区域生态补偿的理论与实践需求及其制度障碍

摘要　在“空间管制”和“功能区划”的管理模式下，不同功能区域之间的“外部作用”或“外部性”非常明显，如果获益者不补偿，区域协调发展就无从谈起。因此，面对实现区域协调发展这个科学命题和重大实践，生态补偿还要同时解决人地关系中的区域关系，这就是区域生态补偿问题。区域生态补偿是从“区域关系”的角度来研究和操作生态补偿，关注于区域主体，关注于区域尺度上的“生态―经济”过程和资源环境问题，并通过相应的区域政策手段来解决这些问题，是整个生态补偿尺度体系中的重要部分。对于区域生态补偿，区域制度问题就显得尤为重要。强势的地方政府和异常活跃的地方经济，及其形成的“行政经济区域”，以及激烈的区域竞争和区域发展差距问题，一同成为当前我国区域制度的核心特征。在这样的区域制度背景下，如何落实区域主体的补偿责任，形成区域间承担责任的机制，就成为区域生态补偿的焦点和难点所在。

关键词　区域生态补偿；区域制度；制度障碍

中图分类号　F062.2

文献标识码　A

文章编号　1002－2104(2010)07－0074－07

doi：10.3969／j.issn.1002－2104.2010.07.012

生态补偿是指促进生态恢复和环境保护的经济手段和制度安排，是当前我国生态、资源、环境和区域协调发展等领域研究的热点问题。生态补偿问题具有较强的空间尺度特征。在国内外大量的生态补偿实践中，生态保护者、受益者和破坏者的具体“形象”总是不断变化，个人、企业、社会组织、各级政府、区域和国家等，在不同层面的生态补偿中均承担着不同的“角色”。在宏观层面，“京都议定书”和“国际碳权交易”等明确了国家之间在温室气体排放等方面的权力和义务，是最高层面的生态补偿机制；在微观层面，邻里之间由于噪音、采光权或其它环境问题等产生纠纷，并通过适当的协调机制(如街道、社区或地方法院)予以解决，从而构成最低层面的生态补偿。当前，我国区域发展的价值取向已逐步由均衡发展、非均衡发展向协调发展转变，自然、经济、社会的全面、协调、可持续发展将取代经济增长成为评价区域发展状态的主要目标。但同时，我国的区域发展差距不断扩大，一些地区不顾资源环境承载能力盲目推进工业化和城镇化，带来区域性乃至整体的生态环境恶化趋势。在此背景下，根据不同地区的资源环境承载能力、经济开发潜力和开发强度，适度推进工业化和城镇化，实现区域间基本公共服务的均等化，构筑有序的区域发展格局，已经成为统筹区域发展的国家战略。而建立完善的生态补偿机制和政策保障体系，对于实现这一战略具有重要意义。

本文所提出的“区域生态补偿”，就是从“区域关系”的角度来研究和操作生态补偿，关注于区域主体，关注于区域尺度上的“生态一经济”过程和资源环境问题，并通过相应的区域政策手段来解决这些问题，是整个生态补偿尺度体系中的重要部分。

1　生态补偿的“区域”困境

生态补偿中的一项重要内容就是区域之间的补偿，如流域上的问题。区域生态补偿在实践中遭遇到诸多难点和障碍，区域问题的存在使生态补偿变得更加复杂。

1.1遭遇到的现实问题：以流域上的“区域”困境为例

各种空间尺度的“流域”覆盖我国国土面积的95％以上，成为生态补偿中的代表性问题。一个完整的流域会包括多个行政区域，形成上游区域、下游区域，因此具有跨区域性，也是典型的区域层面上的生态补偿问题。

流域作为一个系统，从整体效益最大化原则出发，其不同区段应承载不同的生态和经济功能。上游地区要涵养水源，最大程度的减少污染排放，从而保障流域的生态安全和水资源的可持续利用。为此，上游地区要限制某些产业的发展，同时进行大量的生态工程建设，并承担相应的成本，同时损失许多发展机会，从而导致上下游地区之间环境、生态和经济利益的不平衡，这是流域生态补偿的根源。区域对流域整体性的分割，使生态补偿不再是人与地的关系，而演变为人与人(区域之间)的关系，“跨区域”是生态补偿最困难和最典型的问题，也是人地关系的难点和焦点问题。同时，存在和不断出现的“跨流域”问题，使跨区域的生态补偿问题变得更加复杂。

