国土空间总体规划的建议范文

国土空间总体规划的建议篇1

以推动高质量发展为主题，阔步新征程

中国共产党第中央委员会第五次全体会议，于2020年10月26日至29日在京举行。全会听取和讨论了受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）。

《建议》首次提出“以推动高质量发展为主题”，列入“十四五”时期经济社会发展指导方针和主要目标，提出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”、“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”、“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，作为“十四五”时期工作部署。因此，作为一名国土空间规划从业者，需认真学习《建议》中对国土空间规划提出的新要求，顺应新形势，确立新目标，不断调整工作重点，将高质量发展放在突出位置，建设高效和谐的生产空间、生活空间和生态空间，有力支撑国家高质量发展。

以推动高质量发展为主题，优化国土空间布局。高质量发展是“十四五”时期我国社会经济发展的根本要求。国土空间规划作为国家的重要政策调控工具，也将是国土空间规划改革的指针，为国土空间规划工作指明了方向。通过科学布局生产空间、生活空间和生态空间，构建国土空间开发保护新格局，积极做出探索和应对，采取差异化、针对性的发展策略引导空间重组。通过空间的开发、保护、置换和更新，提供支撑社会经济发展的高质量空间体系，推动区域协调发展。顺势而为，积极探索存量空间利用方式，将低效、荒废的空间进行更新利用，补充完善各类民生设施，实现空间更新利用与民生服务改善双赢，推进以人为核心的新型城镇化。

以推动高质量发展为主题，助力乡村振兴发展。全面实施乡村振兴战略，加快农业农村现代化。通过乡村规划，因地制宜，分类施策，提高农业质量和竞争力，优先发展农业农村，实施乡村建设行动，全面推进乡村振兴。对于乡村振兴战略的实施和乡村衰退的现实，从城镇化趋势进行科学判断，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，从而推进乡村振兴发展。

以推动高质量发展为主题，推动绿色发展。新时期的国土空间规划，需进一步强化底线意识，对影响区域乃至国家生态安全、粮食安全的自然资源要素进行刚性管制，守住自然生态安全边界。强化国土空间规划和用途管控，落实生态保护、永久基本农田、城镇开发等空间管控边界。同时，在人与自然和谐共处的生命共同体中，自然资源管理也要体现弹性需求，对于不涉及底线问题的自然要素进行灵活和弹性管理。坚持山水林田湖草系统治理，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，实现生态保护的层级化、网络化、全域化。健全自然资源资产产权制度和法律法规，加强自然资源调查评价监测和确权登记，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用。通过推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，实现对自然资源的高效利用，实现生产、生活和生态的高质量发展。

国土空间总体规划的建议篇2

在2013年12月中央城镇化工作会议上强调，要建立一个统一的空间规划体系，限定城市发展边界，划定城市生态红线，一张蓝图干到底。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。其目的一是解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，保障旗县规划有效实施的迫切要求；二是强化政府空间管控能力，实现国土空间节约、高效、可持续利用的重要举措；三是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础。

内蒙古虽然没有被列入国家“多规合一”试点，但根据《内蒙古自治区主体功能区规划》区域划分，内蒙古自治区确定了准格尔旗、杭锦后旗和扎兰屯市为我区“多规合一”试点工作旗县。

一、“多规合一”工作对内蒙古的意义更加重大

（一）有利于筑牢北疆生态安全屏障

尽管我区生态环境状况取得明显进展，实现了总体遏制、局部好转，但生态环境依然十分脆弱，部分区域生态退化问题依然严重，实现构筑北方生态安全屏障的目标还需付出艰巨的努力。加快推进空间规划改革和“多规合一”工作，是我区贯彻落实五大理念，以生态保护优先理念协调推进经济社会发展，筑牢生态安全屏障和打造北疆亮丽风景线等的重要支撑。推进“多规合一”，把生态底线的要求贯穿于“多规合一”的全过程，可以划定生态红线，形成统一的生态管控边界，明确草原、森林、水源、耕地等自然资源的承载能力和容量，明确禁止开发、限制开发的具体内容，进而细化各项指标，增强可视化程度，做到公开透明。推进“多规合一”是加快生态文明制度建设的具体路径，也是运用技术手段进行监管的法理依据。

（二）有利于提高政府管控能力

随着新型城镇化进程的推进，空间规划体系不完善、空间规划管控不力、生态系统侵占干扰、土地资源利用不集约、规划交叉重复、布局冲突等问题日益突出。创新空间规化，通过“多规合一”顶层设计，协调和引导各种“规划”的编制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间体系，统筹生活、生产、生态空间布局，强化政府空间管理能力，调整建设用地规模，释放存量土地潜力，突出集约用地、空间换地，实现资源集约节约利用，以空间结构优化来提升发展效益。通过建设“多规合一”大数据平台，可以通过建立联动机制，实现各相关部门信息共享，提高项目审批效率，从而大幅度提高政府管理能力。

（三）有利于各类规划的协调衔接

由于规划编制部门分治，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划以及其他各类规划之间内容重叠交叉甚至冲突和矛盾的现象较为突出，各个规划自成体系、互不衔接，浪费了规划资源，而且导致资源配置在空间上缺乏统筹和协调，使得项目审批必须互为前置、串联审批，大大影响了行政审批效率，影响了项目落地。“多规合一”不是把各类规划简单地叠加整合集成在一张图上，而是实现城市治理体系和治理能力现代化的重大探索，是发展理念和行政审批方面的创新性改革，可以解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，是改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础，实现“合一”后的规划“可落地、可实施、可监管”。

二、“多规合一”推进过程中存在的主要问题

自从2014年国家开展“多规合一”全国试点以来，形成了可供借鉴的成果经验，并已将“多规合一”工作向全省横向及纵深层面推动，但内蒙古此项工作总体较为滞后、进展较慢，尚未形成成熟的成果体系和经验模式，存在的主要困难和问题如下：

（一）J识上存在误区

一是阶段性认识误区。“多规合一”是我国深化改革、涉及空间规划体制改革的重要内容和必然趋势，但在我区各盟市旗县，包括自治区级相关部门，普遍认为此项工作只是阶段性、国家层面及上级部门的事，与自身关系不大，认识和重视程度不够。目前试点工作大多停留在规划层面，深入程度不够，基础信息平台建设、规划差异调整、规划管理体制改革、审批制度改革等由于客观原因没有实质性进展。

二是重要性认识误区。由于“多规合一”理论基础知识在我国尚处于试点总结阶段，我区大部分旗县对要求的“一张蓝图干到底”缺乏准确深入的认识，对“多规合一”概念、理论、知识及技术体系等缺乏正确理解，更有甚者仍然认为是口头形式上的一张宏观大图，存在认识理解偏差、错误等。

三是职能认识误区。由于长期形成的“大一统”、“一刀切”的惯性思维，各部门依据各自职能权限制订各自的规划，在“多规合一”推进过程中，“一张蓝图”究竟该由发改委、住建部门、国土资源部门还是其他部门主导，没有形成共识，各职能部门对此有不同的理解，存在认识上的误区。

（二）领导组织力度不够

目前，我区发改、住建部门均在推动“多规合一”，均有试点在推进，但从实际的工作进展来看，尚未形成当前及未来重点工作任务，且部门之间各有自己既定体系和工作要求，尚未形成领导组织和工作合力。

“多规合一”重心在于重构空间管理体系，但现有体制机制“路径依赖严重”，而非单纯的“规划”技术改良。由于“多规合一”工作任务涉及部门较多，而目前我国空间管理各部门分离，国家各有关部委对“多规合一”工作要求各不相同，我区没有一个统一的领导机构领导和推动全区“多规合一”工作的实施。各部门之间缺乏协调，存在管理空间交叉、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”现象，导致部门间衔接难度增大，改革思想难以统一、内容难以确定、措施难以实施，改革创新难度大。

由于没有统一的工作平台和统一的领导、协调机构，而“多规合一”工作任务又牵扯部门较多，导致推动“多规合一”工作关键的资料共享难度较大。“多规合一”项目所需各类庞大的基础资料和数据、部分关键数据资料在不同部门掌握，且大部分数据为资料，如没有得力的协调沟通机制保障，资料收集难度很大。

（三）规划基础工作薄弱

由于我区各地旗县市城乡、土地利用、生态环境、文物保护等各类规划参差不齐，且编制较为粗糙，各类规划期限、范围、坐标系不尽相同，城乡规划与土地利用规划的用地分类也不一致，规划之间经常“打架”，导致“多规合一”基础协调统一难度加大，难以实现有效融合。如国民经济和社会发展规划、城乡总体规划以及土地利用总体规划这“三规”之间的法律依据、规划期限、分类标准等均不尽相同。由于编制要求不一，标准缺乏衔接，甚至在同一平面上，规划、国土基准点都不同。空间管控不一，造成土地利用布局差异显著，最终导致规划空间管控能力降低，大量建设用地指标不能直接使用，不利于存量用地盘活，而且由于缺乏统筹，影响生态安全，不利于生态用地保护。

“多规合一”关键在于“一张蓝图”，但发展总体规划缺乏法律支撑，顶层管控缺乏硬约束。发展总体规划虽绘制了“一张蓝图”，本可指引其它规划的空间布局，但由于其法律地位缺失，编制审批缺乏依据，刚性不强，仍难以依法统领城乡、土地、环境等刚性较强的空间规划及其它重点专项规划。

（四）工作保障有所不足

一是统一技术导则缺乏。自从2014年国家开展“多规合一”试点以来，已形成可供借鉴的成果经验，且国家也出台了较为宏观的指导要求，但需要各省制定技术导则。我区目前尚未形成成熟的《内蒙古“多规合一”编制技术导则》，导致目前“多规合一”成果体系无统一标准，无本区导则依据。

二是R导际跞嗽辈蛔恪N仪各地旗县市普遍存在“多规合一”理论基础知识缺乏，相关主管部门缺少此领域专业技术人员，导致各部门人员之间沟通存在困难，任务推进难度大。

三是项目经费保障不足。“多规合一”涉及多部门、多专业体系、多技术领域，如生态、城规、土规、测绘、地理、经济、信息、软件、计算等，因此项目团队较大、任务较重、周期较长，所需项目经费较多，各地旗县市经费有限，难以保障此项工作有效推进。

