我国不合理重复建设及其治理

一、不合理重复建设的表现及特征

不合理重复建设是指在一定区域、一定阶段内，某种产业、产品已经形成和即将形成的生产能力之和远远超出市场需求，而经济主体仍继续扩大生产能力的投资行为。不合理重复建设是我国建国后始终存在的问题，也是难以医治的“痼疾”。政府虽然出台过许多措施，但一直不能消除，甚至有愈演愈烈之势。如从近期来看，我国不合理重复建设同样表现在诸多领域。其一，汽车工业领域不合理重复建设。目前全国汽车整车制造企业已达100多家，全国有27个省市生产汽车，17个省市生产轿车，23个省市已建成轿车生产线。此外全国还有近20家民营企业进军汽车整车生产。迄今为止全国汽车产能已达550万辆以上，轿车产能已达250万辆以上，已高于市场容量。据预测，2007年我国汽车需求量达700万辆。而据调查显示，按目前的发展趋势，2007年全国汽车产能将达1440万辆，远远大于市场需求。其二，冶金工业领域不合理重复建设。据统计，全球钢产量为10亿吨，需求量为8亿吨，产能过剩，利用率不足70％。而我国近年来钢铁工业投资迅速增加。2003年上半年，钢铁工业投资增长超过150％，新增投资主要集中在生产螺纹钢、线材等品种，引进国外新技术的不到1／5。炼钢企业从上世纪80年代中的114家增至现在的280多家，轧钢企业多达1．2万家。首钢在唐山新上了年产200万吨的项目，青钢、广钢、莱钢也正在计划新建产能约500万吨的项目。其三，高技术产业领域不合理重复建设。目前，全国已建有20多条集成电路生产线，但仍有10多个省市提出要上这类项目。据统计，在各地“十五”高新技术产业发展规划中，集成电路产业的同构性达35％，纳米材料的同构性为48％，计算机网络为59％，软件产业为74％。在“长三角”地区，14个城市的“十五”发展规划中，排在前4位的支柱产业是电子信息、新材料、生物医药工程，趋同率达70％。其四，基础设施产业领域不合理重复建设。几年前，“珠三角”地区便有5家机场，相互间的距离均在200公里之内，都靠近香港，结果每家机场的利用率都不高，其中珠海机场利用率不到10％，最后不得不被拍卖。现在汕头仍在积极申请建设机场。据了解，“十五”期间，我国出资1300亿元，用于建设中西部地区支线机场和干线机场。其中新建支线机场40多个，扩建干线机场20多个。几年前我们还在争论我国需要几个“硅谷”，而如今“硅谷”已遍地开花，至少有数十家。仅“长三角”地区就有多家，如上海正在建设“中国硅谷”、杭州提出打造“天堂硅谷”、苏州则营造长三角“硅谷”。

需要指出的是，现时我国不合理重复建设出现了值得注意的特征：一是不合理重复建设的主体由政府扩大到民间。在传统计划经济体制下，政府几乎是唯一投资主体，因而也必然是不合理重复建设的主体。改革开放后，企业（含民营企业）、个人逐步获得投资自，成为名义或实质上的投资主体。由于信息缺乏、体制局限等原因，很容易产生不合理重复建设。这样，不合理重复建设的主体也便从政府扩大到民间。二是不合理重复建设的范围由工业领域扩大到其他领域。由于市场需求不断变化，不合理重复建设的范围也在发生变化，由先前主要发生在轻纺工业领域，到后来随着能源、原材料供应的不足，相应延伸到重工业领域，继之随着居民收入增加，消费热点不断转移，不合理重复建设先后集中在家用电器工业、旅游业、商业、基础设施产业和高技术产业、汽车工业、冶金工业等。三是不合理重复建设的地域由不同地区发展到同一地区。在计划经济体制下，高度的计划控制使不合理重复建设很少发生在同一地区。投资审批权下放以后，各地区地方政府基于政绩和自身利益的考虑，开始从事能够增加GDP和财政收入的投资活动，这就不可避免地会在同一地区进行不合理重复建设。企业获得投资自后，又进一步加剧了这种状况。

