城市土地经营的新思考

城市土地是城市存在和发展的载体，是城市功能发挥和经济活动的基础。在工业化和城市化进程中城市土地变得更加稀缺。为此，城市政府在促进土地资源转变为土地资本的过程中，必须以经营理论和卓有成效的工作范式来配置稀缺的城市土地。然而，城市土地经营不是“炒地皮”，而是为产业集聚提供空间载体，在“优地优用”的土地资源配置中使土地收益最大化。因此，在城市土地经营过程中，把土地资源转变成为土地资本，无疑是一项系统工程，需要各方面的配置和协同。

一、城市功能的优化是城市土地经营的前提

城市土地的经济价值与城市功能的优劣密切相关，城市功能越是优化，城市土地的经济价值越大。城区是创造力的中心，财富的中心，也是企业竞争的中心。培养整个城区的综合竞争力，关键在于优化城区功能，按城市的总体规划，合理布局和优化城区分工。同时，逐步扩大城市辐射范围，合理配置和利用城区资源，调整区域分工格局，构筑更大范围的经济协作体系，增强区域经济的整体实力。因此，城市土地资源的配置要在优化城市功能上下功夫。

首先，适当疏散中心城区密度。针对城市各级机关团体绝大多数拥挤在城区核心范围的情况，应当疏散中心城区密度，积极建设和完善高新技术产业区，坚持城市向非耕地和耕地利用率不高区域发展的原则，建设城市副中心。

其次，进一步提高中心城区对各区(市)县的辐射能力。要按辐射区域进行统筹规划，协调卫星城建设和发展，形成“环状加放射”的网络。搞好城市管网和其他配套设施建设，在城市周边形成一批二、三产业群，形成新的经济增长带。同时，要增强各区(市)县承接辐射的能力，努力形成特大中心城市和周边城市功能互补、协调发展的格局。

第三，城市土地资源的配置要注重城市内涵型发展。城市功能的战略性结构调整，可以说是经营城市中迫切需要解决的问题。一个城市的生机和活力在于它的产业经济特色和独特的历史文化积淀。意大利、希腊、法国等欧洲国家许多城市的迷人魅力，不是它的高楼大厦，而是历史赋予它的浓厚的文化底蕴。另外，有的城市在建设和改造中缺乏整体长远规划，在扩地建路、盖房造屋同时，将城市应该必备的配套设备如给排水、供电等设施给淡化了。笔者以为，在城市建设中除了量的变化外，最重要的是质的变化，让城市居民享受到城市生活的文明进步，如城市化的供水、供电、供气以及其它内容的物质文明和精神文明。

一个城市的规划、建设、管理、经济、环境等方面的水平与城市土地的地租、地价和土地贡献率呈正相关。坚持在经济效益、社会效益、环境效益三者和谐统一的基础上，把经营城市的思路贯穿到城市规划、建设、管理、产业与市场运作的全过程，树立城市形象，营造城市特色、打造城市品牌，提高城市档次，才能使城市土地在价值上不断增值。

二、严格执行建设用地供应总量、阶段和区位控制是城市土地的关键

根据城市土地价格形成机制，在其他条件不变的情况下，城市土地的价格受城市土地供应总量的制约。在社会经济发展水平稳健提升的阶段，严格控制建设用地供应总量，不仅是加强用地管理的基础条件，也是经营城市土地和提高城市土地经营效率的关键。

为此，必须严格执行土地利用总体规划，控制增量建设用地供应量。土地主管部门要把盘活存量建设用地作为城市土地供应的重要来源，切实负起职责。规划确定的建设用地范围不能随意改变，农用地转为建设用地的总量控制计划不得随意突破。有关部门要根据土地利用总体规划和当地各项建设的实际需要，模拟财政预算管理硬约束制度安排来供应城市土地。严禁单位和个人乱占滥用土地，以保证城市土地得到合理和优化的配置。

城市土地在供应上不仅要注重控制总量，而且要把握好供地的时间阶段和区位安排。要根据用地性质、城市功能、市场需要、资金来源、建设时间、配套条件等等来进行抉择，运用土地供求和价值规律打好“时间差”和“空间差”，使城市土地经营实现低成本高效率。