三、加快推进内蒙古“多规合一”工作的建议

充分学习借鉴“多规合一”试点地区成果经验，结合内蒙古实际，就下一步推进我区空间规划和“多规合一”工作，建议如下：

（一）注重“多规合一”顶层设计

充分借鉴国内其他省份经验做法，加强顶层设计，按照先总体、后专项，先上级、后下级的编制程序，逐步推动“多规合一”工作。建议将国民经济和社会发展规划“定目标”、土地利用总体规划“定指标”、城乡总体规划“定坐标”融为一体，创新“三统一、二协调、一平台”（统一基础数据、统一目标、统一标准，协调土地利用、协调空间管制，建立“三规”协调实施平台）的编制技术路线，实现“一个城市一个空间，一个空间一个规划”。

建议在我区主体功能区规划的基础上编制我区“多规合一”总体规划，因为主体功能区规划具有战略性、基础性特点，也决定了其能够统筹空间总体布局的地位。由于现行主体功能区规划主要是区域开发强度管理，还缺乏区域全覆盖的、明晰的城镇、农业、生态等功能空间边界管控，缺少市县层面的规划支撑，因此需要结合土地规划、城乡建设规划等专项规划对其加以完善。

要明确市区责任和部门分工，建立良好的协调制度，保障规划、国土、发改、环保等职能部门的充分沟通与协调，确保不越位、不缺位、相互补位，保障“多规合一”成果质量、规划效果。

（二）注重“多规合一”标准研究，制定区级技术导则

加快研究制定《内蒙古“多规合一”编制技术导则》，形成“多规合一”法定管理办法，统一“多规合一”编制技术标准和规程，指导全区各地旗县市“多规合一”工作推进。

（三）注重“多规合一”基础研究，建立自治区级智库研究支撑体系

“多规合一”涉及领域宽、专业广、技术复杂，要加大这一领域的基础研究，建议成立“多规合一”研究中心，联合自治区相关专业研究部门和区内外专业研究规划机构，为我区创新推进空间规划改革和全力推进“多规合一”工作提供智力和研究支撑。

（四）强化“多规合一”协调机制

建议成立由政府主要领导主持、有关部门主要负责人为成员的“多规合一”推进工作领导小组，统筹协调“多规合一”工作，形成强有力的组织保障体系和机制，日常办事机构可设在编制总体规划的牵头单位。

在“多规合一”推进工作领导小组的统筹领导下，建立全区统一的“多规合一”数据信息管理平台，逐步将各旗县市“多规合一”数据库纳入全区平台体系，同时为各旗县市提供平台技术支持，减少重复开发，节约高效利用资源。

在试点总结、示范推广基础上，研究制定全区“多规合一”推进实施方案，从点到面，从局部到全域，将“多规合一”工作任务落到实处。

（五）加强“多规合一”保障机制

一是注重经费保障，建议设立“多规合一”专项资金，自治区级补助、旗县级配套，提高补助额度，解决项目资金财政缺口，同时调动旗县推动“多规合一”工作的积极性。

二是加强技术培训，建立技术轮训机制。组织全区主管部门负责人及技术骨干力量开展“多规合一”技术研讨会、经验学习观摩会等，技术人员的集中学习轮训，重点进行“多规合一”基础理论知识、专业技术体系等培训，弥补知识短板，培养基层“多规合一”专业技术团队。

国土空间总体规划的建议篇3

新的《纲要》以切实保护耕地为前提，以保障科学发展为主线，对规划期内我国土地开发、利用和保护作出了科学、合理的安排和部署。

源起：修编势在必行

近两年来是我国土地管理事业极不平凡的一段时期。在党中央、国务院的大力支持下，声势浩大的土地市场治理整顿让全中国人民认识到了土地资源管理的极端重要性。其间，中央果断提出，运用土地政策参与宏观调控。作为这场整顿的直接成果，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台，我国的土地管理事业由此揭开了崭新的一页。新一轮土地利用总体规划修编，就在这样的大背景下启动。现行各级土地利用总体规划的实施，对于切实落实土地用途管制制度、严格保护耕地特别是基本农田等发挥了重要作用，有效保障了国家粮食安全的资源基础，促进了国民经济的平稳较快发展。进入新世纪后，经济社会持续快速发展，土地利用供需形势、规模、结构和布局发生了重大变化。原《纲要》已不适应当前土地利用和管理的形势，有效实施现行规划的难度越来越大。

一是，原《纲要》确定的建设用地规划总量控制指标已经突破，不少省(区、市)已经用完分解下达的指标，无法按现行规划安排用地，亟需修编规划。

二是，国家能源、交通、水利等中长期规划和“十一五”规划陆续经国务院批准实施，新一轮城市规划修编正在推进，客观上需要尽快修编原《纲要》，对各类基础设施的2020年用地规模、结构和时序进行调控和引导。

三是，“十一五”规划提出了耕地保有量等约束性指标，亟需通过修编原《纲要》加以分解落实，明确各地方政府土地利用调控的目标和责任。

四是，《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发[2008]3号)提出了强化土地利用总体规划整体控制作用的有关要求，亟需通过修编原《纲要》，统筹安排各业各类用地。

因此，新一轮土地利用总体规划修编势在必行。

序幕：开展前期工作

开展前期工作，是这一轮规划修编的一个显著特点。

经过两年多的土地市场治理整顿，规划修编工作提上了重要日程。各地普遍表现出积极的姿态。不少地方政府主要领导亲自挂帅，在经费、人员上全力给予保障，有的还定下了时间表。从上一轮规划修编时的“要我做”，到这一轮规划修编“我要做”，土地利用总体规划的地位显著提高。

2005年7月12日，全国土地利用总体规划修编前期工作座谈会在北京召开。曾培炎副总理到会听取意见并作重要讲话。国务院20多个相关部门的负责同志以及部分省(区、市)的领导出席了会议。会议层次之高，令人瞩目。

前期工作的提出，无疑是给某些急切期待规划修编的地方上了一副清醒剂。一些地方表示，现行各级土地利用总体规划已经执行了8年，部分地区的规划已经不能适应经济社会发展的需要，不少地方的规划用地指标已经或接近用完，急于着手修编。

不可否认，一开始，不少地方规划修编的注意力，主要集中在扩大用地规模、降低耕地保有量和基本农田保护面积上，不少地方希望这一轮规划能多分配一些建设用地指标，有的甚至希望成倍增加。有关行业、部门提出的用地需求也普遍过大，远远超出了实际供给的可能。

规划本质上是以理性的预测和筹谋，克服市场的不足和人类行为的盲目性。一些地方在盲目膨胀之后已经尝到了结构混乱、生态恶化、后续发展乏力的痛苦。深刻的教训提醒我们不能重蹈覆辙，再走经济粗放增长的老路。现实的压力逼着我们只有一个选择：从中华民族生存和发展的长远大计出发，实行世界上最严格的土地管理制度，推动土地利用方式由粗放向集约转变。

这正是开展规划修编前期工作最为根本的目的。这一轮规划修编，不仅要从国土资源管理层面，更要从社会经济发展层面，立足加强和改进宏观经济调控，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力。不能就土地谈土地，就规划讲规划，而是要按照科学发展观的要求，通过扎实深入地开展规划修编前期工作，积极探索土地利用新模式，真正突破传统的土地利用方式，既保证当前经济社会发展的合理用地需求，又保证对经济社会发展的可持续用地供给，走出一条符合中国国情的土地利用新路子。

同时，做好规划修编前期工作的过程，也是统一思想、提高认识的过程。思想认识不统一，主要矛盾不理清，新一轮规划修编很难达到预期目标。面对业已出现的矛盾和问题，迫切需要调整修编步伐，集中一段时间开展前期工作，为规划修编做好思想和技术上的准备。其核心内容就是深入研究诸如耕地和基本农田保护、节约集约用地、统筹城乡和区域发展等有关土地利用重大问题。只有把这些问题研究透了，思路和对策对头了，规划修编才能顺利进行。

规划前期工作明确要求各地严格执行规划修编条件和程序，在前期工作报告经规划审批机关的同级国土资源管理部门认定后，方可开展规划修编工作。同时明确，各地要通过对现行规划实施情况的系统评价，做到“四查清、四对照”(即查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况，与违法用地的处理要求对照检查)。“四查清、四对照”与重大问题研究同时开展，互为支撑，共同组成前期工作报告的主体内容。

经过认真梳理，各地归纳出这一轮规划修编面临的几大问题：一是耕地面积逐年减少，人地矛盾日趋尖锐；二是建设用地呈全面扩张之势，无序和粗放利用加剧；三是城乡土地利用缺乏统筹，二元用地结构问题突出；四是区域土地利用协调不力，用地布局不够合理；五是土地后备资源日益匮乏，开发整理复垦难度增大；六是局部地区土地破坏、退化严重，生态环境总体呈恶化趋势。

许多地方通过深入开展土地利用重大问题研究和以“四查清、四对照”为主线的规划实施评价，进一步摸清了土地的现状和潜力，理清了经济社会发展面临的突出土地问题，并把解决问题的思路由依靠外延扩张转到重视内涵挖潜上来，对节约集约用地的途径、机制和保障措施进行了积极探索。

――耕地和基本农田保护进一步加强。浙江省进一步加大耕地保护力度，继续建设标准化基本农田。按照新的规划，在不影响生态环境的前提下，该省将积极引导建设项目利用低

丘缓坡林地、滩涂等非耕地。同时，加快推行农村宅基地整理复垦，在全省积极推进“宅基地革命”。

四川省开始实施“金土地”工程，计划10年整理土地1000万亩，新增耕地100万亩，形成高质量的基本农田600万亩。

辽宁省沈阳市在规划修编中将合理利用盘活老工业基地土地资源，在建设用地布局上尽量少占耕地。

――集约用地蔚然成风。浙江省嘉善县提出了“村庄竞争力”的概念。其专题研究成果，给农村居民点的搬迁归并指明了方向。他们还对已供地工业企业的用地情况进行了调查评价。

成都市提出走集中发展、集约用地的道路，将全市333个乡镇撤并1/3，重点规划发展14个镇，每个区、县只设置一个工业集中区，同时在一些地方进行城乡综合土地整理、拆院并院等试点，挖掘土地潜力。