流域问题是典型的区域之间的生态补偿，其难点与障碍体现在：

1.1.1补偿责任的问题

在流域问题上，下游区域应当向上游区域支付生态补偿，这是显而易见的道理，但在具体的制度环境下如何让区域承担责任，即上游的“生态”责任和下游的“补偿”责任，却成为一个难点。

在具体的实践案例中，这种区域责任多是由上、下游区域共同的上级政府出面，以法律、行政等手段进行的硬性安排。由下游区域和上级政府共同承担，或是由上级政府单独承担补偿责任，是实践中比较常见的解决办法。如福建省就出台相关文件，要求九龙江流域下游的厦门市每年出资1000万元，闽江下游的福州市每年出资1000万元，由省里再配套一部分，成立专项资金(由省政府监管)用于上游地区的生态环境治理；在浙江省的德清县，由县政府出面关闭了西部上游乡镇的全部污染企业，并由县级财政统一安排资金，用于西部地区环境保护基础设施的建设和对关闭或外迁企业的补偿；福建省在晋江流域上游区域设置了交界断面水环境质量标准，对不达标的区域就不再安排补偿专项资金；江西省则出台了具有法律效力的《关于加强东江源区生态环境保护和建设的决定》，明确了省、市和县三级政府在生态保护工作中的职责。

一个客观现实是，下游区域承担补偿责任的积极性并不高，而上级政府的补偿能力和目标又很局限，因此在实践中存在着上下游区域之间生态、环境和经济利益的矛盾。

1.1.2补偿标准的问题

区域之间基于生态／环境服务价值的交易，谈判和协商是确定区域补偿标准的理想模式。但在流域问题上，由于上、下区域对环境服务价值理解上的巨大差异，以及交易成本问题，区域制度障碍等因素，使得实践中的生态补偿大多无奈地选择了其它的替代性办法。

(1)上级政府主导下的“水权交易”。在浙江省金华江流域，上游水源区磐安县与中下游的东阳市、义乌市均属金华市所辖，因此在财政上易于协调。东阳市以2亿元的价格一次性把横锦水库每年4999.9万m3的永久用水权转让给义乌市，并保证水质达到国家现行一类饮用水标准，并且义乌市向供水方支付当年实际供水0.1元／m3的综合管理费。

(2)上级政府安排的“补偿专项资金”。晋江流域是福建省第三大河流，主要分布在泉州市境内，是泉州市最主要的生产生活用水水源，也是向金门供水的一个重要水源首选地。2005年泉州市政府出台了《晋江、洛阳江上游水资源保护补偿专项资金管理暂行规定》，2005―2009年每年筹措2000万元，5年筹集一个亿的补偿资金。资金来源于市本级财政固定投入，下游受益县(市、区)按用水量比例等因素分摊1500万资金。资金主要用于晋江、洛阳江上游地区的水资源保护项目，主要是环境基础设施建设

(包括城镇生活污水、垃圾无害化处理设施)、面源污染治理和生态保护项目。

(3)以补偿“公共服务”代替技术上的补偿标准。辽宁省从2008年起由省财政每年出资1.5亿元，用于对东部水源涵养区16个县(市、区)的生态补偿。补偿资金的分配遵照固定的计算公式，属于财力性转移支付，重点用于生态建设与保护，乡镇政权正常运转及社会事业发展等。

1.1.3补偿方式的问题

区域之间支付手段的匮乏也是流域生态补偿中一个难点。实践中的案例大多是嵌入于政府体制内，通过政府层级内的转移支付，专项资金等形式对上游区域实施补偿，在补偿方式上也多局限于“退耕还林”、环境基础设施、小流域治理等工程建设，或是直接的“公共物品”补偿等。

