国土资源资产化管理探究

摘 要：文章分析了国土资源的资产化管理的必然性，资源资产化管理是当前产权制度建设，资源可持续利用及资源优化配置的必然要求。指出资源资产化管理具有确保所有者权益，自我积累增值性和产权的可流转性等鲜明特征。在此基础上，探讨和确立了国土资源资产化管理的基本原则：可持续原则、市场化原则与国情原则。

关键词：国体资源;资产化;产权;国情

国土资源的资产化，就是将国土资源作为资产，按照市场经济规律的要求，建立国土资源开发利用的核算、规划、补偿和监督制度，达到国土资源优化配置、保护生态环境，满足社会经济可持续发展的目的。资源的资产化管理，就是遵循资源的自然规律，按照资源生产的实际，从资源的开发利用到资源的生产和再生产，按照经济规律进行投人产出管理。国土资源是国家领土范围内自然赋存的具有利用价值的土地、水、森林、草原、矿产和海洋等。它不仅是任何社会生产都离不开的基础和原料，国家的生存之本，即本身就是财富，属社会财产范畴，而且是财富积累的源泉。

一、资源资产化管理的必然性

我国的经济体制改革和经济发展的两大战略目标是建立比较完善的社会主义市场经济体制，保持国民经济持续快速健康发展。市场经济是效益经济，其实质是通过市场机制合理地配置各种资源。市场经济中，任何生产要素均属于商品，任何物品都有物权（产权）。作为经济生产社会发展必须的要素，国土资源也必然成为资产，须实行资产化管理。

1.当前产权制度建设的必然要求

资源的产权制度是资源管理制度的核心，它不仅决定了资源的使用价值的开发利用及其收益制度，而且还决定了资源的利用效益及其社会管理制度。建立适合市场经济的产权制度，一方面有利于建立现代企业制度，充分发挥企业经营的积极性，强化企业的资产经营管理，提高资源配置效益和利用率。另一方面，通过明晰的产权制度，不但可以保障国有资源（资产）的增值和有效利用，防止国有资产流失，实现资源产业的积累和良性发展;而且还可以有效保护其他债权人、投资者的合法权益。

2.资源可持续利用的必然要求

在计划经济时期，国土资源的权益不清，缺乏有效的管理机制和方法，国民经济核算只是以市场交易量为增长测度，资产负债不计算资源和环境成本和代价，资源无偿使用、政出多门使得国土资源的动态变化和破坏被忽略，难以根治，尤其是矿产、森林等资源，地方、部门、集体和个人为争得局部近期利益，不惜牺牲国家或全局和长远利益，争相开发国家探明的高品位资源，不仅造成当地资源开发利用的低效益，资源废弃浪费，而且造成生态环境质量退化、生物多样性减少。

3.资源优化配置的需要

资源的配置方式实质上是一个国家的经济制度和管理体制。现代环境与经济发展的理论认为在市场经济条件下，要实现各生产要素的优化配置，只有建立客观明确的生产要素权益分配和管理监督制度，即科学理性的管理体制，才能在生产要素开发利用、进入生产或市场过程中，充分体现自然资源所有者的地位，反映资源作为生产物资要素的自身价值（资产价值），保障资源由实物形态到价值形态的转换中所有者的经营者在收益分配的合法权益。

二、资源资产化管理的特征

资源资产化的目标是改革传统的国土资源管理体制，逐步建立与有中国特色的市场经济体制相适应的资源国有资产运作机制和管理体制。即与市场经济其他生产要素管理、流转机制接轨，与商品经济的运作机制方式配套协调，其最终目的是实现自然资源公平竞争、等价交换、优化配置，充分体现国家社会经济的可持续发展战略。因而资产化管理要确保所有者权益，并具有自我积累增值性与产权的可流转性。

