营预算工作的有效方式

国有资本经营预算工作是探索性、开创性较强的工作，理论基础和实践经验相对缺乏，涉及到和多个部门及企业之间的利益调整问题，矛盾比较多，工作难度大。上海、深圳市国有资本经营预算工作的探索从十年前开始，试点摸索了很长时间，近两年才全面铺开；广州、武汉开展此项工作也经过了四、五年的摸索和实践，近期才开始实施收益收缴。回顾各市开展国有资本经营预算工作的历程，基本上都经过了从小到大、从点到面、从虚到实、从数字汇总到实际收缴等几个阶段，在收入范围上主要包括直接出资企业的产（股）权转让收入、股利分红收入或税后净利润。虽然从理论上讲，出资人对所出资企业的税后利润有全额所有权，但是目前各市收缴水平也都只是在企业净利润的20％－30％之间，且在实践中按照“取之于企业、用之于企业”的原则安排支出，国资委收缴的收益基本上都统筹用于企业改革、发展和稳定等支出。采取这种循序渐进的方式，有利于企业逐步接受出资人管理的概念，逐步提高对国有资本经营预算工作的认识，容易得到企业和相关部门的理解和支持。几年来，深圳市按照全市国有经济布局调整的要求，将累计收缴的数十亿元国有资本收益以资本金的形式投向重点基础设施和公用事业领域；其他城市也通过国有资本经营预算工作进行了国有经济的存量调整和增量投资，促进了城市经济的健康发展。

（三）先做好国有资本收益收缴，再试编国有资本经营预算

建立企业国有资本经营预算是一项较为复杂的制度创新工作，应先易后难，分步实施。从近期看，具有出资人身份的政府要履行职责，加强对国有资产收益的监督和管理，落实和维护国有资产出资人的合法权益，宜先收缴企业国有资本收益，用于支付国有企业改革成本。从远期看，市级要建立国有资本收支预算与相关政策体系，作为政府复式预算的组成部分，逐步建立规范的国有资本经营预算制度。

（四）实施国有资本经营预算是履行出资人职责、加强监管的重要手段

国有资本经营预算是国资委行使出资人权利，加强对出资企业监管的一项基础工作。从企业的发展规划、经营运作到考核评价都与国有资本经营预算相关联。本着“规划管方向、预算管流向、考核管导向”的工作思路，上海市将规划、预算、考核作为加强国有资产监管的三个重要突破口，并且以国有资本经营预算工作作为核心环节，依据规划审核预算草案，通过预算确定考核指标，国有资本经营预算上连规划、下关考核，实现了对企业全过程的有效监管。其他城市通过国有资本经营预算工作也加强了对企业的监管力度，不仅摸清了企业家底，掌握了企业资本的运营状况，而且有效地控制了盲目投融资和任意扩大成本费用开支等现象，防范了风险，更重要的是为企业业绩考核和对经营者的奖惩提供了依据。

（五）公开、科学的决策程序是顺利实施国有资本经营预算工作的关键环节

五城市在探索国有资本经营预算工作中大多设立了专门的机构，成立了预算管理处，并配备了相应的人员，在预算编制和审核上都有明确的程序和要求，大多采取自上而下与自下而上相结合的方式，从编制草案、审核调整、下达执行、决算审计等全过程均实行逐级审核、监督、检查。上海和深圳市还设立了专门的预算委员会，聘请专家或专业人士对企业编制的预算进行审核；委托会计师事务所对企业预决算进行年度审计；国资委编制的国有资本经营预算要经市政府审批并向人大报告，接受人大的监督和审计部门的检查。广州和武汉国有资本经营预算经市政府批准后并入财政预算，同时接受财政部门的监管。

（六）便于操作、讲究实效是顺利实施国有资本经营预算工作的重要保证

开展国有资本经营预算在外部涉及到与财政、企业等部门的关系，在内部涉及到与规划、考评等处室的关系，这些关系协调处理得好，可以提高工作效率；否则，部门、处室之间容易产生相互扯皮现象，企业之间容易产生抵触情绪。上海和深圳市在预算审核过程中，明确各处室的职责分工，下达预算前事先征求相关处室意见，保证了预算编制与规划、考评的相互衔接和一致性；在报表填报过程中，自主设计、开发了一套软件，使企业只填报一次财务数据，就自动生成财务预算和国有资本经营预算两套报表，减轻了企业的负担。深圳市为了使国有资本经营预算与财政公共预算中国有资本收益科目相衔接，每年象征性地划转2.5亿元国资收益在财政预算中列收列支。广州和武汉市本着“少争论、做实事”的态度，积极在现有框架下寻求与财政部门的最佳结合点，国资部门的职责主要是收益收缴和根据市政府的要求安排预算支出；在现阶段，财政部门的职责主要是收益的统一管理和对预算支出的监督，既保证了国有资本经营预算工作的实施，又符合非税收入统一管理的要求。