――用地结构和布局进一步优化。广东省东莞市提出“四整四聚”的工作思路，即整合城镇用地，城镇建设向中心城镇集聚；整合工业用地，工业用地向园区集聚；整合农村住宅，民宅建设向中心区集聚；整合零散耕地，耕地保护向规模经营集聚。

湖北省武汉市在规划大纲编制中，采纳了专题研究成果中提出的都市发展区和农业生态发展区两大层次的空间格局。其中，都市发展区作为城市空间集聚发展、集约布局的重点区域。将重点建设中心城和东部、东南、南部、西南、西部、北部六大新城组群；农业生态发展区作为远郊农业和乡村建设用地的主导区域，规划构建“城关镇一中心镇一一般镇”的三级城镇体系。

各地在前期工作中，引入了一系列新的理念和方法。例如创新耕地保护理念，耕地保护的重点逐步从数量保护转向保持数量平衡与保护耕地质量并重；创新限制城镇规模理念，重点建设中心城市和重点镇区，建立结构功能合理完善、协调发展的城镇体系；创新指标控制理念，促进规划刚性与弹性相结合，增加规划的可操作性；创新规划目标理念，由单目标规划转向多目标规划。

通过扎实的前期工作，各地进一步统一了思想认识，改进了工作方式，理清了思路，明确了目标和要求，从思想、组织和技术等方面为全面开展规划修编奠定了坚实的基础。

转折：从深入推进到暂缓批复

2006年，紧锣密鼓开展的新一轮全国土地利用总体规划修编工作，因为国务院第149次常务会的决定而变得不同寻常。

在各地前期工作的基础上，《纲要》编制工作深入推进。经国务院同意，成立了由国土资源部牵头、国家发改委等16个部门组成土地规划部际联席会议，加强部门协调和相关规划的衔接。国土资源部成立了规划修编工作领导小组和工作专班，统筹领导和具体负责规划修编工作。突出专家领衔。成立了规划修编顾问组和专家组，请相关领域的5位院士和42位知名专家分别担任顾问和咨询专家，加强对重大问题的咨询、论证。由中国科学院、北京大学等单位牵头，开展了8个土地利用重大问题研究。

随后，《纲要》进入研究起草阶段。在规划思路上，明确以科学发展观统领土地利用全局，以转变土地利用方式为主线，以严格保护耕地为前提，以节约集约用地为核心，以控制建设用地规模为重点，以强化规划实施为落脚点，提出未来15年土地利用的主要目标、任务和政策措施。

在广泛收集各相关部门、行业基础资料，充分论证各业用地需求的基础上，围绕规划期间需要解决的土地利用重大问题，确定了加强农用地保护和基本农田建设、推进土地节约集约利用、优化城乡用地结构和布局等重点任务，提出耕地、基本农田、建设用地等土地利用主要调控指标。

如果说《纲要》的研究起草工作是一项庞大而艰巨的工程，那么，更为艰难的工作是指标的分解和对接。《纲要》的形成，经历了大量的对接和协调工作。一是与主要用地行业和部门进行了多次协商。二是与各省(区、市)就规划主要指标进行了三轮上下对接和协调。三是多次召开专题座谈会和论证会，听取有关专家学者的意见。四是通过网络和报纸，在全国范围内开展了为规划修编建言献策活动。

2006年7月，经过反复协商沟通以及多次审议，国土资源部按时完成《纲要》编制工作，正式上报国务院。

9月6日，备受关注的全国土地利用总体规划修编因为国务院第149次常务会的决定，而变得更加引人瞩目。就在这次会上，国务院作出了暂缓批准《纲要》的决定，要求从长计议、加强研究、继续推进，编制历史性、危机性、战略性土地利用总体规划。

我国人多地少，土地资源严重不足，当前又面临工业化、城市化加快，人口继续增长的压力，发展不可能不用地，但吃饭问题必须靠自己解决。因此土地利用总体规划应该是一个对历史负责、对子孙后代负责的规划，必须走资源节约型道路。这不仅关系到可持续发展，而且关系国家和民族生存根本大计。18亿亩耕地保护面积要作为一个长期目标坚决守住。基本农田“红线”不能动，建设用地规模要压缩，城市发展以内涵为主，不要扩外延……常务会上，一系列指示精神凸显出一个词――忧患意识。

国务院领导高屋建瓴，从全局出发，本着对当代经济社会发展、对子孙后代极端负责的态度，立足当前，着眼未来，从可持续发展的战略高度，分析判断了我国耕地保护面临的严峻形势，明确提出了进一步严格保护耕地、节约集约用地的目标任务，其中一个最为关键的目标是――18亿亩耕地红线必须守住。

然而，对于许多地方来说，也许更为迫切的愿望是加快修编步伐。拓展用地空间。面临着更加严峻的形势和更加严格的要求，土地利用规划修编工作到了一个更为关键的时期。

10月12日，在雾都重庆召开的全国土地规划工作座谈会，被人称为新一轮土地利用总体规划修编的转折点。会议规模不大，却牵动着许多人的心。

这是在国务院第149次常务会议作出暂缓批准《纲要》之后，国土资源部组织召开的第一个全国规划工作会议。会议主题是传达和学习国务院第149次常务会议精神，部署推进规划修编下一阶段工作。其主要目的是尽快将地方同志的思想统一到中央的要求上来。

中央领导的高瞻远瞩，对规划修编的殷切期望，是大家事先没有想到的。人们在深受鼓舞的同时，也切切实实意识到了先前在认识上的差距，掂量出了身上肩负的压力和责任。

落实国务院的决定，规划修编工作没有停顿，而是进一步明确了方向，加快了步伐。一是严格核定规划修编基础数据；二是做实现行土地规划实施评价；三是深化省级规划修编前期工作；四是分解落实“十一五”规划目标；五是稳步推进市、县规划修编试点。

思想弯子要转过来。大家意识到，再走外延扩张的道路行不通了，必须积极想办法，寻找新的出路。

18亿亩耕地要坚决保住，基本农田不能动。而我们又处于一个工业化、城镇化高速发展的时期，用地量很大。怎么解开这个结?到底有没有好的办法，既能保住这18亿亩耕地，同时又能保障合理的用地需求?

可以说，转变原有粗放的经济增长方式和土地利用模式，解决当前的矛盾和问题，已经形成了有效的机制和办法。这些工作都真正落实了，保住18亿亩耕地才能实现。

――要结合耕地保护省长负责制的实行，加快落实耕地保护目标，明确保护责任，尽快将“十一五”规划确定的18亿亩耕地保有量目标及指标分解到31个省(区、市)和国务院有关部门，报国务院批准后下达地方执行。

――要抓住中央正在完善干部政绩考核体系的时机，从制度和考核上督促地方转变用地观念，进一步挖潜盘活存量土地，精打细算用地，切实从根本上转变落后的用地方式。

――要在停止审核城市规划和行业规划用地规模的同时，抓紧协调和制定控制城市规划和行业规划用地规模的具体实施方案意见，作为今后一个时期从源头上控制用地总量的首要环节加以落实。

――要认真研究存量土地利用效率问题，结合区域特点和经济发展水平，分析存量土地的利用潜力，并将新增建设用地与存量土地利用程度相挂钩。

――要加快制定各行各业的建设标准。有关人士指出，各行各业都有一些设计标准、技术参数。这些标准、参数对用地起着决定性的作用。把这项工作做好了，估算能节约30％左右的用地量。

各地在实践中，也被“倒逼”机制逼迫着，进行积极有效的探索。

浙江省将节约集约用地与用地指标分配、干部政绩考核挂钩，制定出台了区域土地集约利用考核评价标准，对各市土地集约利用情况进行考核，并将考核结果与下一年度建设用地指标分配相挂钩。

广东将工业项目建设用地控制指标的城市等别由国土资源部规定的五等细化为十等，还适当提高了投资强度。广州经济技术开发区明确提出，项目投资强度在250～500美元／平方米以上，投资总额在500万美元以上。

陕西省西安市对凡上一年度供地率不到50％的区、县，原则上暂停新的农用地转用、土地征收申报手续。

甘肃省兰州市在工业项目制定具体控制指标的同时，对党政机关、学校、医院等单位的建设用地制定了控制指标。

江苏省丹阳市，通过规划将散、小、乱的自然村和废弃的零散工矿用地进行空间布局调整，计划将3047个自然村规划成753个。

“倒逼”机制，不仅促进了土地的节约集约利用，控制了建设用地的增量，而且进一步优化了经济结构，加快了经济增长方式的转变。当然，就全国而言，推进节约集约用地，将是一项长期而艰巨的任务，但是只有这项工作抓好了，保障发展才有出路，保住18亿亩耕地才有希望。

经过近一年的努力探索，全国土地利用规划修编已进一步明确了方向，为新一年的工作打下了较好的基础。

共识：坚守1 8亿亩耕地红线

2007年，对新一轮土地利用总体规划修编来说，可以用“拨云见月”来形容。自2006年9月6日国务院第149次常务会议以来，围绕18亿亩耕地红线目标的落实，全国土地利用规划修编的思路逐渐清晰。

18亿亩耕地为什么要守住、如何守住，有了明确的方向。

在2007年年初召开的全国“两会”上，国务院总理面对全国人民庄严承诺：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”这是党中央、国务院在新形势下对土地管理和耕地保护工作提出的总要求。

守住18亿亩耕地，首先是为了粮食安全。对我们这个人口大国来说，吃饭始终是头等大事。在农业生物技术没有取得重大突破的前提下，只有保住一定数量的耕地，粮食安全才有基本的资源基础，才能从容应对国际形势的云风变化，不会受制于人。

保护耕地也是为了社会稳定。目前我国还有8亿多农民。对他们来说，耕地既是重要的生产资料，也是基本的社会保障。

守住18亿亩耕地，同样关系经济安全。因为土地，既是一切经济活动的基本要素，也是生产单位获得银行信贷的重要筹码。

未来一个时期，随着人口增长。工业化、城镇化发展不可避免还要占用大量土地。面对人多地少的特殊国情和人增地减的发展趋势，在今后相当长一段时期内，土地资源的危机将突出表现在耕地上。