1.确保所有者权益

中国宪法明确规定，国有自然资源的所有权为全民所有，即国家所有，而且任何组织和个人不得以任何手段侵占这种所有权。所有权有两种意义，一是经济意义，一是法律意义，两者互为条件，不可忽缺。即作为经济资源，所有者拥有所有权的意义，就是由这种经济资源的利用中取得合法的经济利益，否则，这种所有权就没有任何价值和意义。中国宪法规定国有资源属国家所有，其目的就不只是强调国家对这些资源名义上的所有权，而是强调开发利用这些资源的经济利益的国家所有性，目前在中国国有资源的开发利用中所产生的“谁发现、谁开发、谁所有、谁受益”现象，就是忽视和无视国家所有权经济性要求的结果。要确保国有资源国家所有权的经济权益，在管理上就必须做到，首先维护国有资源国家所有权的完整性和统一性，这是确保国有资源国家所有权经济利益的前提;其次，明确国有资源开发利用经济收益的国家所有性。当然，这里的国家所有性指的是这些应归国家收益的部分，不论以什么形式存在，在哪一种经济主体手中，以及会以什么形式投人在生产及其再生收益，其最终所有权都必须归国家所有;另外，目前由各主管部门以国家所有权取得的国有资源的收益，应集中一部分作为国有资源再开发、利用和耗竭补偿的基金，而不能搞部门所有、地方所有、集体所有，甚至个人所有。

2.自我积累增值性

将国有资源进行资产化管理，就不可避免地要强调国有资源在社会再生产运动过程中的自我增值和积累。国有资源与一般性国有资产在自然特征构成上虽然有差异，但它作为社会的生产资料，作为经济资源的构成要素，同样具有参与商品生产和流转的特性。这样，国有资源在社会再生产，特别是商品再生产中就会自我增值和积累。这种积累在自然形态上具有特殊性，如矿产品开采，它的补偿和积累不是将开采完的矿产品再生产出来，而是指将一个矿产品开采中的收益用来再投资，进行新的同类或不同类矿产品的开采。如果前一个时期积累的资金能够开发与前一矿井同样生产能力的新矿井，对国家而言，就是求得了资源再生产的完全补偿。如果生产能力更大一些，就有了积累，形成了扩大再生产。所以，国有资源开发、利用中的自我补偿、增值、积累，主要指的是价值运动。当然，这就要求对各类国有资源，无论是附加了人类劳动的，还是未附加人类劳动的，进行科学、合理的经济评价，确认它的经济价值，从而为从价值方面对国有资源加强管理提供前提条件。当然，这不是一件容易的事，但也是不能回避的任务。中国目前大部分矿产品开采的自我补偿、更新、积累能力差，导致原材料产业发展严重滞后。从表面上看是原材料价格偏低，从更深的层次上看，是不承认稀缺的自然资源具有特别的经济价值，以及对这种经济价值估价不合理所致。

3.产权的可流转性

随着社会主义市场经济体制的建立，在国有资源的所有和占用中，应保证战略性的、重要的、大部分的稀缺自然资源归国家拥有，而一些普通的、能够在流转中不损失其自然性质、其利用不会对环境造成危害或严重危害的资源，应允许其他经济主体拥有。这是形成国有资源的产权流转性的基础。市场经济实践证明，生产要素没有流动性（即要素产权没有流动性），其资源配置的合理化就极难形成，产业结构的调整就十分困难，资源也很难充分合理利用。因此，对国有资源实行资产化管理，一个十分重要的特点就是要使资源具有产权流动性，使资源产权可参与到商品交换过程中去。当然，资源产权流转性有自己的特殊性。这要求国家制定专门的法律或法规来规范资源产权的流转，管理资源产权市场。

三、资源资产化管理的原则

对国有自然资源实行资产化管理是资源管理体制的一次重大转变，也是全国经济体制改革的一个重要组成部分。国有资产管理的新办法、新体制的形成，是整个经济体制改革的一个方面。新体制的确立有赖于经济体制从宏观到微观的改革，有赖于政府部门职能的转变，以及新的经济运行机制的有效运转。自然资源资产化管理的目标，是建立一种高效、科学的资源运作与配置体制一一现代自然资源经营制度和自然资源产权市场，使得被消耗的自然资源得以再生和重建，存量的资源得以最有效配置，并最大限度调动起各方面对其投入，使得自然资源开发与利用在高水平、高起点上得到和谐统一和相互促进，建立起持续、高产、高效、稳定发展的自然资源产业经营的运作体系。实现这一目标的核心问题是产权市场管理，关键是自然资源的价值补偿与价值实现。为实现这样的目标，必须确立自然资源资产化管理的原则。