实践中也有一些方式创新的有益尝试，如“异地开发”和“水权交易”等形式。如浙江省绍兴市汤浦水库有限公司与慈溪市自来水公司签署了《供应水合同》，绍兴市将每日20万m3的引水权卖给了慈溪市。但这些方式创新的共同特征是，政府(尤其是上级政府)仍发挥着关键作用，绍兴和慈溪的水权交易虽然是企业行为，但交易双方都是地方政府掌控的企业，并且交易的价格与合同的执行都在当地政府的监督之下，但其进步之处在于实现了区域间的直接支付。

综上所述，区域之间的生态补偿在实践中确实遭遇到诸多难点，流域的问题虽然很普遍，但仍具有特殊性，对于其它方面的区域之间的补偿，如碳循环、酸雨、沙尘暴、大气污染等，在实践层面上本就没有流域生态补偿丰富，其中的重要原因就是遇到的难点问题会更多、更尖锐。

1.2“区域”理论的不足

所有的理论问题都是从实践中发现的，而实践上的诸多难点，一个重要原因就是区域生态补偿的基础理论储备不足。

地理学和生态学，经济学和环境经济学已经解决了一般意义上的生态补偿的理论问题，也就是有关于人地关系的一般理论。但由于区域主体的特殊性，使得我们运用外部性、区域性、生态平衡、产权、公共物品和庇古税等理论却并不能为区域生态补偿提供基础理论的支持，我们并没有形成对区域产权、区域外部性、区域之间“服务一受益”关系的作用格局等的清晰的认识，区域生态补偿仍面临着基础理论上的困境。

一个客观事实是，“人地关系一人与自然的和谐发展”不等于“区域协调发展”。因此，本文提出“区域生态补偿”，就是要探讨区域视角下生态补偿的基础理论和实践问题。

1.3大量的区域问题

与实践困境和基础理论不足相对应的是，作为一种协调区域关系的手段，存在着对区域生态补偿迫切的现实需求。

1.3.1区域经济发展难以克服的一个历史性局限

经济活动的负外部作用是人类经济活动的一个历史性局限，“生态不经济、经济不生态”构成了一道生态经济鸿沟。上述人地关系的矛盾也同时体现在区域关系的层面上。对于“环境不友好”的产业，发达国家或地区也顶多是将它们通过“经济全球化”或世界“经济一体化”的形式转移到发展中国家或欠发达地区，通过“生态”与“生产”的地域分离来缓解自身的人地关系矛盾。产业转移会伴随着人地关系矛盾的转移，对于发展中国家来说，接受工业化国家的扩散、走工业化道路与大量消耗资源和生态环境的恶化通常是并行的，如果没有向其他国家再次转移生态环境负担的条件，人地关系矛盾会长期留存在本国或本地区。

1.3.2“区域”的形式、结构在不断发展

从实现科学发展、可持续发展等国家战略的层面，“区域”的角色变得更加重要；此外，“区域”这种组织形式，其内在结构和本质也在发生变化，在经济社会发展进程中所起到的作用在不断增强，几个具体表现是：

(1)“空间管制”成为理性政府的主要作为。从发达国家的实践看，空间管治是理性政府的主要作为，也是区域有序发展的基本保障。空间管制的理念在我国也越来越受到政府的推崇，并在政府的管制手段中占据重要地位。空间管治的手段是多样的，主要包括编制和实施各类区划和空间布局规划，制定和落实区域政策和区域法规等。一个非常普遍的现象是，我国各级政府新近主导编制的各类规划(特别是“十一五”时期以来)，都非常重视功能分区和空间引导等方面的安排。

(2)功能区划逐步取代传统的区划。从当前我国区划工作的发展趋势看，功能区划将替代传统区划，功能区域将成为地理学区域研究的核心内容和组织地理信息的新的形式。另一方面，国民经济综合发展规划、城市规划、土地利用规划、生态功能区划和主体功能区划等政府主导编制的各项规划，在规划目标、方法和内容上的变化表明(越发重视功能分区和空间统筹发展)，功能区划和功能区域正在成为政府实施空间管制的重要手段。地域功能区划已成为保障国土空间合理开发，构建有序空间结构的重要保障。通过采取空间约束和空间协调手段，对不同类型的区域采取“空间限制”、“空间准入”和“空间鼓励”等措施来协调各层级空间发展。