“守住18亿亩耕地红线，是我们应对土地资源危机的基本态度，是中华民族赖以生存和发展的底线，是一项重大的政治任务，体现了中央遏制乱占滥用耕地、促进节约集约用地的决心。”2007年春天，国土资源部连续召开了几次务虚会，与会专家围绕新一轮土地利用规划修编，提出了新见地、新思路。

大家深刻体会到，必须充分认识我国的特殊国情和所处的特定发展阶段，本着对人民、对子孙后代负责的态度，以高度的历史责任感和使命感，编制出体现危机意识、体现国家战略，经得起历史考验的土地利用规划。

18亿亩耕地到底能不能保住、怎么保住，不算账就说不清楚。

根据土地利用变更调查数据，1997～2005年，全国耕地面积总共减少1.54亿亩，同时补充了3414万亩。全国耕地面积从19.51亿亩减少到18.31亿亩，净减约1.20亿亩，年均1326万亩。造成耕地减少的主要是生态退耕、非农建设占用、农业结构调整以及灾害损毁四项因素，补充耕地的主要是开发、整理和复垦三项因素。

生态退耕是耕地减少的最大因素。据统计，1997年～2005年，生态退耕减少耕地1.03亿亩，占耕地净减少总量的85.83％。如何安排退耕还林计划，将是确保18亿亩耕地红线的一个关键。

非农建设占用，是造成耕地减少的另外一个重要因素。按照《土地管理法》规定，建设占用耕地要“占一补一”。这一点做到了，耕地总量不会因为建设占用而减少。但是占补平衡的基础是要有一定量的耕地后备资源。而我国适宜开垦的后备土地资源已经不多，在建设占用趋势不减的情况下，一旦后备资源不继，非农建设占用必然会造成耕地的净减少。况且，占优补劣、占多补少，这种情况依然存在。保住18亿亩耕地，建设用地规模必须严格控制。

其次是农业结构调整。1997～2005年，农业结构调整减少耕地3531万亩，同时也增加耕地2209万亩，两者相抵，净减少1322万亩，占净减少量的11.02％，年均减少147万亩。

最后是灾毁耕地。1997～2005年灾害损毁耕地986万亩，占减少总量的6.4％，年均减少110万亩。

增加耕地则以土地开发为主。

1997～2005年，土地整理复垦补充耕地1192万亩，占补充耕地数量的35％，土地开发补充耕地2222万亩，占补充耕地数量的65％。

因此，守住18亿亩耕地红线，应当从严控制非农建设占用耕地规模；压缩生态退耕规模，严格禁止擅自实施生态退耕；引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行；加强耕地抗灾能力建设，加大灾毁耕地修复和补充力度，将灾毁耕地数量降到最低。

具体措施包括：与国务院西部开发办及国家林业局协商，“十一五”期间安排生态退耕2000万亩，“十二五”以后不再安排生态退耕新规模；和农业部联合发文将农业结构调整限制在种植业内部；加强耕地抗灾能力建设，尽力实行对灾毁耕地的补充，力争在规划期内将因灾害损毁等因素减少的耕地面积控制在1100万亩以内等。

同时加大土地整理复垦开发补充耕地力度，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡；对水田等优质耕地实行特殊保护，加强基本农田建设，大力实施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地综合生产能力。

另外，也要开辟建设用地新空间。我国未利用地数量很大，特别是沿海地区有大片的未利用地，其中相当一部分可以在遵守自然规律的前提下，通过有步骤地开发来搞建设。农村广阔的空心村、宅基地也能腾出一些空间。另外，在用地普遍粗放浪费的前提下，各地都有不少存量用地，可望采取有效措施“逼”出来……

如果这些都做到了，不仅到2010年保住18亿亩耕地是切实可行的，经过努力，到2020年，这一目标也是可以实现的。

2007~-6月召开的一次包括国土资源部党组在内的高层内部会议，再次对修改后的土地规划修编思路进行审议。这次会上，一个重要的成果是，对于如何保住18亿亩耕地形成了一个共识。守住红线，需要中央的决心，全民的共识，部门的配合，地方的责任，社会的行动。

坚守耕地红线，这个压力不仅在中央政府和国土资源部，地方政府本身就有这个责任。《土地管理法》规定，各省(区、市)要保证本行政区内的耕地总量不减少。保住18亿亩耕地，必须想办法将地方政府应该承担的责任真正落到实处。

守住红线，也需要相关部门形成合力。交通、铁道、水利等部门或行业规划，不管是什么名称，最后都要落到土地上。如果没有这些部门的通力配合，保住18亿亩耕地。几乎是一句空话。

保护耕地，还要激发起基层政府和广大农民的积极性，落实为全社会的自觉行动。

基于以上认识，全国土地利用总体规划修编工作委员会进一步完善了规划修编思路，提出一系列实现规划目标的政策和建议。

要进一步提高各级党委和政府对保护耕地和节约集约用地的重要性、紧迫性和艰巨性的认识，增强全党对土地利用的统筹意识、大局意识和长远意识。

通过各种方式，加强土地国情、国策、国法教育，树立全民人多地少的危机意识，珍惜土地，合理利用土地。

全面落实耕地保护目标责任制，将耕地保护和节约集约用地目标的完成情况作为衡量地方经济社会发展的重要依据，并纳入地方党委和政府领导的考核内容。

18亿亩耕地红线是一个倒逼机制，各地各行各业都要从全局出发，同心协力坚守信念。城市不能过度扩展，广场不能越建越大，马路不能越修越宽，住房要求也要控制在国情许可的范围内，更不能搞花园式工厂。建设部门要从总量上控制城镇规模，减少建设占用耕地；林业部门要在耕地总量不减少的前提下统筹安排生态退耕规模；农业部门要规范和引导农业结构调整向增加耕地数量方向发展；能源、交通、水利等部门要在土地利用规划确定的建设用地总规模控制下，科学预测未来用地需求，在时序上作出合理安排，抑制过度超前建设和盲目重复建设，严格项目用地核算，遏制粗放浪费用地。

在思想统一的基础上，全国规划纲要修编思路围绕“以坚守18亿亩耕地红线为前提规划农用地”、“以节约集约利用为重点规划建设用地”、“以城乡统筹和区域协调为导向规划用地布局”、“以保障实施规划目标为重点加强和改进实施管理”等四方面内容，分别提出了规划目标和措施。对坚守18亿亩耕地保护目标作出了整体安排，包括严格控制耕地流失，加大补充耕地力度、强化耕地质量建设等。同时，对规划期间的建设用地增量进行了压缩。

出台：保护耕地保障发展的新蓝图

2007年下半年，根据国务院第149次常务会议和国务院领导的一系列指示精神，全国土地利用总体规划修编工作委员会再次对《纲要》进行了修改和完善。

这次修改完善，围绕落实18亿亩耕地红线目标，《纲要》在原来的基础上，进一步压缩了建设占用耕地规模，提出坚持开源节流，加大存量建设用地挖潜，合理利用未利用地和非耕地，积极拓展建设用地新空间；重视和发挥耕地的生态功能，严格控制占用耕地进行生态建设，保持农用地基本稳定；稳定基本农田数量和质量，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡；根据资源环境承载能力，实施差别化的土地利用政策，强化省级土地利用调控责任。

围绕保障科学发展的用地需求，要求将城乡建设用地规模作为约束性指标加以调控，各地不得突破。各项建设都要坚持节约集约用地的方针，通过科学统筹，合理安排，保障经济社会科学发展的必需用地。主要通过内涵挖潜、提高土地利用强度来解决用地不足。对基础设施用地的安排，要区分轻重缓急，坚持用规划引导项目，项目按序安排。对新增建设用地缺口较大的地区，要运用好城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的机制，解决合理发展用地的不足。

围绕土地节约集约利用，要求强化土地利用总体规划对土地利用的统筹和控制，严格控制城乡建设用地总规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡扩展边界，控制建设用地无序扩张；从严制定用地标准和供地政策，完善能源、交通和公共设施等各类建设用地定额标准，严格审核各类建设项目用地和城乡居民点用地；交通、厂矿、城镇等各类建设，都要把规划节地放在首位，以土地供应的硬约束，推进土地利用方式和经济发展方式的转变。

围绕落实共同责任，要求健全规划实施管理制度，强化经济激励约束措施；建立土地利用规划实施问责制，地方各级政府主要负责人要对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责；把严格保护耕地、节约集约用地作为地方经济社会发展评价和干部实绩考核的重要因素，完善相关评价和考核办法。

2007年年底再次召开的土地规划部际联席会议上，各部门的反应让这轮规划修编的承担者们倍感欣慰。大家一致认为，这次修改后的《纲要》目标更加清晰，指导性更强，既落实了中央严守18亿亩耕地红线的要求，也兼顾了各方面发展的需要。对于进一步加强土地管理，促进耕地保护和土地节约集约利用，将起到重要的作用。

2008年4月2日，徐绍史部长主持召开第5次部务会，对《纲要》送审稿进行了审议。会议强调，全国土地利用规划是各项相关规划的前提和基础，党中央国务院高度重视，社会各界普遍关注。要认真贯彻落实党的十七大精神和2006年国务院第149次常务会议精神，全面贯彻落实科学发展观，坚守18亿亩耕地红线，保障发展，保护资源，编制出历史性、危机性、战略性的土地利用总体规划。要求《纲要》更加贴近党的十七大之后的形势，更加贴近当前对土地利用管理重大问题的思考。要立足保障发展，在发展中做到保护。要讲清特殊的资源国情，树立节约资源的基本国策。

8月13日国务院总理主持第22次常务会议，审议并原则通过了《纲要》。会议指出，土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据，是实行最严格土地管理制度的一项基本手段。科学制定并严格实施土地利用总体规划，关系国家和人民的长远利益，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持保护耕地和节约集约用地的根本指导方针，统筹土地利用与经济社会协调发展，不断提高土地资源对经济社会全面、协调、可持续发展的保障能力。