1.可持续原则

可持续发展的提出，把环境和发展上升到统一的高度，这标志着一种新的人与自然关系的开始。早在 1980年3月5日，联合国大会就向世界发出了“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的，以及利用自然资源过程中的基本关系，确保全球的可持续发展”的呼吁。此后，国际社会把可持续发展视为新的发展模式，但是，要使可持续发展从概念变为全人类发展的战略选择和真正的实际行动必须从根本上认识它的必要性和实现的可能性。这不仅是对发展中国家，对发达国家也同样如此，它与可持续发展的概念一样，是可持续发展研究中需要解决的基本问题。由于土地是世代相传的人类所不能出让的生存条件和再生产条件，她是人类生存和社会生产活动的物质载体，今天的土地利用必将深刻地影响到明天。因此，可持续土地利用问题便成为当前围绕自然环境的“持续能力”国际研究的热点之一。生产性、安全性、保护性、可行性和接受性这五个目标构成了可持续利用的基本要求，而且必须以这五点来检验和监督土地利用。可持续土地利用关系到人类的生存和繁衍，世界各国政府都为之做出了不懈的努力。然而，人们一方面追求可持续土地利用的“实现”，另一方面人们又不能真正实现理想的可持续土地利用。全世界正是在追求逼近“可持续土地利用目标”的动态过程中，去衡量和调控可持续土地利用的能力。因此，各国只能根据国情，制定一个土地利用目标，以保证人类社会和经济的发展得以持续。

2.市场化原则

资源性资产管理体制，要适应社会主义市场经济的需要，也就是以市场经济的要求作为改革的基本取向，而不再走过去条块分割的老路，要有显著的行业特点。传统的自然资源管理体制，是在自然资源无价、无偿开采利用自然资源的非资产化管理前提下建立起来的。这一套管理体制与中国现阶段进行的经济体制改革总目标是难以适应的，表现在：①单纯的行政性管理削弱或忽视了所有权管理。②只有实物性、技术性管理，忽视了经济管理。③自然资源的产权不能流转。而国有自然资源的开发利用，不仅要保证技术经济的合理性，还要进一步保证开发利用自然资源所得经济效益归属的合法性和合理性，而且必须将国有自然资源作为具有一定经济价值的国有资产进行管理，做到技术管理和所有权管理并重，所有权管理适当集中，培育和完善国家调控下的产权交易市场，充分发挥经济杠杆作用。

3.国情原则

首先，体现中国特色。中国的国情、自然资源情况不同于发达的资本主义国家，也不同于其他一些国家。实行资产化管理不能照搬别国的模式，而是要探索具有中国特色的资源性资产化管理的道路。这种特色主要体现在两个方面，一是中国人口众多，自然资源相对不足，现阶段自然资源消耗又处于增长期，这就决定了中国的自然资源管理必须以提高自然资源效益，节约使用自然资源为中心，二是中国的国有自然资源属国家所有的单一所有制与自然资源开发利用的多种所有制形式并存，这就决定了中国政府具有国家行政管理者与所有者的双重身份和双重职能。因此，一方面要实行所有权与开发经营权的适当分离、理清关系;另一方面又要实行所有权管理和行政权管理在一定阶段一定程度上的结合，既要改革现行的行政化分割所有权的状况，又要加强行政管理，把行政权管理和所有权管理有机地结合起来，在内部把两权分离，形成一个新的自然资源和资源性资产管理体系。

其次，开发利用权的出让要适应社会主义市场经济。资源性资产不同于其他资产，这一类资产的取得不是通过国家投资形成的，而是经由国家权利的转移取得的。而且，通过人类的活动可以多次利用或被耗竭，或被污染不能利用。自然资源的存在不仅能给人们带来财富，而且还有生态效益和社会效益，因而，人们在对自然资源的开发过程中一定要注意再造，要想做到永续利用，必须有投人，用经济手段来管理自然资源，这就要求国家在不直接行使经营权和使用权的同时，应尽可能地扩大资源性资产产权的流转范围，形成适应社会主义社会市场经济的开发利用权的出让形式。

另外，发挥国有资产管理部门的指导和监督作用，调动各政府主管部门的积极作用由于自然资源和资源性资产的管理有很强的专业性和技术性，这一特点决定了资源性资产管理部门必须具备进行技术性管理、实物管理和价值管理的能力。因此，当前对自然资源实行资产化管理时，应充分发挥国有资产管理部门的指导和监督作用，充分发挥各政府主管部门的积极作用。

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