(3)“主体功能区战略”的实施。根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。

无论是“空间管制”、强调“功能区划”还是“主体功能区战略”，都将会对我国区域关系的现状结构和格局，以及区域间生态、环境和经济利益的作用机制带来深刻变革，同时也对区域生态补偿研究提出了赋予时代特征的新的课题。

1.3.3区域利益冲突的普遍存在

首先，当前制约我国可持续发展的一系列资源环境问题，如生态脆弱、敏感地区“开发”与“保护”的困境，流域内区域对水资源的争夺，沙尘暴的生成、迁移与扩散，土壤退化、水土流失、酸雨等，本身都会演化为区域之间的一种利益冲突。其次，各类“功能区划”的实施，在制度和政策层面上固化或深化了区域之间的利益冲突。如生态功能区划中确定的水源涵养区、生态保护区等，主体功能区划中的限制和禁止开发区域，都被严格限制了一些环境不友好的经济开发活动，形成发展权力的“剥夺”，从而导致区域之间的利益冲突。

对于大量的客观事实，一个基本判断是，区域之间环境、生态和经济等方面的利益冲突以及区域间的激烈竞争，将在一段时期内成为我国区域关系的主要方面。并对区域协调发展产生重要影响。因此，在科学发展观的引领下，如何统筹区域发展，如何协调区域关系，都对区域生态补偿研究提出了迫切的现实需求。

1.4协调区域关系是生态补偿的重要功能

在维护资源环境的实践中，“谁污染谁治理”、“谁获益谁补偿”成为一个普遍认同的原则。如果一个区域对“外部”――其他区域提供了生态环境的正外部作用，则获益的区域应该给予补偿，理由是存在“生态不经济”，为其他区域提供生态环境正外部作用的区域，往往要支付一部分

用于保护和建设的成本，或者放弃开发而失去一部分工业化的机会。在我国的浙江，沿海经济发达地区为了获得上游地区提供的清洁水源，为上游地区提供“工业开发区”和提供生态建设的资助，就是很好的补偿形式。而由中央政府投资的一些生态治理工程，有效地遏制了生态环境的退化，并在一定程度上扶持了落后地区的经济发展。在国际社会，发达国家为承担温室气体减排份额，为发展中国家提供造林等生态建设项目和提供清洁生产的技术，也是受到普遍欢迎的补偿措施。

可见，生态补偿手段能够有效地缓解区域之间的利益矛盾，帮助形成新型的区域关系。因此，协调区域关系就成为实施区域生态补偿的焦点和重要功能。

2　区域生态补偿：关注的核心问题

从协调区域关系的视角出发，我们更加关注区域在生态补偿问题中的责任和重要角色，即区域生态补偿。

2.1定义

在“利益最大化原则”的假设下，区域的“理”会导致资源的过度开发、生态系统退化、环境质量下降和区域之间的恶性竞争等一系列非理性结果，致使生态、环境和经济利益的矛盾冲突成为当前区域关系的主要方面，使区域关系处于不和谐与不可持续的状态。

区域生态补偿(Regi0TIal Eco-compensadon)就是将生态保护者、受益者和破坏者等生态补偿机制中的利益主体定位于区域尺度，关注于区域主体、区域产权和区域利益，并根据生态系统服务价值、生态保育的成本，区域发展的机会成本等，通过适当的经济、政策手段或制度安排，调节不同区域之间生态、环境和经济利益的不平衡，从而实现保护生态系统服务功能，提升整体环境质量，促进区域协调发展的目的。概括地讲，区域生态补偿就是通过生态补偿的手段来协调人地关系中的区域关系问题。

2.2区域主体

以行政区域为基础形成的经济区域(行政经济区域)，彼此间激烈的竞(争)合(作)关系，是当前我国经济社会发展的重要推动力量，而行政经济区域之间的生态、环境和经济利益上的冲突是区域矛盾的主要内容，并成为区域协调发展的重大制约。与其它类型的区域相比较，行政经济区域具有清晰的边界――行政界限，同时也是区域利益的边界；存在区域利益的代言人――政府，它的利益边界与区域边界相一致，而政府所掌控的各类资源使其能够成为区域行为的主体(见图1)。因此，从生态补偿的视角出发，我们主要关注行政经济区域在这一问题中的作用。