国土空间总体规划的建议篇4

[关键词]总图设计；规划；用地；规划设计

中图分类号： S611 文献标识码： A

一、前言

随着我国工业和农业建设的不断发展，对土地的需求量在不断的增加，如何在有限的土地上实现最优的空间利用是当前总图设计与规划中考虑的重点。通过规划和设计提高土地的利用率，减少不必要的资源浪费。

二、厂址和运输线路选择与节约用地

众所周知,厂址选择涉及产品方案、市场营销、资源、能源环保、用地交通多种因素,总图运输包括用地分配和运输方式选择等项工作内容,在厂址选择中往往它能起到取舍方案的决定作用。反过来,厂址选择恰当与否又将影响总平面布置的经济合理性,占用农田和建设投资的多少,厂址与运输的协调性。结合物料运输选厂,常以距离短便捷为好,因为这样线路占地少的工程,基建费和经营费都省。

三、土地规划的原则

1、建立严格的用地审批制度

各级土地管理部门要完善土地审批程序，严格土地审批手续。在建设项目立项时，要充分考虑土地的供应量，在用地选址时，考虑土地用途管制的限制，在审批用地项目时，严格按照《土地管理法净和土地利用总体规划》进行。

2、完善土地开发整理政策措施

为了顺利完成土地开发整理计划，应设立土地开发整理专项基金。土地开发整理项目，做到少花钱，开发整理一片，成效一片。同时建立服务体系，对土地开发整理提供物资、资金、技术等服务，保证土地开发整理工作按计划有序地进行。

3、深化土地使用制度改革

以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，需严格按有关规定缴纳土地使用权出让金等土地有偿有使用费用。这样一方面用地单位会从实际经济效益出发，主动节约、集约利用土地；另一方面，新增建设用地的土地有偿使用费，又可为土地开发整理提供经费来源，从而有效保证了用地计划和土地开发整理计划的实施。

4、土地利用计划检查

土地利用计划下达后，还必须对用地计划执行情况进行经常性、系统性的检查。首先，要检查用地计划贯彻落实情况。计划执行单位是否把土地利用计划规定的目标和任务作为本单位实现的目标，是否制定了执行计划的相应措施，以保证国家计划的实现。

四、合理布置节约用地

1、合理缩小建构筑物之间间距

在厂区总平面布置中，建构筑物之间间距在满足工艺、运输、消防、防爆、防噪、卫生等安全防护间距要求的前提下，又考虑各建构筑物间的消防通道后，可以对相邻建构筑物的间距进行适当缩小，以减少厂区的占地面积，也可降低资金的投入和能量的消耗。

2、合理综合管线

在厂区总图布置中，管线沿道路敷设，通常敷设在道路两侧。为达到减少通道宽度以节约土地资源，在管线布置中，可将地上地下的管线分别集中布置。在满足管线各自工艺要求及相关规范规定，防止其相互干扰的情况下，尽量共架、共沟。架空管线能够沿建构筑物平行铺设时，可挂建构筑物外墙壁、柱子，充分利用建筑物外墙空间敷设管道。

3、合并厂房

在厂区总图布置中，根据车间的生产性质和特点，对于一些生产工艺特点相同、使用功能相近、联系密切、能够合并的生产厂房尽量合并；另外对于一些变配电设施布置时，尽量靠近其负荷中心，能和其使用用户合并尽量合并。合并后的厂房，多个建构筑物合并成一个建构筑物，就不用考虑建构筑物之间防护间距要求。另外，还能使各车间之间的外部运输变为车间内部运输，缩短工程管线及运输线路的长度，减少能量的消耗同时节约用地。此外，还可以向空间发展，厂区多采用多层建筑，即竖向合并。

4、充分利用厂区空地

在进行厂区总图布置时，尽管已经十分注意了节约用地，但由于设备技术要求、工艺特点及客观条件等各种原因，厂区内仍会留下一些空闲土地，如铁路线路的扇形地带、高架建构筑物及高架胶带通廊底下、架空管道下面、不规则建构筑物附近等。对于这些土地，可以合理的布置一些辅助建构筑物，如仓库、厕所、变配电室、机修等。对于一些面积较小的零散空地，还可以进行绿化种植，不仅美化厂区环境，而且扩大绿化面积，也相对的节约了厂区用地。

五、土地规划管理建议

1、建立健全管理机制和体系

土地规划管理是一项较大的系统性工程，需要建立系统、全面的管理机制和体系。规划管理体制要立足我国国情和城市发展前景。在机制建立前要对土地目标、功能、特色进行定位。同时要对经济效益、社会效益、生态效益制定相应的设计方案和实施措施。土地管理体系的总原则是“先规划，后建设”，把所有因素都进行仔细考虑，最大力度做好各因素之间和合理布局，既要考虑土地总体规划，又要考虑某区域的个性规划。把建设职能和管理职能的关系相互协调好，统一规划、分级管理、以块为主、条块结合、条条保证、权责一致。土地规划管理是一项繁杂的工作体系，在实际操作过程中我们要坚持科学发展、以人文本的原则进行控制和管理，创造经济合理、人文发展的和谐土地。

2、加强用地管理

用地管理是对土地中可利用的土地资源进行规划和管理，实现城市空间的合理布局，通常采取行政、法律、经济等综合性措施来合理安排土地资源的合理布局。土地规划设计中的用地管理是土地建设的核心内容，规划的合理性直接影响了功能布局、环境质量、形态和社会经济的发展。合理组织用地是城市规划管理中的主要内容，也是其他管理活动的基础。

3、规划管理中的信息化管理

现代信息化、数字化、智能化发展速度越来越快，它的运用已经渗透在现代土地规划管理当中。特别是计算机储存技术、网络技术和3C技术的迅猛发展，使土地规划管理手段更多、速度更快。信息是规划管理中的重要资源，规划管理的整个过程就是信息的输入、输出、储存、反馈的过程。信息管理技术能够对信息进行收集、加工、处理、储存，能够把资料形成数字化信息，能够使信息资料网络共享，提高管理效率，实现管理的扁平化统一。特别是土地呈现组群式形态的时候，建立信息化的通信渠道能够实现网上规划审批，也能够城区和城区之间的数据传输和信息传达提供高速的沟通平台。基础地理信息系统（GIS）、办公自动化系统（OA）、网络通信系统（MS）是建筑规划管理中的管理系统，能够依赖计算机技术和信息技术进行。

4、加大公众参与程度

城市规划管理要充分吸纳社会公众的意见和建议，在现行城市管理发展中明确规定群众参与机制，树立公众参与的观念。特别是对于重大工程，让公众多了解、多参与，进行监督，还可以减少规划实施的阻力。

六、结束语

在当前社会经济发展的过程中我们要对土地资源进行合理的利用，减少土地资源的浪费，最大限度的提高空间的利用率，保证在有限的土地资源上进行合理的规划和设计，实现功能的最大化。

参考文献

[1]姜志法，刘双良.构建土地规划实施保障措施体系的思考[J].中国房地产，2009

国土空间总体规划的建议篇5

农村空心村综合整治按照“以耕为主、宜耕则耕、宜建则建”的原则，依据土地利用总体规划、县域总体规划和新农村建设规划的具体要求，对农村宅基地实行“三统一”管理，切实盘活存量土地，增加有效耕地。针对我县农村普遍存在规划不科学、用地结构不合理、建新不拆旧、土地资源浪费严重等现象，积极引导农村人口向城镇、中心村集聚，进一步加快我县城市化建设步伐，不仅有利于山区沟壑边缘农民脱贫致富，也有利于解决地质灾害隐患区群众搬迁避险等民生问题。各乡镇、各部门要从贯彻落实科学发展观的高度出发，充分认识实施空心村治理工作对于合理利用土地资源、加快解决民生问题、推进县域经济社会科学、协调、持续发展的重要作用，全面部署，积极实施，切实做好辖区内空心村改造整治各项工作。

二、目标要求

各乡镇要牢固树立惜土如金的责任意识，要坚持科学规划，分步实施，每年整治空心村不少于200亩，力争在10—20年的时间内，逐步消除空心村，切实增加县域耕地面积。

三、基本原则

1、坚持农民自愿与政府推动相结合的原则。各乡镇要立足实际，深入研究，制定切实可行的工作方案，增强整治工作的科学性和指导性，在空心村整治项目申报前，要及时召开村民（代表）大会，广泛征求村民的意见，协调处理各方利益，着力消除工作阻力。要注重通过政策引导、项目推动、资金扶持等方法措施，充分调动群众的积极性，引导农民积极支持并自觉投身参与空心村整治活动。

2、坚持典型示范与全面推进相结合的原则。各乡镇要按照“抓点带面、示范引导、逐步实施、统筹推进”的方法，先摸清辖区内现有村庄和农村居民点的区位、规模、土地利用现状及分布情况，然后选择村组干部工作能力强、群众积极性高的村庄建立空心村整治示范点，合理确定数量、布局和规模，聚集力量，整和要素，先行试点，在试点成功的基础上，按照先易后难的工作思路，逐步实施，全面推开。

3、坚持因地制宜与集约用地相结合的原则。各乡镇要建立农村宅基地整理资源项目库，对原农村建设用地进行重新整合利用；对沟边废弃窑洞宅基要进行复垦整理还耕；对远离乡村道路的塬上闲置宅基（空闲地），要根据地形位置等因素，首先考虑复垦为耕地。如果要调剂为建设用地的，必须符合土地利用总体规划，并纳入年度土地利用计划管理，优先用于农村公益事业建设和新农村建设。

4、坚持集中整治与分散整治相结合的原则。各乡镇要统筹规划、科学实施，对集中连片、规模较大的空心村，由乡镇政府采取集中整治的方式组织实施。对相对分散、规模较小的空心村，由乡镇政府采取分散整治的方式，组织村组或有经济实力的团体和个人进行整治。在土地所有权归村级经济组织所有的前提下，坚持“谁整治、谁受益”的原则，是集体整治的，土地使用权归集体所有，是个人整治的，土地使用权归个人所有。

