财政支农资金绩效剖析

内容摘要：农民收入的增加是关系到能否顺利实现我国政府制定的经济和社会发展目标的核心问题。本文通过对财政支农资金绩效的实证分析，得出了关于财政资金支农中的一些结论。

关键词：财政支农资金、绩效、农民收入

问题的提出

我国经济进入新的发展阶段，开始了全面建设小康社会时期，能否实现政府制定的发展目标，在很大程度上取决于“三农”问题的有效解决。农民收入的增加、农村经济的发展有赖于国家对农业的支出，因此，财政对农业的支持不仅决定于其支农数量，更关乎其支农效率。

国家财政支农资金主要包括支援农业生产和农村水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农村科技三项费用、农村救济费支出等。我国财政资金支农金额从1980年的149.95亿元，到2002年的1563.68亿元，年平均支出额为722.84亿元，年平均增长速度为19.3%。统计数字表明，在整个财政资金农业支出中，支援农业生产和农业水利气象等部门事业费不断上升，并且增幅很大，但是，在增加的部分中，绝大部分是用于农业行政主管部门的行政经费；用于农业基本建设支出除个别年份有所减少外，其余年份都呈增加态势；用于农村科技三项费用和农村救济费两块历年呈低水平徘徊之势，农村救济费略高于农村科技三项费用。计算财政用于农业支出占全国财政支出的比重，可以发现，支农比重波动幅度较大，支农比重最多的年份为1980年的12.20%，支农比重最小的是2000年的7.75%，相差4.45个百分点，支出的平均比重仅为9.31%，支出比重的年平均发展速度为92.26%，年平均增长速度为负。

财政支农资金绩效的回归分析

本文分析所采用的数据均来自于历年《中国统计年鉴》，分析使用的软件为SPSS12.0。

财政支农资金与农民收入的回归分析

财政支农资金总量对农民收入的回归分析以财政支农资金总量为解释变量，农民纯收入为被解释变量，建立的回归方程为：

csr=312.3591.519total

式中csr代表年均农民纯收入，total代表年财政支农资金总额。回归方程的拟和优度为0.935，回归系数概率小于0.05。计算结果显示，该回归方程具有很强的解释力，反映了财政资金对农民收入的作用，回归系数1.519，表明财政支农资金每增加一亿元，农民纯收入将增加1.519元。

财政支农资金结构对农民收入的回归分析以财政支农资金各项为解释变量，csr为被解释变量，建立的回归方程为：

csr=145.2262.225syf26.732jjz-1.447jbj

式中除jbj表示财政用于农业基本建设支出外，其余变量含义同前。回归方程的拟和优度为0.985，回归系数概率小于0.05。计算结果显示，该回归方程有较强的解释力，反映了财政支农各项资金对农民收入的影响。syf、jjz的系数为正，表明支援农业生产和农村救济费有利于农民收入的增加，jbj的系数为负，则意味着农村基本建设支出阻碍农民收入增加。

回归计量分析结果

以上分别通过财政资金总量及其内部结构建立了与农民纯收入的计量模型。结果表明，财政资金总量对农民纯收入有显著的影响，但是财政支农各项资金中，支援农业生产及农村水利气象等部门事业费和农村救济费支出对各自的被解释变量能够发生正效用，农村基本建设支出的回归系数为负并且对被解释变量的作用显著，成为增加农民纯收入的不利因素。我们可以从理论假设和实证数据加以验证。理论假设是在现行的政治体制和地方官员的行政任命体制下，对地方政府政绩的考察主要是依赖GDP以及发展速度等经济指标。由于农业比较利益较低，地方政府更偏好于将财政资金投向非农业和城镇。尽管说中央政府可以采取奖励、惩罚等选择性激励措施，但是，由于信息的不对称和不完备，地方政府相对中央政府而言，总是拥有信息优势，这样，地方政府与中央政府的相互博弈中占有优势，因而可能削减或者挪用财政资金以及改变财政资金投向。在实际的财政投向中表现为：更偏好于投资见效快、易出政绩的项目，而忽视期限长、具有战略意义的项目；热衷于提供看的见，摸得着的“硬”项目，而不愿提供农业技术推广、良种改造、教育服务等“软”公共产品。现实的统计数据也证明了这一假设，统计数据显示，在农业基本建设中，用于重大水利工程和生态建设等全社会受益的投资较多，约占80%-90%（国家发展改革委员会农经司课题组，2003年），而真正用于增强农业市场竞争力和直接改善农业生产生活条件的良种工程、重要农产品基地、农田水利、节水灌溉等中小型基础设施方面的投入少，只占10%左右，这些项目都是直接增加农民收入的。财政支农结构的不合理，抑制了农民收入提高。

另外，农村科技三项变量，未能进入回归方程，其可能解释是在现有的分税制下，中央和地方财权有了明确的划分，中央政府集中了相当大的财政收入却未能承担对等的公共事务，地方政府在非常有限的财力下，形成了对中央财政支农的非有效利用。