2.3关键科学问题

区域生态补偿在理论研究和实践当中的关键科学问题有：

(1)区域间生态功能格局的识别方法和等级划分。依据不同生态系统、“生态一经济过程”的功能类型和空间格局，识别“生态功能区域”。通过区域外部作用、区域外部性的分析明确不同区域的服务对象，明确生态补偿的主体和客体，揭示区域生态补偿的格局。

(2)区域间的权益配置标准、损益关系及其配置方法。通过科学、可行的方法测算区域之间作用的强度，依据保护生态环境、彰显社会公平、体现经济可行性的原则，研究区域间生态、环境和经济权益的配置标准和损益核算方法。区域产权和区域利益、区域外部性、生态系统服务的价值评估是其中的关键问题，也是理论和实践中的难点所在。

(3)区域生态补偿的实施方案及其效果监测与评价。根据主体的补偿能力和客体的补偿意愿，设计区域生态补偿的实施方案。根据区域主体的特质和区域尺度“生态一经济过程”的格局，分析市场、各级政府和企业在区域生态补偿当中的作用。形成可行的评价方法，评价实施生态补偿在生态环境保护、基本公共服务均等化、协调区域关系等方面的效果。

综上所述，从“生态补偿”这个思路出发，探讨人与自然以及区域与区域之间关系的理论，并以区域协调发展为目标，形成“区域生态补偿”的认识体系，进而对其实践需求展开研究，其理论意义和应用意义都是非常显著的(见图2)。

3　区域生态补偿遇到的区域制度障碍

现实生活中较为成功的区域生态补偿，其中的一个关键实现机制是，这些实施补偿的区域(或国家)都会承认自己的责任，而生态补偿的问题也总是出在区域之间难以形成承担责任的机制。在我国的现状区域制度下――强势的地方政府和地方经济、激烈的区域竞争和显著的区域发展差距，使这一问题表现的更为显著。

在市场上，企业是利己、排它和竞争的。在对资源、生态环境问题的讨论中，企业及其外部作用是导致市场失灵的基本因素，所以必须有政府实施经济的或行政的强制，如征税、污染标准、各种处罚，包括强令关停。如我国关于资源环境的法律法规中就规定了企业必须为其资源开发行为缴纳土地、水、矿物资源使用费和用于矿山恢复、生态环境修复或恢复的补偿费。国家还不断提高企业进入市场的门槛，如要求矿山规模和企业规模，以利于企业实现对资源环境的社会责任。总体来说，政府的介入和政府强令企业实施生态补偿可以在一定程度上解决企业负面的外部作用问题。而谈到政府(区域)要承担的生态补偿责任时，问题就变得复杂起来。存在着几个前提：

其一，存在着上级(中央)政府与下级(地方)政府之间的纵向关系，也存在区域与区域、地方政府与地方政府之间的横向的关系，上级对下级承担责任有制度上的根据，而平行的同级之间则存在制度上的障碍。

其二，地方政府的一切发展行为对“区域”来说是提供公共物品，具有公益性、非排他性，由于存在生态经济鸿沟，政府的发展行为要么因为生态而损失发展，要么因为发展而损失生态。在我国目前的历史阶段上，由于坚信“发展是硬道理”，地方政府一般都会选择发展和承受生态损失，于是在区域内部，政府的公共服务行为也会产生对生态环境的负的外部作用。

其三，区域是开放的地理空间，一个区域生态环境的任何变化都会对其他区域和整个外部系统发生作用和影响。

因此，对于同一级别的各个区域，外部的生态环境是公共物品，而发展所必须的资源则属于私人物品，地方政府必须通过竞争在市场上和从上级或中央政府那里获得资源，代表自身利益的政府会在发展与生态环境的两难选择中更倾向于本区域的发展利益，而忽视对其他区域的负面的生态环境影响。而对于由不同层级区域组成的区域体系，上至国家(中央政府)，下至乡镇(地方政府)，上级政府的行为往往是公益性的，关注全局的发展与生态环境，但是其掌握的资源是短缺的，这两个因素都会产生与下级政府的利益冲突或矛盾，但由于地方政府的利益有公益性的一面，所以中央政府和上级政府在资源的分配方面不仅要保护地方政府的发展权利，还要给予那些为了维护全局的生态环境而承受了利益损失的区域以生态补偿。