三、工作任务

1、严格执行“一户一宅、建新拆旧”的规定。要紧紧围绕“集约用地、规划建房、利于生产、方便生活”的要求，严格按照土地利用总体规划和村庄建设规划，开展空心村整治工作。凡申请审批宅基地的农户，必须与所在乡镇签订建新拆旧协议，并将老宅基地退还村组集体，由村组集体统一安排使用；除合理分家析产外，不得采取隐瞒、变通、买卖等欺骗手段回避老屋拆除，拒退旧宅基地；坚决防止超面积占用宅基地和“一户多宅”现象。所有符合建房审批条件的农户必须安排在规定的规划区内建房。严禁农村集体宅基地非法买卖。

2、开展农村宅基地清理工作。村级集体经济组织要及时摸清村庄建设规划范围内的现有老屋、空闲宅基地的面积、数量、位置、使用权人等基本状况，分门别类提出清理意见，为宅基地收归村集体统一安排使用创造有利条件。列入空心村整治的村庄，可根据自身实际情况，向所在乡镇提出书面申请，由乡镇协调建设、规划、国土等职能部门进行指导、监督并联合执法，加大宅基地清理力度，确保空心村整治工程顺利实施。

3、推行宅基地“三统一”管理。农村集体宅基地“三统一”管理是指：根据国家法律法规的有关规定，村级集体经济组织全面有效行使集体土地使用权，把村内宅基地、空闲地收归集体统一管理、统一规划、统一安排使用的管理模式。村级集体经济组织可通过村民（代表）大会决议、村规民约等方法，适当调整现有土地承包关系，实施“三统一”管理。建立宅基地退出机制，对自愿拆除原有房屋，将空闲宅基地交还村集体或自愿放弃老宅基地而不再安排新宅基地的农户，均可给予一定的经济补偿。具体补偿标准根据受损大小由村级集体经济组织和村民协商确定，乡镇帮助做好指导工作。

4、加强土地复垦项目管理。要严把空心村宅基地整理项目“选址、论证、立项、实施、验收”关，项目选址要同时符合土地利用总体规划、县域总体规划和村庄建设规划。未编制村庄建设规划、不符合土地利用总体规划的，一律不得立项。项目立项后，必须严格按规划设计和规范要求认真组织实施。

5、规范资金使用管理。县财政每年从国有土地出让收入中列入一部分资金作为空心村整治费用。各乡镇各部门也要积极向上争取资金，努力实施土地复垦、旧村改造和新农村建设工程。要加强资金管理，做到专款专用，不得挪、截留、挤占整治资金。

四、落实措施

1、加强组织领导，明确工作责任。县上成立由县政府分管领导任组长，发改、国土、规划、城建、财政等部门主要负责人和各乡镇乡镇长为成员的空心村整治领导小组，切实加强空心村整治工作的领导和协调。各乡镇、各部门也要结合自身实际，各司其责，通力合作，帮助解决整治过程中遇到的困难和问题。国土部门负责对项目的立项、规划及实施管理等业务指导和监督检查，并会同有关部门做好项目的竣工初验工作；建设规划部门帮助指导建设区块规划设计和住宅建设设计，负责空心村改造技术指导和监督检查验收；财政、审计等部门要加强对农村空心村整治资金筹集、使用情况的监督检查；农办要结合和谐生态村建设，加快整理进程；交通部门要及时安排通村公路项目，帮助解决村间道路的配套建设；各乡镇建立相应组织，保障项目顺利建设。

2、健全工作机制，严格考核奖惩。要建立“村为主体、乡镇负责、政策扶持、严格考核”的工作机制。村集体可通过村民（代表）大会决议、村规民约等形式，聚集群众智慧，形成一致意见。各乡镇必须充分发挥政府在资源挖掘、政策处理上的优势，组织编制新村建设规划，负责具体项目的实施。探索建立政府支持、集体投入、农民自筹、滚动推进的空心村整治机制，使村庄整治步入良性发展的轨道。各乡镇、各部门要切实加强考核工作，完善考核体系，把空心村整治工作列入乡镇和部门的年度工作目标考核内容之中，分解任务，落实责任，严格奖惩，推动落实。

国土空间总体规划的建议篇6

【关键词】多规融合；现实问题；应对思考

1 “多规”编制背景

2013年11月召开的十八届三中全会明确提出，要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，对城乡空间开发、建设和保护提出更高的要求，客观上要求各级政府对现行规划体制进行改革。

在中央城镇化工作会议上，将城乡规划提到了前所未有的高度，8次提到“城乡规划”和“城市规划”，并明确指出，“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作，形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系。

由于缺乏科学有效的编制实施衔接机制，城市总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划及产业发展规划、生态环境规划等规划之间的矛盾日益突出。多规融合工作有利于统筹协调试点县（市）域工业化、信息化、城镇化和农业现代化，推进集约节约用地、严守生态红线和保护集中连片优质耕地、控制城镇开发边界，促进试点县（市）经济社会全面协调可持续发展。

2 “多规”本质

“多规融合”是指在国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划及生态、环境保护、资源利用等各类规划的编制和实施中，以城乡空间的统一安排为前提，通过规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等的衔接与融合，最终实现各类规划安排的融合统一。

“多规融合”并非指只有一个规划，也不应当理解为一个新的规划类型，而应该是贯穿于各类规划编制和实施过程中的工作方法和工作要求。

3 现实问题

各部门规划分属不同部门，职能与分工的不同，关注重点不同，引用的技术标准不同，并在实际技术工作中，也在着内容重叠、交叉的情况。

3.1规划期限不一致

发展规划的期限只有5年，城乡规划和土地利用规划一般在10年以上，且后两者也有5年―10年的错位期。

3.2规划内容不一致

各规划内容侧重点不一样，但有存在重复、交叉的编制，绝大部分城市的土地利用规划与城乡规划的建设用地边界以及生态环境规划的生态红线边界存在大量图斑不一致的现象。

3.3图形基础不一致

各个规划的基础地理信息不一致，土地利用规划多采用西安80坐标系，城乡规划则有独立坐标系、西安80坐标系及北京54坐标系等多种选择，造成未来衔接难度和工作量极大。

3.4程序组织不同

（1）规划组织方式与发展建设诉求的矛盾

“自上而下”的约束性规划以及“自下而上”的发展建设诉求是主要矛盾之一。同级政府的各部门存在行政分割和部门职能取向的不同，相互之间的协调机制尚未完善。

（2）规划审批程序和要求不同

城市总体规划和土地利用总体规划：采取分级审批制度；重要城市的规划审批权均上收国务院。

国民经济和社会发展规划：只需由各级人民政府报同级人民代表大会审议批准；只有牵涉到重大项目核准时才需要国务院报批。

3.5规划实施不同

国民经济和社会发展规划：对重大项目立项把关和对GDP增长率等核心指标的检测调控，提出的发展目标缺乏相应的实施细则；

城乡规划：通过近期建设规划和规划年度实施计划实施，通过“一书三证”的管理制度对建设项目进行管理，受地方发展诉求影响较大。

土地利用总体规划：通过土地利用年度计划进行实施，建设用地空间与发展诉求存在偏差。

4 应对措施思考

4.1统一规划期限、范围

国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划及其他涉及生态、环境保护、资源利用等各类规划期限及规划分期年限应衔接统一，确保相同规划期限内规划分期年限一致，如近期年限均确定为2020年，远期年限为2030年。

4.2统一规划标准、指标

首先应确保城镇化指标、城乡建设用地总规模、城镇建设用地总规模、城镇人均建设用地规模等指标应充分融合，在计算方法和目标值确定上衔接统一。

统一建设用地总规模、人均建设用地计算标准：绿地的计算，能交水用地的确定，分别确定城乡规划用地平衡指标体系和两规对接的建设用地计算指标体系等。

4.3宏观控制层面融合重点

确定“多规融合”宏观控制要求，即统一的城乡发展目标与规模、统一的城乡基本空间边界（包括城乡基本生态空间边界、永久基本农田边界和城镇开发边界）和统一的城乡空间控制策略，宏观控制要求是“多规融合”的基础和前提，是各类规划编制必须共同遵守的基本准则。

（1）确定统一的城乡发展目标与规模

①城镇化发展目标与各部门的融合

做好与《国民经济和社会发展五年规划》、《土地利用总体规划》、《城乡总体规划》的目标与发展要求相衔接，与商务、经信、水利、林业、环境保护等部门的支撑条件的衔接，与人口发展规划的衔接，确定统一的城镇化发展目标。

②建设用地规模的融合统一

制定城乡总体规划和土地利用总体规划应分别确定城市建设用地、镇建设用地总量和人均指标，并保证总量和人均指标的融合统一。各试点县（市）中心城区人均城市建设用地应控制在100平方米以内。

（2）城乡空间边界实现“一张图”

国土空间总体规划的建议篇7

一、新区概况

（一）新区经济社会发展概况舟山位于我国东部黄金海岸线与长江黄金水道的交汇处，背靠长三角广阔经济腹地，是我国东部沿海和长江流域走向世界的主要海上门户，陆域面积1440km2，海域内水面积208万hm2，500m2以上岛屿共有1390个，区域内适宜开发建港的深水岸段有54处，总长279．4km，理论上可建码头泊位年吞吐量超过10亿吨。2014年，新区常住人口114．6万人，实现地区生产总值1021．66亿元，增长10．2％，人均GDP　1．45万美元，其中海洋经济增加值713亿元，占GDP比重69．8％，是全国海洋经济比重最高的地级市。①新区鲜明的海洋特色区域产业体系基本形成，临港装备工业蓬勃发展，港口物流业快速增长，海洋渔业稳步转型，海洋旅游持续升温，新兴产业扎实起步。2014年，港域吞吐量3．47亿吨，工业总产值1967．62亿元，水产品总产量166．94万吨，渔农业总产值199．48亿元，全年接待国内外游客共3997．96万人次。②

（二）新区规划发展目标根据国务院批复精神，新区未来将具备三大功能：浙江海洋经济发展的先导区、我国海洋综合开发试验区、长三角地区经济发展的重要增长极。通过10～20年发展，将新区打造成我国面向环太平洋经济圈的桥头堡，大宗商品储运中转加工交易中心、东部地区重要的海上开放门户和重要的现代海洋产业基地，成为我国海洋海岛综合保护开发示范区和陆海统筹发展先行区。新区发展规划明确：到2020年，舟山海洋生产总值年平均增长20％左右，港口货物年吞吐量达6亿吨以上。到2030年，开放型经济体系进一步完善，建成国际领先的现代海洋产业体系。

