加强内部控制 预防“小金库”产生

【摘 要】 “小金库”具有普遍性和隐蔽性的特点，一般较难发现，只有以内部环境为基础、以控制活动为手段、以内部监督为保证，这些要素相互联系、相互促进才能构建起防治“小金库”的综合机制。

【关键词】 内部控制； 小金库； 综合机制

2008年6月，财政部、审计署等五部委联合了《企业内部控制基本规范》，其目的是加强企业内部管理，进一步提高企业管理水平。本文就“小金库”的成因及如何加强内部控制度，预防产生“小金库”进行讨论。

“小金库”顾名思义就是不纳入单位收入、不属于单位统一分配、少数人操纵的所谓活动资金。名称是“小金库”实际上有的单位少则十几万元，多则几十万元甚至有上百万元；它已成为产生腐败的一个根源，严重干扰了财经管理秩序。

一、“小金库”的主要特点

（一）具有普遍性

目前发现的“小金库”行政机关有，事业单位有，企业单位有，临时单位也有，不少单位是“两本账”、“多本账”；有截留各种上交经费的，有截留劳务收入、水电费收入、租金收入的；有虚列支出、虚假冒领、把报销的费用入“小金库”，化大公为小公，甚至化公为私等。

（二）具有隐蔽性

所谓“小金库”，有的单位只有领导及少数人知道，大多数“小金库”都是在领导的眼皮底下，放任发展，“小金库”与领导有说不清、道不明的瓜葛。有了“小金库”总能为小集体或个人提供某些方便，具有很大的隐蔽性、诡秘性。

二、“小金库”问题的根源是内部控制制度的缺失

一是内部管理机构没有形成制衡机制，监管部门对管理层没有实施有效的监管，各职能机构在岗位设置时没有把握好岗位不相容职务相分离的要求，产生了“小金库”生存的空间。

二是选人、用人制度不合理。选拔高级管理人员和聘用中层及以下员工时因人设岗没有遵循公开、公平、公正的原则，选聘人员未能达到岗位职责要求，员工收入与贡献不匹配。

三是企业文化缺失，缺乏诚实守信的理念。管理机构对企业优良传统教育不够，遵法守信的文化建设重视不够，导致企业缺乏凝聚力，员工对企业缺乏信心。

四是风险意识淡薄。企业没有对可能发生“小金库”分险的岗位、业务等进行评估，确定应重点关注和优先控制的分险。

五是控制活动不健全。主要是会计系统控制和财产保护控制不健全，大多数“小金库”都与此有关系。

六是监管机构形同虚设。内部审计机构没有独立性，由于监管人员知识欠缺，无法判断哪些业务是否合理合法，使一些内部审计机构形同虚设，给“小金库”舞弊者产生能免于惩罚的幻想。

以上因素可归纳为：内部控制制度缺乏及没有建立有效的内部控制制度，“重管理、轻治理”没有得到实质性改变；只重视内部控制制度的建设而忽视了对内部控制制度实施的监督，工作中有章不循。

三、进一步完善内部控制制度是防治“小金库”产生的综合的机制

（一）从内部控制目标看，内部控制制度是防治“小金库”的全面、综合机制

1.合规是企业进行合法生产、经营所遵循的基本目标。“小金库”违反了企业作为社会公民在从事经营和其他特定活动时必须遵循适用的法律，违反了国家财经法律、法规，干扰了财经政策的执行。

2.安全目标是保证企业资产安全完整的目标。“小金库”造成企业安全目标失真。资产包括有形资产、无形资产，“小金库”截留收入、套取资金、转移资产，使企业资产造成损失。

3.报告目标是企业出具的财务报告内容真实、可靠。“小金库”使企业报告目标失真，不能正确反映企业的财务状况、经营成果，难以发现企业经营管理中存在的问题。

4.经营目标是指企业的经营业绩、盈利目标避免损失。“小金库”使企业经营业绩失真，使企业不能如实列示收入、成本、利润，无法反映经营成果。

（二）从内部控制的属性来看，内部控制制度的建立和完善是防治“小金库”的综合机制

1.企业内部控制的主体是企业董事会、监事会和全体员工，他们对企业的内部控制制度的执行起着至关重要的作用。因为一系列规章制度是人制定的，而违背规章制度、破坏规章制度的同样是人。所以领导层要以身作则，率先垂范，从而使内部控制制度顺利贯穿全员、全方位、全过程；要横向到边、纵向到底。

2.内部控制的手段和方法是多样的，要针对不同的控制对象采用不同的控制方法；如：生产车间要执行材料领用控制制度、员工工资计时或计件管理制度；管理部门要执行部门费用包干控制制度或可控费用预算控制制度等。总之，内部控制制度要保证环环相扣、互相制约、全面覆盖、不留死角。

（三）从内部控制的实质来看，内部控制的建立和完善是防治“小金库”的综合机制

1.内部控制的基本目的是加强企业内部管理，提高企业经济效益。主要是具有控制职能的方式、措施和程序，是为了达到经营目标而采取的手段、相互制约的控制机制。

2.内部控制在实施过程中要强调以人为本的原则，充分调动全体员工的积极性，将内部控制制度机械的文字规定演变成发现问题、解决问题的动态过程。

3.企业内部控制也是企业的系统控制，企业生产过程中发生的料、工、费及经营管理中的人、财、物都是控制系统的构成部分，形成了企业经常性的制度。

4.内部控制是指企业为了经营活动而保证企业资产的安全和完整、及时纠正错误与舞弊，保证会计资料的真实、合法、完整而制定的程序。内部管理体系就是使企业内部各个环节受到另一个环节的牵制，从而达到互相制约的基本目的。