二、不合理重复建设产生的根源

（一）地方政府的内在扩张驱动。现行的对地方政府首长的政绩考核体系存在着缺陷，主要是以GDP、财政收入多少等为标准进行简单的量化和比较，这种方式诱导地方政府首长片面追求GDP和财政收入。而追求GDP和财政收入又简单地理解为上项目、办企业。不可否认，绝大多数地方政府首长都抱有“为官一任，造福一方”的使命感，并且希望通过事业的成功体现自我价值。这又进一步强化了对GDP和财政收入的追求。于是，地方政府一方面超越政府投资的职责范围，动用财政资金和强使金融机构贷款，投向投资少、见效快的项目。同时，人为制造市场割据，禁止外地产品流向本地，禁止本地资源流向外地，搞“小而全”、“大而全”；另一方面通过提供优惠政策和改善投资环境，招商引资，吸引国内外资本在当地上项目。至于项目是否为不合理重复建设，一些地方政府则不予考虑。比如电解铝工业是近年来不合理重复建设最为严重的行业之一，中央政府有关部门曾多次要求禁止上新项目。但由于投资建设1万吨电解铝项目，可增加GDP1亿元，对政绩的贡献显著，且这类项目投资少、建设周期短，很容易成为地方政府追逐的热点。同时，在中央政府缺乏明确产业协调政策和相关机制的情况下，地方政府间的博弈结果也明显有利于进行不合理重复建设。假设地方政府均面临着两种选择：一种是上容易产生不合理重复建设的项目（如电解铝项目），一种是上不容易产生不合理重复建设的项目（如教育项目）。显然，电解铝项目经济效益明显，教育项目经济效益不明显，这促使一些地方政府选择前者搞建设。

（二）中央政府的宏观调控力度不足。首先，中央政府的调控意图难以贯彻下去。在完善的市场经济条件下，中央政府负有对全国进行宏观调控的责任。地方政府则负有贯彻中央政府意图对本地区进行区域调节的责任。因此在现行的宏观调控体系中，地方政府既是调节主体，又是调节客体，即被调节者。但在实际操作中，一些地方政府往往放弃调节主体角色，热衷于从事微观经济活动，结果使中央政府的调控意图难以贯彻下去。其次，中央政府可供支配的资源非常有限。从名义上说，中央政府可供支配的资源包括中央财政资金、国有金融资源和国有资本等，但在现行体制下，中央政府的财政收入占总体财政收入的比重偏低，财政资金的主要部分被各级地方政府所支配。金融体制虽然进行了多次改革，但地方行政干预的基础却没有被根本动摇，国有商业银行分支机构的本位主义仍然泛滥，这为地方政府控制国有金融资源创造了条件。国有资本虽然形式上归中央政府所有，但其中的大多数经过中央政府委托后，事实上由各级地方政府所掌握。这样，国有金融资源和国有资本就演变为与地方财政资金类似的、由地方政府运作的资源。相应地，削弱了中央政府对这些资源的调节能力。再次，中央政府的调节手段非常单一。在西方发达国家，中央政府的调节手段很多，比如直接投资引导、财政担保或补贴、税收、信贷、信息等。但在我国现阶段，中央政府的调节手段主要是直接投资引导和信息。由于政府偏好于直接投资的方式，用于财政担保或补贴的资金非常有限，因而所发挥的作用也非常有限。设立投资方向调节税，本来对抑制不合理重复建设可起到明显作用，但由于投资来源大多为国有资本，对投资成本的变化反应不敏感，再加上出台后没有得到很好地贯彻落实，因而没有产生应有效果。信贷政策由中央银行制定，但国有商业银行的分支机构主要听命于地方政府和总行，对信贷政策的执行往往大打折扣，或阳奉阴违。倘中央政府能够运用调节手段，加大不合理重复建设的成本，方能抑制不合理重复建设。

（三）国有企业的制度缺陷。推行现代企业制度之后，原有国有企业分化为四种类型：一是国有独资公司，保持国有资本独资性质，但已形成公司制企业制度；二是国有控股的股份有限公司（有限责任公司），国有资本绝对控股，民间资本参股；三是国有参股的股份有限公司（有限责任公司），国有资本参股，民间资本绝对控股；四是非国有股份有限公司（有限责任公司），国有资本完全退出，民间资本合股。在这四种类型中，只有第四种能够保证实现政企分开、彻底摆脱行政干预；第三种次之，能够在较大程度上实现政企分开；前两种很难实现政企分开，因而受行政控制程度仍然较重。在行政主导的企业制度下（如类一、类二），虽然企业投资决策权随着改革的深化在逐步扩大，但收益与风险、责任与权力、利益仍然存在着严重不对称，对由不合理重复建设所造成的风险缺乏足够的监督与约束。