（三）新区资源禀赋概况1．土地资源概况。截至2013年底，新区土地总面积共14．813万hm2，农用地8．893万hm2，其中耕地2．7万hm2（含可调整地类0．247万hm2）；建设用地3．187万hm2；未利用用地2．733万hm2。在建用地中，其中城乡建设用地2．033万hm2，交通用地0．407万hm2，其他建设用地0．747万hm2。规划到2020年耕地保有量2．48万hm2，基本农田2．313万hm2，规划基本农田保护比率93．2％。2．海洋资源概况。新区海域内水面积208万hm2，至2013年底，全市共批准建设填海面积约0．6万hm2。根据《浙江舟山群岛新区发展规划》确定的“十二五”期间用于重大项目建设填海的面积为0．45万hm2，因此，舟山建设填海总面积将达到0．985万hm2。3．潮间带资源概况。目前，潮间带总面积达1．527万hm2，其中“十二五”规划可用于开发利用的潮间带达0．667万hm2。4．低丘缓坡资源概况。全市可开发利用低丘缓坡资源1．662万hm2，宜建面积0．7万hm2，“十二五”期间宜建面积0．411万hm2。③

（四）新区土地利用现状1．可利用的土地资源十分有限，耕地后备资源严重匮乏。舟山市土地总面积仅为全省的1．4％、全国的0．02％。受海岛自然环境、气候条件的限制和影响，全市能够开发和利用的土地资源很少，区域内可利用的土地面积只占到了舟山总面积的31％左右，地面坡度大于15°的面积大约占到舟山土地总面积的44％，其中大部为海岛生态防护林，不宜进行开发利用。经调查，新区适宜开垦为耕地的后备资源总数不足1万亩。①2．第一产业比重逐年下降，耕地种植受制于水。受自然资源限制，舟山种植业发展不具优势，2013年，舟山市三次产业比例为10．3∶44．2∶45．5，一产比重逐年下降，从2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一产中又以渔业为主导，种植业种类单一，主要以提供蔬菜和水果为主。2013年，全市农业总产值187．8亿元，其中种植业产值为10．6亿元，仅占5．6％。②同时，由于海岛耕地资源少且布局分散，加上自然灾害侵袭较多，淡水资源紧缺，土壤盐碱化现象严重，种植业投入成本大，耕地产出水平较低。按照大陆引水成本1．86元／m3计算，水稻亩均耗水成本高达1268元，在舟山种植水稻仅耗水成本是大陆水稻平均种植成本的2倍，是国家水稻收购价格的1．36倍，成本收益严重倒挂。3．岛屿建设用地布局分散，基础设施及特殊用地比重高。舟山岛屿分布呈现“大岛近岸、小岛离散”的空间形态，城镇用地布局于沿海平原区域，临港产业用地依海而建，农村居民点分布于各大小岛屿，新区建设用地布局总体呈现较为分散的状态。受地形地貌和环境条件制约，各岛屿基础设施建设和社会事业发展必须自成体系，交通、供水、电力等基础设施共享性差，占地较多，全市基础设施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作为国家军事战略要地，舟山特殊用地面积大、比重高；海洋旅游资源丰富，旅游配套服务设施用地多。

二、新区建设面临的土地问题

当前及今后一个时期，随着新区建设的加快推进，舟山市将迎来新一轮用地需求旺盛期。根据《浙江舟山群岛新区土地利用战略研究》成果：到2015年，全市各类建设用地需求约1．133万hm2，占用耕地约0．667万hm2；到2020年，各类建设用地需求约2．133万hm2，占用耕地约1．067万hm2，土地供需矛盾突出。

（一）规划控制指标与实际不相符根据舟山市土地利用总体规划，全市耕地保有任务是2．48万hm2，基本农田2．313万hm2，基本农田保护率高达93．2％；到2020年，城乡建设用地总规模为1．43万hm2；新增建设用地规模为0．715万hm2。但从实际情况看，到2013年，全市城乡建设用地已“倒挂”约1万hm2，新增建设用地仅剩约0．04万hm2。预计到2020年，新增建设用地缺口将达2万hm2，城乡建设用地缺口2．467万hm2，约有0．9万hm2新区建设用地与基本农田空间重叠。③这将导致国家和省重点建设项目、重大基础设施、海洋新兴产业以及海岛保护与开发利用等项目无法“落地”。

（二）年度计划用地指标缺口较大据分析预测，今后5～10年，舟山市每年平均新增建设用地需求在2000hm2左右，而实际新增建设用地计划指标与此差距很大，如2013年下达舟山市的新增建设用地计划指标约为430hm2，仅为今后年度用地需求量的21％左右。④

（三）区域内难以实现占补平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占补面积约0．23万hm2，其中市域内占补约0．16万hm2，市域外易地补充0．07万hm2，易地补充率为30％多，特别是2013年的易地补充率达到近50％，实现耕地占补平衡压力日益加大。虽然通过滩涂围垦解决了部分耕地占补平衡，但由于围垦成本高，实际垦造的耕地必须进行灌排、降盐降碱、地力培育等过程才能形成有质量的耕地，从围垦成陆到形成耕地，必须要8～10年的时间。

三、新区土地管理制度综合改革探索

他山之石，可以攻玉。在学习借鉴国内其他地区土地管理改革实践经验的基础上，舟山市要紧紧围绕国务院关于新区的战略定位以及功能目标，充分发挥海岛陆海资源优势，统筹山、海、陆资源开发利用，坚持先行先试，着力改革创新，因地制宜地探索建立适应舟山发展需要的土地管理机制和政策制度，促进浙江舟山群岛新区实现又好又快地发展。

（一）深入推进陆海统筹发展推进陆海统筹发展时，要特别注重发挥规划的龙头作用，努力探索陆海规划合一的实现途径。山东省在半岛蓝色经济区建设中，大力实施海陆一体化规划，将海岸带、海岛及近海海域纳入蓝色经济区海域空间规划，建立基于生态系统的海域空间规划，从而有效地避免产业发展与生态环境之间，以及不同产业开发活动之间的冲突，实现海洋资源与空间的优化配置。［1］建议舟山市将舟山群岛新区发展规划、土地利用规划以及海洋功能区划中均涉及到的相同内容在规划安排上进行统一，并落实到一个涵盖舟山群岛陆海区域内共同的空间规划平台上，真正实现陆海规划合一，明确所属陆海区域内各部分用地用海的功能划分和控制目标。同时，注重加强规划编制体系、标准体系、协调机制等方面的制度建设，强化统一后的规划的实施和管理，使其真正成为统领舟山群岛新区陆地、海洋开发利用和管理保护的依据。

（二）积极创新土地规划计划管理新模式1．创新土地利用规划管理。天津滨海新区试行两年一次动态评估，经评估如有必要五年可滚动修编制度。上海市根据实际用地需求，试行与审批级次相配套的两年一次动态评估、五年一次修改土地利用规划调整制度。［2］建议舟山市根据国务院批复的《浙江舟山群岛新区发展规划》，积极推进土地利用总体规划评估修改试点工作，落实0．8万hm2新增建设用地，0．56万hm2基本农田和耕地保有量任务先由浙江省统筹平衡，待省级规划修编或浙江省开展省级规划评估修改时国家一并予以追加。2．创新土地利用计划管理。湖南长株潭国家自主创新示范区实行以五年为一个周期，国家一次性下达长株潭城市群土地利用计划，省政府根据长株潭城市群建设时序分年度统筹安排使用。天津滨海新区试行在建设用地总规模范围内按照“前期适当集中，后期相应减少”的方式安排年度土地利用计划指标，以滨海新区近年实际审批新增建设用地的平均数为基数，在规划期前五年，以前三年适当高于基数，后两年相应减少的方式将有关年度计划指标下达给天津市，天津市将指标使用情况分类统计后报国土资源部。［3］建议国家对浙江舟山群岛新区建设用地计划指标实行差别化管理。一是浙江舟山群岛新区在本轮规划期内，不突破0．8万hm2新增建设用地总量的前提下，自主统筹安排使用土地利用计划指标，并将指标年度使用情况报国土资源部和浙江省国土资源厅备案，接受监督核查；二是国土资源部下达浙江的年度新增建设用地计划指标增加至份额的110％，10％专项用于浙江舟山群岛新区。

（三）积极探索耕地占补平衡新方式湖南长株潭国家自主创新示范区建立了耕地保有量和基本农田保护面积有偿调剂制度，对在本区域内确实无法实现占补平衡或保护目标的，可以在省域范围内其他地区进行有偿补充或补划。上海探索实现耕地占补平衡的途径和方式，建立了全市统一的耕地占补平衡指标调剂市场。四川成都探索按耕地等级补偿的占补平衡机制，以粮食产能等效面积作为耕地占补平衡的刚性指标，并试行独立选址等重大项目在省内跨区域实现耕地占补平衡的办法。［4］建议舟山市积极争取，将国家、省级重点交通、能源、水利建设项目及新区规划确定的建设项目纳入全国统筹补充耕地试点范围，开展国家统筹补充耕地试点工作。为确保舟山市重大项目建设，舟山应遵循先挂后统的原则，即在国家没有正式开展全国统筹补充耕地试点前，耕地占补平衡以挂账方式解决，等国家正式开展试点后，实行正常占补平衡统筹方式，并将前期挂账项目纳入耕地占补平衡统筹范围。