四、针对“小金库”问题，加强内部控制的建议和措施

（一）提高对内部环境的认识，根除“小金库”生存的土壤

内部环境是指企业内部对内部控制有直接或间接影响的要素总和，包括机构设置、内部审计、企业文化等，它是实施内部控制的基础，也是构建预防“小金库”机制的基础。

首先，应建立完善的公司治理架构，健全的内部制度将促进和完善现代企业制度的建立。分析“小金库”产生的特点和产生的根源，很多问题就出在管理层，因此，应着重解决内部控制监督方面的问题，形成有效的制衡机制。其次，应重视内部审计工作，健全内部审计机构，具备较高专业技术、较强的责任心和独立性强的审计人员，对内部控制制度能持续进行审计和监督。再次，要制定合理的聘用人才机制，要搭建公平竞争的平台，以吸引人才、激励人才，让勤于奉献、积极向上的员工都能得到应有的回报，使“小金库”出现的借口变为无形。最后，在全体员工中培养爱岗敬业、甘于奉献的主人翁精神，使员工树立正确的人生观、价值观、培养良好的道德风尚，使员工自觉遵守法律法规和企业的规章制度，在企业文化建设中起主导作用。

（二）全面进行“小金库”风险评估，主要是对重点岗位和重点环节等“小金库”可能发生的地方进行全面彻底的排查

首先，对企业一些与费用有关的部门要做到心中有数，所发生的费用要有监督检查控制制度。其次，组织建立预防“小金库”的检查组，定期不定期对一些有可能发生“小金库”的部门进行抽查，把企业一些收取费用、发放奖金、劳务费结算、工程结算等经济活动变为阳光工程，这样就能明显降低“小金库”的风险。

（三）在企业内部全面加强内部控制制度管理，是预防产生“小金库”的基础

在国家有关法律法规和内部会计控制规范的指导下，单位内部会计控制制度要有严格的核对制度、科学的预算制度、定期的资产盘点制度、适时适用的监督考核制度、合理的会计政策和规范的会计程序等不同方面的要求。由于内部管理控制与内部会计控制内容上的不分性与相互影响和相互联系的基本特征，单位内部会计控制制度体系的确定应当在考虑包括内部会计管理体系、内部牵制制度、稽核制度、原始记录管理制度、定额管理制度、计量验收制度、财产清查制度、财务收支审批制度、成本核算制度、财务会计分析制度和其它会计制度等内容的基本前提下，结合本单位的实际情况，充分考虑会计制度推行过程中成本与效益因素，做出实事求是的选择。只有这样企业内部控制制度才能做到既结合本单位的经营管理工作的实际，又能预防“小金库”的产生。

（四）加强企业文化建设，完善内部控制环境是预防产生“小金库”的首要条件

企业内部控制环境是企业建设最基本的构成要素，而人又是控制环境中的重要因素。内部控制制度是由人制定的，也是靠人去执行和完善的；人既是内部控制的主体，也是内部控制的客体。企业内部控制失效，经营风险的产生，行为主体是人。只有上下一致，及时沟通，随时把握相关人员的思想、动机和行为，才能把内部控制工作做好，除领导本身应以身作则起表率作用外，单位还应加强对人力资源的管理与控制。一是要把用人关，对重要岗位人员的配备和管理人员的选拔，应全面考查其德、能、才、绩等综合素质；二是要多层次、多方位地加强岗位和在职员工的培训，切实提高员工的政治和业务素质，使其遵纪守法、精通业务；三是加强职业道德教育，培养员工敬业爱岗的精神，教育员工自觉地遵守和执行各项内部控制制度，形成以自我控制为主、自检自律为主要手段的内部控制制约机制；四是对有些岗位实行定期或不定期的轮换制度，以便相互牵制、相互监督。

（五）完善内部控制的监督检查。强化内部审计制度建设是预防产生“小金库”的重要环节

通过工作职责的合理划分及内部监督方式的改进，构筑事前防范、事中控制、事后检查的机制。在一般情况下，对内部控制的检查与评价是通过内部审计来完成的，内部审计越来越成为企业进行内部有效控制和监督的重要方式，内部审计在某种程度上可理解为对内部会计控制的控制。在企业内部应建立一个不依附于任何职能部门的相对独立的内部审计机构，通过内部常规稽核、离任审计、落实举报、监督审查企业的会计报表等手段。对有关部门实施内部控制，建立有效的以“查”为主的监督防线。在总经理(或厂长)的直接领导下，独立地行使审计监督权。此外，也可以聘请外部独立审计人员对单位的内部控制制度进行评价，并提出有关内部控制制度健全性和有效性的建设性意见。由于内外部环境及企业经营业务和发展前景的不确定性，内部控制也应随着企业的环境和风险的变化而变化，即内部控制是一个动态发展的过程。

【参考文献】

［1］ 池国华.内部控制学［M］.北京：北京大学出版社，2010.

［2］ 胡为民.内部控制与企业风险［M］.北京：电子工业出版社，2009.

［3］ 程新生.内部控制理论与实务［M］.北京：清华大学出版社，2008.