法治、分配、科学

十八届三中全会，将财政的作用和定位提升到了一个新高度，也对财政的行事规范等提出了更高的要求。会议精神明确指出，要建立现代化财政制度。那么何谓现代化的财政制度，我们又应当从哪些角度建立现代化的财政制度，更新我们的“传统财政”？本届三中全会，在财税方面提出完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率以及建立现代财政制度，专家指出，总体要解决的是三个实际问题，也是由来已久的三个问题：法治、分配和科学，那么这三点的突破口又在何方？

法治：长期缺位

财政部财政科学研究所副所长白景明日前于某座谈会上表示，本届三中全会提出了财政是国家治理的重要支柱，财政改革，除了推动了经济体制改革，实际上也推动了行政体制改革的步伐。但无论从哪个角度来说，法治都是其中的重点。

“比如我们从微观角度来说一个问题，房产税的问题。”白景明表示，现在房产税的推进有两种声音：其一在于先改革后立法，以“发现问题，分析问题，解决问题”的方式处理房产税立法中遇到的诸多问题。第二表示要先立法方能改革，否则改革将受到干扰。

广东省财政科学研究所所长黎旭东表示，所谓的现代财政制度，实际上说的是一个体系，是一个包含了完整的财政法律体系和行政体制安排的体系。那么也从另一个角度说明，财政作为一个综合性部门，它在很多方向上的法律是不到位的，甚至是缺失的。

“我们有一部预算法，这是财政最大的一部法律。但其他很多方面都是一些条例，比如政府采购，国库资金等一些关系到政府资金流向的问题都没有严格的法律依据。而且最迫切的是我们的政府资金如何分配，财力如何切割，这都需要立法约束。而且预算法的刚性也不足。”黎旭东说，表面上看来，这是一个财政法律缺位的问题，而如此长的时间里都没有完善的法律出台，实际上也是整个财政体制制约着法律体系无法建立。

白景明表示，即使是从一些细节的角度，也需要中央出台一些法律性、纲领性的文件去规范地方的做法。“比如现在新提出的中期预算，这在预算法中是没有体现的，它与年度预算要进行衔接，那么从技术手段上，如何处理收入预期？”一些专家也表示，很多好的财政制度和想法，都是从口头到口头，而要推动一件事，是需要落到“笔头”，也就是用制度，用法律来约束规范的。

分配：四面不均

专家表示，现有的中央财政、地方财政之间的问题，或者说中央政府与地方政府之间的最大问题，是各种生产要素和权力的分配不均问题。

第一种分配不均，是各级政府、各级财政之间的财力分配不均。江苏省财政科学研究所所长李豫平表示，现在我国已经形成了一种倒金字塔形的财政格局，即中央拥有最大财力，往下省市县乡逐次递减，而且这个递减趋势非常明显。

他表示，不仅仅是江苏，许多地区的乡镇自留财力甚至都不到10%，一些看起来很富裕的乡镇，看起来是自留财力几个亿，其实它收入的绝大部分都上交给上级财政了。一些人说基层财政哭爹喊娘，不是说基层财政不能赚钱，而是留给他们的财力实在太少。所以我们说简政放权，方向是正确的，但不能只下放审批权，财权也要同时下放。

第二种分配不均，是上下级政府之间的事权分配不均。浙江省财政科学研究所所长余丽生表示，在财税改革和制度改革的过程中，财权与事权应当同时上升下降。比如一些跨区域的项目，就应当将财权和事权上升到中央财政层面。“比如环保项目当中的一些跨区域林业项目啊，一些流域性的生态保护项目，这些项目很容易上游和下游扯皮，而且不容易调和。这种项目就应当由中央财政出面处理。”

他表示，除了环保层面，还有一些通常认为的盲点项目，比如教育。“一些不发达地区来到教育发达地区上学，使用这些地区的义务教育资源，实际上这些都是要当地财政买单的。比如北京、湖北的一些地区等等，这些地方的财政教育负担已经远远超过它应有的负担程度，教育资源越发达的地区，这种压力就越大。”因此他表示，教育也应由中央财政负责。还有本身就是“全国一盘棋”的社保项目，考虑到地区差等问题，他也推荐由中央财政统一研究。

第三种分配不均，是法定支出造成的部门项目间分配不均。江西省财政决策调研室主任陈向明表示，要想建立现代化的财政制度和财政体制，必须脱离“数字游戏”。

“我们有时候说，人头不如猪头，为什么？因为现在太多所谓的法定支出，造成了一口猪可能获得的补贴比农民一个人获得的补贴还多。那么这就是一个很不正常的支出方式。”他表示，法定支出很多时候在固化我们的财政支出模式，而这是一种反现代化的财政思路。

黑龙江省财政科学研究所所长秦凤翔表示，财政支出应当以一个整体的形式出现，而法定支出从一定意义上肢解了财政资金。“比如教育投入要达到GDP的4%，那我们首先得知道，财政收入占GDP比重是多少。如果说是占10%，那么这一下就法定出去了40%。再去掉很多刚性支出，财政手里就剩不下钱去做事了。我们说现代化的财政制度，这种切块法恰恰是最不现代化的。”

第四种分配不均，是税制改革中出现的收支分配不均问题。秦凤翔表示，虽然我们一直在说土地财政在衰退，但很少有地方找到了代替土地财政的财政收入模式。而地方财政自留财力的减少，又让一些地区无法摆脱依靠转移支付活着的现状。余丽生表示，我们可以通过消费税改革的方式，扩大消费税征收范围，将间接税转化为直接税等方式让税制更加科学，“但在房产税开征还很漫长，有些地方又缺少税源的情况下，有些基层财政活着的确很难。”

科学：现代化基础

本刊2013年11月封面报道《河北国库电子化冲关》中，详细报道了河北省财政厅国库电子化进程。而早在两年前，河北省国库电子化系统就已经开始筹备策划。但我们不可否认的一点是，在地方财政还在“电子化”“无纸办公”等概念上迈步时，公司理财行为早已形成了有序、科学、完备的现代化财务制度。

“所以我们这些财政人要向公司的这些理财方式学习。”黎旭东表示，虽然实际情况比公司理财模式要相对复杂和多变，但这不能成为现代化财政固步自封的理由。上海财经大学教授蒋洪表示，其实预算网络化，就是变相的一种预算透明，而由于现在的政府机构庞杂等原因，网络办公的效率，要比传统人力办公提升5倍以上。

余丽生表示，建立财政的内部平台，甚至建立跨部门、跨区域的政务电子化平台，已经是大势所趋。但这种现代化模式，需要由顶层设计层面来推动，也就又回到了文初所说的“法治财政”问题。因此他也表示，财政问题从来不会是一个割裂的、可以单独分析的问题，建立现代化财政制度，实际上也是建立现代化的行政制度。