（四）市场的进入壁垒失效。一般来说，市场的进入壁垒包括规模经济性、资本最低要求、知识产权保护等。现阶段我国市场的进入壁垒存在着失效问题，导致不合理重复建设蔓延。突出地表现在：一是规模经济性失效。中央政府曾于1994年颁布了固定资产投资项目的经济规模标准，但规模要求明显偏小，且又流于形式，监督实施不严，没有起到相应的作用。二是资本最低要求失效。中央政府曾于1996年出台了固定资产投资项目试行资本金的要求，尽管标准仍然偏低（只有20％），然实际执行更差，许多新建项目弄虚作假，主要靠银行贷款建设。三是知识产权保护失效。近年来，我国陆续出台了一系列关于知识产权保护的政策法规，但在不少地方有令不行、有禁不止，不少企业可以假冒、仿制生产，因而也导致一些建设项目可轻易上马。

三、避免不合理重复建设的对策

（一）深化投资体制改革，使投资决策与风险相统一。深化投资体制改革包括两项主要内容：一是下放投资决策权，使投资决策者拥有完整的投资决策权；二是明确风险责任承担者，使投资决策者承担决策范围内的风险责任，即实行谁投资、谁决策、谁承担风险的原则。享有完整的投资权，是投资主体进行投资的一个基本要素。有关部门应尽快推行项目备案制，通过利益导向、例行审查、统计等方式对投资活动进行间接管理，实现政府从微观投资活动中的退出。除造成生态环境恶化、资源枯竭和不利于国家安全等项目外，其余项目均由项目倡议者进行自主项目决策、金融机构进行自主信贷决策、证券潜在持有者进行自主购买决策，以提高决策效果。承担相应投资风险责任，是投资主体开展投资活动的又一个基本要素。既然采取自主项目决策、自主信贷决策、自主购买决策等方式，决策者就要承担相应的风险责任。为此，须让决策者真正承担风险责任。要规定严格的制度，以使随意、盲目决策有一个根本性的改变。另外，应加快金融机构的改革步伐，使金融机构特别是国有商业银行成为真正的金融企业，从源头上卡住不合理的重复建设。

（二）规范政府投资和国有资本投资行为，依靠市场机制进行资源配置。首先，严格限制政府投资范围，转变政府投资方式。其次，一方面要缩小国有资本投资战线，使国有资本从一般竞争性产业向特殊性产业、基础设施产业等转移，以发挥其引导社会投资的作用、增强国民经济整体竞争力。另一方面，应当转变国有资本投资方式。国有资本投资要变直接投资为资本运营，通过对现有企业的并购实现低成本扩张。此外要发展民间投资，利用市场机制力量配置竞争性资源。一是需要消除市场进入的行政性管制，对包括民间投资在内的所有投资一视同仁，取消“超国民待遇”。二是不断壮大民间资本实力，通过兼并重组、品牌运作、上市等资本运营途径扩大规模；同时加强信用建设，坚持诚信为本、以诚待人，恪守社会道德和法制观念，使民营企业成为社会各界信得过企业；促使民营企业选择适合于自身的治理模式。三是提高企业经营者的投资素质。政府应建立企业经营者免费培训制度，通过理论学习、运作模拟、实战参与等，不断提高企业经营者的投资素质。四是为民营企业打通融资渠道。可建立政府发起、各类企业参与的信用担保体系，为民营企业向商业银行申请贷款提供担保。另外，也要积极探索证券、信托、租赁、典当等融资途径，全方位解决民营企业的融资问题。五是转变政府职能，树立“执政严肃、为政廉洁、履政高效”的政府形象。

（三）深化国有企业改革，完善国有企业制度。国有企业要通过股份制改造，明晰企业与所有者间的产权关系，特别是企业投资的产权关系，形成企业自主决策、享有投资收益承担投资风险责任的机制。企业投资活动由董事会决策，经理阶层运作，监事会监督，重大投资活动要提交股东大会审议，以对企业投资决策构成多重约束，避免不合理重复建设。

（四）出台投资法规，把投资决策责任以法律条文形式明确下来。必须出台《固定资产投资法》，规范固定资产投资行为。投资决策者应当具备怎样的资格，投资决策需要什么程序，风险责任如何认定与承担等等，都应当以法律条文形式明确下来，从而为投资决策与风险责任融为一体提供法律依据，引起投资决策者的高度重视，尽量避免不合理重复建设。

（作者为中国海洋大学博士生；中国海洋大学管理学院院长、博士生导师）