我国财政支农资金的特征

从1980年到2002年历年来的财政支农数据分析，可以得出其基本特征：

财政支农总量历年来呈不断增加的趋势，但总量不足

在1980年到2002年，财政支农总额除个别年份投资减少外，其余年份不断增加，从1980年的149.95亿元，到2002年的1563.68亿元，其中1999年较之于1998年有所减少。但是，投资总量不足，可以用我国农业投资占全社会投资总额的比重与农业产值占社会总产值的比重之比称为投资比较率作为衡量标准来判断。根据世界农业的发展规律，在工业化中期，农业投资比较率的值应接近或者超过1。但是我国的实际情况却是：1984－2002年为0.2以下，而且还有下降的趋势。由此判断我国农业的投资极端不足，农业总投资中，财政投资占有很大的比重，以此推测，我国的财政支农总量严重缺乏。

财政支农占财政支出比重偏小且受政策影响波动幅度较大

1980年到2002年的23年间，财政支农比重最大的年份是1980年的12.2%，支农比重最小的是2000年的7.75%，相差4.45个百分点。上世纪韩国的新农村运动等成功经验都表明，在农业和农村基础设施建设中，政府一般都承担了主要投资主体和组织者的角色。反观中国，人们遗憾地发现，1998年以来，国家安排国债基金6600亿元，但用于农业的比重不高。2001、2002两年，国家每年发行1500亿国债用于基础设施建设，其中用于农村水利和生态扶贫等方面的国债投资只有400多亿元。我国财政支农比重偏小与我国的经济发展战略有关，由于我国追求的是重工业优先发展战略，而重工业属于资本密集型行业，在资本极为稀缺的情况下，实行了资源向城市发展倾斜的政策措施，形成了路径依赖，财政资金按照历史路径大部分投向城市，造成财政支农无论总量还是其占财政总支出的投资比重偏小。另外，我国的财政支农受政策影响较大，一般来说，在宏观经济波动的期间，会有较大的变化。例如，1998年，由于受到亚洲金融危机的影响，我国经济进入了通货紧缩阶段，全社会消费需求尤其是占全国人口比重绝大部分的农民消费需求疲软，国家采用积极的财政政策调控宏观经济，财政支农总额从1997年的766.39亿元迅速攀升至1998年的1154.76亿元，增幅达50.67%。

财政支农资金结构不合理

财政资金支农主要包括支援农业生产和农村水利气象等部门事业费、农业基本建设支出、农村研发支出、农村救济费支出等组成。这些支出中，农民直接受益或者说是农民获益较多的财政支出主要是支援农业生产、农业科技三项费以及农村救济费，前面的回归分析就已经证明了这一结论。而我国财政支农资金分配的现实却是这三项的比重由1990年的47.88%下降到2001年的30.80%，农民得益较少的支出是农林水利气象等部门的事业费和农业基本建设支出，其比重由1990年的52.12%上升到2001年的69.20%。与此同时，支援农村生产支出、农业科技三项及农村救济费这三类与农民收入增加直接相关的资金，在国家财政支农的比重上都呈现出下降的趋势。支援农业生产的支出所占比重由1990的41.59%下降到2001年的26.82%。农业科技三项费所占比重由1990的1.01%下降到2001年的0.7%。农村救济费占国家财政支农比重也由1990的5.28%下降到2001年的3.27%。在这些比重下降的同时，却是农村行政事业单位运转费用在不断的提高。国务院发展研究中心的调查表明，我国政府农业财政支出中有相当大的比重是用于政府农业行政事业的运转费用，支援农业生产支出和农林水气部门的事业费是财政农业支出的主体，所占比重近年大体维持在70%左右。湖南省去年财政预算安排了7亿元作为省本级的财政支农资金（不含农业综合开发），其中近3亿元用于省级的农口单位的人头费和事业费。四川省去年各级的财政支农资金大约为50亿元（不含基本建设支出），其中35亿元用于“吃饭”。

结论及政策建议

结论

第一，农村财政资金越来越成为农民收入增加的可靠保障，农村财政资金的数量与结构成为农民收入的制约因素。

第二，影响农民收入增加的因素中，财政资金应成为主要力量，不同的财政投资方向，在现阶段会产生不同的经济绩效。回归分析表明，支援农业生产支出、农村救济费成为农民增收的有利因素，而农业基本建设投资则阻碍农民收入增加。

第三，在本文的回归模型中，财政支农科技三项费虽然未能成为农民收入增加的解释变量，这并不意味着它对农民收入增加无所作为。事实上，随着经济的不断发展，土地、资本等生产要素的边际受益率在技术一定的条件下，呈现出下降的趋势。农业生产率的提高，农民收入的增长则更多的依赖农业技术的进步。

第四，我国农业财政资金受政策的影响加大而出现较大幅度的波动，且总量不足。

政策建议

第一，制定农村经济发展和农民收入的长远计划，严格执行财政支农发展资金国家预算，并且使财政支农的过程和各个环节制度化、透明化、规范化，避免受经济形势的变化和人为因素影响，任意削减财政支农资金。

第二，建立稳步的增加财政资金对农业的投入机制，严格按照《农业法》的要求实现国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。

第三，不断调整和优化财政支农资金结构，增加支援农业生产、农村科技三项费、农村救济费的比重，直接受益于农民，增加农民收入，同时控制或者减少农业基本建设资金，如因惠及全社会的农业基本建设必不可少，可以采用其资金不再归类于农业基本建设资金项，单独列支并提供资金，以免借其名虚增农业支出。

第四，进行农业行政事业机构调整，控制并减少行政事业单位的事业费开支。可以借鉴国外发达国家的惯例将我国众多的农业机构精简，这样不仅有利于提高农业行政管理效率，而且也有利于减少农村行政事业单位管理费。