实践中，我国的政府体制可以实现这种补偿，如中央政府财政对青海省“三江源”地区生态移民的补偿，国家林业部门在东北和西南各地实施的“天然林资源保护工程”，“南水北调”工程中国家多个部门对湖北、陕西境内生态环境建设的投资，辽宁省“大伙房水库输水工程”由上级政府

向水源地区支付移民、污水处理、小流域治理等全部费用，这些都是上级政府对下级政府实施生态补偿的典型案例。

但是相同级别区域之间的利益关系是排他的和竞争的，地方政府的制度决定了一个地方政府的“公共财政”的地理边界是非常清楚的，地方财政的形成、增长和使用必然严格地局限在行政区边界之内，对于全局性的和外部性的具有公共物品性质的生态环境来说，一些区域为其他区域提供了生态服务，如森林生态系统的服务、减少水土流失、清洁河水和减少大气污染等，却很难从其他区域的政府那里得到补偿。地方政府之间利益关系的市场调节是失灵的，所以中央或上级政府的调节、调控就显得非常重要，成为我国当前生态补偿面临的焦点问题。

综上所述，区域之间承担责任的机制是区域生态补偿的焦点问题。解决问题的关键是判断区域生态环境外部作用的性质和格局，如果是为所有区域共享的公共物品，获益者就是国家，中央政府就应当承担补偿责任；如果有明确的获益区域，具有私人物品的性质，则获益区域应当承担补偿责任，而其中遇到的制度上的缺陷应由中央政府或上级政府协调解决。

4　结论

一般意义上的生态补偿是对人类社会传统发展方式的限制。限制过度开发和“环境不友好”的开发模式，对生态系统服务和受损生态系统承担责任并为此支付成本是生态补偿的本质内容，这也是经济学在解决人地关系中外部性问题时的基本思路。但是，面对“实现区域协调发展”这个科学命题和重大实践，生态补偿还要同时解决人地关系中的区域关系，这就是区域生态补偿问题。

从区域关系角度出发，解决人与自然和谐发展问题的一个必然出路是制定区划和安排各个区域的分工。由此带来的一个突出问题是，那些被限制的区域基本上都是经济发展的落后地区，将意味着一系列的经济和社会矛盾。由此可见，在“空间管制”和“功能区划”的管理模式下，不同功能区域之间的“外部作用”或“外部性”非常明显，如果获益者不补偿，区域协调发展就无从谈起。

在“空间管制”逐步成为政府主要作为的背景下，生态功能区划和主体功能区划等是国家实现人与自然和谐发展和区域协调发展的重大创新。但是，这类功能区划在运行机制和政策保障等方面仍不完善，存在一些缺陷。因此，从“生态补偿”这个思路出发，探讨人与自然以及区域与区域之间关系的理论，形成“区域生态补偿”的认识体系，并对其实践需求展开研究，其理论意义和应用意义都是非常显著的。同时，从重大的现实需求中解决科学问题，构筑科学基础，是学科发展的一个重要途径，区域生态补偿提供了一个非常现实和重要的研究对象和研究领域。

生态补偿政策总是处于具体的制度环境当中，这种制度背景决定了某一补偿政策的可行性，并且会深刻影响到它的作用效果。因此，对于区域生态补偿，区域制度问题就显得尤为重要。我国的区域制度是特定历史过程的产物，强势的地方政府和异常活跃的地方经济，及其形成的“行政经济区域”，以及激烈的区域竞争和区域发展差距问题，一同成为当前我国区域制度的核心特征。在这样的区域制度背景下，如何落实区域主体的补偿责任，形成区域间承担责任的机制，就成为区域生态补偿的焦点和难点所在。