（四）深化研究更加有效保护耕地的新途径1．创新耕地保护机制。贵州省积极推进国家基本农田保护示范区建设，建立省级基本农田保护示范区。建议舟山市划定永久性（高标准）基本农田并严格保护，建立耕地保护补偿机制。创新适应海岛型城市环境状况、生态需要以及社会观念的土地用途管制制度，强化耕地的生态功能、社会功能，从单纯强调数量控制向质量控制、环境影响控制转变，适度调整、优化耕地的数量和布局，建立耕地保护共管机制。2．开展国土综合整治。湖北省鼓励开展迁村腾地和工矿废弃地复垦，稳步推进迁村并镇建设。实施“双百万”土地整理重点工程（100万亩高标准建设示范工程和100万亩低丘岗地改造示范工程）。［5］建议舟山市以城乡统筹发展为目标，大力开展田、水、路、林、村农村土地综合整治，调整建设用地、生产力和人口布局，实现人口向城镇集中，工业向园区集中，农业向规模集中。支持探索通过农村土地整理提高耕地质量等级折抵新增耕地。加大城镇低效利用建设用地二次开发力度，加快盘活存量建设用地，实现腾笼换鸟，有效释放建设用地空间。推进二次开发过程中，在允许以协议出让方式变更土地用途、完善用地手续、解决历史遗留问题等方面给予支持。吸引社会资金参与土地综合整治，对通过土地整治节约的农村建设用地，在符合规划的情况下，允许以留用地等形式用于工业、商业、旅游、娱乐等多种经营。

国土空间总体规划的建议篇8

关键词：城市地下空间权立法 容积率

中图分类号： TU9文献标识码：A

近二十年来,我国城市地下空间的开发利用在经历了以人防工程建设为主体的过程后,正逐步走向与城市建设与改造相结合的道路。城市地下空间的开发数量快速增长,体系不断完善，特大城市地下空间开发利用的总体规模和发展速度已居世界同类城市的先进前列。中国已经成为世界城市地下空间开发利用的大国。再经过未来十几年的发展，地下空间必将成为中国城市经济社会运转、日常生活和城市安全与可持续发展的关键环节和重要支撑领域。但中国城市地下空间开发活动有两个“瓶颈”，一是上位法的缺乏，二是城市地下空间的权属不明。

结合参加“城市地下空间开发利用统一规划和管理研讨班”的学习,对中国城市地下空间权的立法作粗浅的探讨。

地下空间利用权在国外的立法状况

在西方发达资本主义国家，为了适应和保障地下空间的发展需要，在政策和立法上都有许多明确的规定，并且在实践中得到不断完善。这里仅以美国、德国和日本为例。

（一）、美国

美国是最先关注空间权立法的国家。作为习惯法国家，在19世纪50年代最先用判例形式确立了空间权制度。在20世纪初，将土地上下空间进行分割并确定范围进而出租、出售该空间以获取经济利益屡见不鲜。1927年伊利诺斯州制定了《关于铁道上空空间让与租赁的法律》，这是美国关于空间权的第一部成文法。到了1970年，美国有关部门倡议各州使用“空间法”这一名称来称呼各自的空间权法律制度。最为典型的是《俄克拉荷马州空间法》，该法被认为是对此前空间权法律问题基本立场的总结。该法集有关空间权领域的研究成果，详细规定了空间权的各项制度。以后建立起来的美国现代空间权法律制度，深受《俄克拉荷马州空间法》的影响。

（二）、德国

德国有关空间权问题的最早立法见于1896年《德国民法典》第1012条，该条规定:“土地得以此种方式(即地上权方式)设定其他权利，使因设定权利而享有利益的人，享有在土地的地上或地下设置工作物的可转让或可继承的权利。”可见，当时没有区分普通地上权与空间地上权的区别。1919年德国又制定《地上权条例》以取代原来民法典中“地上权”一章。但是，法律同时规定，在1919年1月22日以前设立的地上权仍然适用该章的规定；与此同时，该章第1012条关于地上权(包括空间地上权)概念的规定被其后的《地上权条例》所采纳，因此该条规定的内容实际上一直都是有效的。依该条例，德国空间权制度得到极大完善。《地上权条例》中对地上权下了定义，即“以在他人土地表面、上空及下空拥有工作物为目的而使用他人土地及空间的权利。”其形式，既包括普通地上权，也包括空间地上权。

（三）、日本

日本面积狭小，土地资源严重匾乏，随着经济的高速发展，土地的立体应用就逐渐普及开来。1956年，日本私法学会第18次会议集中讨论了“借地借家法的改正问题”这一主题，这次会议实际上是为日本在立法上确立空间权制度作理论上的准备。1966年，日本修改《民法典》，在其中增加了有关空间权的规定，是在第269条之后追加规定的。该条第一项规定：地下或空间，因定上下范围及有工作物，可以以之作为地上权的。于此情形，为行使地上权，可以以设定行为对土地的使用加以限制。可见，其将空间权界定为一种地上权，其范围为地下或上空的某一特定断层空间。第二项规定：前款的地上权，即使在第三人有土地使用或收益权利情形，在得到该权利者或者以该权利为标的的权利者全体承诺后，仍可予以设定。于此情形，有土地收益、使用权利者不得妨碍前款地上权的行使。在其《不动产登记法》中还规定了空间权的登记程序，由此可见，日本将空间权也视为一种用益物权。

虽然各国立法并未明确提出“地下空间权”或“空间地下（上）权”的称谓，然而，地下空间权制度的客观存在及相关概念的提出，无疑是对传统物权概念的革命，为地下空间开发的进行乃至发展提供了理论基础。

我国城市地下空间权立法现状

我国城市地下空间权的立法主要有中央立法和地方立法两大类。

（一）、中央立法

目前，我国已出台的涉及到地下空间权的相关法律法规主要有1993年颁布实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》、1996年颁布实施的《中华人民共和国人民防空法》、2001年建设部修改并颁布实施的《城市地下空间开发利用管理规定》以及2007年颁布实施的《中华人民共和国物权法》。

《物权法》第136条“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”该条明确规定建设用地使用权可以在地下设立，并且承认了地下空间可以与地表、地上空间分开单独设立。在国务院办公厅2008年1月下发的《国务院关于促进节约集约用地的通知》中明确提出“鼓励开发利用地上地下空间”，要求“国土资源部要会同有关部门，依照《中华人民共和国物权法》的有关规定，抓紧研究制订土地空间权利设定和登记的具体办法”。

（二）、地方立法

近年来，国内一些经济发达的城市逐渐意识到地下空间利用的重要性。在立法上有了明显的突破。如浙江省政府2002年颁布的《浙江省土地登记办法》、上海市政府2006年颁布的《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》等都对地下空间的使用权进行了规定；深圳市政府2008年9月公布实施的《深圳市地下空间开发利用暂行办法》中也明确规定了地下空间建设用地使用权的取得等问题。在地下空间商业开发土地使用权的出让方面，深圳、杭州等地方也进行了有益的尝试，通过招拍挂牌方式出让地下空间开发的使用权。

目前，对地下空间权属登记、使用、租售等相关的实施性规范和政策，国家和各地方有关部门都在加强研究论证，逐步推进。

三、我国城市地下空间权立法规则的构想

（一）地下空间权的物权立法规则总体构想

城市地下空间权是与土地立体利用相伴而生的一种新型的不动产财产权，必须在《物权法》中明确规定。在我国，构建城市地下空间权的物权规则可以分两步进行：

分解独立成章

可以效仿日本模式对《物权法》进行修订。将城市地下空间权规范在《物权法》中独立成章加以规定是最佳选择。也就是说，将城市地下空间权彻底作为物权的一级彻底独立，使其不再“寄身”于其他传统物权，才更能为其成长预留富有想象力的空间，大大扩展地下空间利用的广度和深度。

整合现有法律、法规

整合现有的法律、法规，修订原有有关的专门法律，制定相应法规和规章，调整利用已有的法律法规。在时机成熟时，以“建设用地地下使用权”为核心，将其与空间役权、空间相邻权等规定集中，作为“权利束”在《物权法》中独立成章加以规定，并以其作为城市地下空间权的基本规则，并另行制定《中华人民共和国城市地下空间权法》，形成以城市地下空间权的基本法为主，单行法为辅的完整物权规范模式。

地下空间权物权规则的具体设计

我国城市地下空间权的物权规则在具体设计时主要分为以下两类规范：

1、城市地下空间权的物权实体规则。

这类规则主要包括：一是依照物权法定原则所应规定的权利种类。城市地下空间权属于概括性权利，包括地下空间所有权、空间相邻权和空间利用权。其中，在空间利用权中应当规定区分建设用地使用权、地下空间役权和空间担保物权。二是城市地下空间权的支配范围。城市地下空间权的支配范围应通过排除法确定，即除去地表权利人依法享有一定范围的地下空间，除此以外的其他地下空间归地下空间权利人支配。三是城市地下空间权的物权变动规则。城市地下空间所有权归属国家，国家应以有偿出让方式让渡权利，并严格限制地下空间权的划拨取得。基于物权法原理，城市地下空间权利人在其空间范围内可以再行设定空间权。对于纵向上存在不同权利人的地下空间，原则上可以转让，但必须获得利害关系人的同意。

2、城市地下空间权的物权程序规则。这类规则主要是城市地下空间权的登记规则。在传统的物权登记规则之外，地下空间权的登记应当与立体权利的登记法则配套。登记簿上不仅应当记载用以确定土地面积的数据和图形，还应当记载垂直方向的高程。高程的测量记载方式，不单纯以平均海平面或者国家高程系统为参照标准，允许登记人在特定区域内自己选定准点做高程估测。

此外，应充分考虑公共利益的保障，如：在战争或其他紧急状态下，地下空间权利人应将地下空间即时、无偿、无条件的提供防空、防灾等用途。

建议

（一）、重新定义容积率

现有容积率系指在城市规划区的某一宗地内，房屋的总建筑面积与占地面积的比值，考虑地下空间权属后，为了适应地下空间权建议重新定义容积率。

地上容积率：指在城市规划区的某一宗地内，地面房屋的总建筑面积与占地面积的比值。

地下容积率：指在城市规划区的某一宗地内，城市地下空间的总建筑面积与占地面积的比值。

将地上、地下容积率分别确定，能更好体现土地在城市地下空间开发中所产生的价值。

（二）、启动地下空间权的价格评估

伴随着地下空间权的权属问题逐步确定，地下空间权（包括单建式、结建式人防工程）的价格评估是有待关注的问题。

参考文献：

[1] 童林旭 祝文君.城市地下空间资源评估与开发利用规划,2009.

[2] 清华大学.城市地下空间开发利用统一规划回和管理研讨班材料之一,2012.

[3] 马栩生.论城市地下空间权及其物权法构建,2010.