城市政府应当垄断建设用地特别是经营性用地的供地渠道，对新增建设用地要采取统一征用、统一提供的方式。同时，要坚持城乡土地的统一管理，实行省市对县区土地管理的集中统一领导，禁止开发商与城市郊区的村镇直接签订用地项目，禁止直接租用农地进行非农建设项目的开发。对以各种“园、区”等名目开发房地产项目和所谓“生态项目”囤积城市土地、待价而沽的圈地做法，甚至炒卖土地谋利的行为，要采取经济的、行政的、法律的和舆论的手段，加以制止和制裁。 三、健全和完善城市土地交易制度是城市土地经营的重要条件

城市政府在根据市场需求确定城市土地上市节奏、开发程度的同时，必须下大力气解决城市土地交易制度不完善的问题。

首先，要切实按照有关法律法规的要求，建立健全经营性用地的招标、拍卖或实行挂牌公告方式交易的运作机制。属于经营性房地产项目和其他具有竞争性项目用地的交易，应该采用招标、拍卖方式进行；其他类型的用地应挂牌公告，如在规定期限内有多个用地申请者的，亦应采用招标、拍卖方式交易。为了规范城市土地使用权招标、拍卖和挂牌交易行为，土地行政主管部门要不断完善经营性用地招标拍卖机制。要明确城市土地使用权招标拍卖的范围、程序和组织办法，认证一批具有国有土地招标拍卖资格的主持人。在城市土地使用权的挂牌交易中，公示内容应包括报价期限、地块位置、土地级别、土地面积、土地用途、使用年限、规划条件、交易底价、当前报价等。出让土地成交后，必须在一定时间内保证地价款足额到位。同时，在城市土地使用权的招标、拍卖和挂牌交易的过程中，要减少审批环节，降低交易费用，保障交易安全，促进城市土地使用权的合理流转。

其次，要积极推行城市土地交易许可制度和城市土地交易申报制度。城市土地使用权有形市场是建立健全城市土地市场秩序的重要平台。各级土地行政主管部门要充分利用城市土地使用权的有形市场，促进城市土地使用权依法公开的交易，积极推行城市土地交易许可制度和土地交易申报制度。涉及原划拨土地使用权或改变原土地使用条件的交易，应由土地行政主管部门审核、县级以上人民政府批准后，方可按相应的规则人市交易。涉及集体建设用地的交易，要首先取得原集体经济组织的同意，再经土地行政主管部门批准，方可依法流转。城市土地使用权转让必须进入土地有形市场公开交易，同时要严格执行土地交易价格申报制度，以便于政府部门全面、及时掌握地价信息，实施城市土地优先购买权。

第三，要实施城市土地使用权市场交易信息披露制度。城市土地市场信息的公开程度和交易信息的对称性是衡量城市地产市场是否规范的重要指标。土地信息不公开，城市土地使用权市场交易信息不对称，严重影响和制约城市土地市场的健康有序发展。为此，要建立和完善城市土地使用权市场交易信息披露制度，及时公布供地信息、地价信息，公开土地交易管理的程序，定期公布和提供土地供求信息、土地交易行情和交易结果，提供有关土地政策法规、城市土地市场管理规则、土地利用投资方向咨询。要实行土地登记的可查询制度，发挥土地登记在市场监管和产权保障中的作用，除涉及国家保密要求外，土地登记结果要接受社会公开查询。

第四，要加强和完善城市地价管理制度。城市地价管理是城市土地市场管理的核心，事关城市土地经营的效率。基准地价在地价体系中属控制性地价，是城市政府控城市土地市场供求关系、制定地价管理政策、指导土地交易、征收土地税费的重要依据，从而形成地价管理的重要基础。尽管已经明确规定城市基准地价应定期修订和公布，但在实际工作过程中，还有部分地方把基准地价作为土地行政主管部门的内部资料加以保密，影响了基准地价在整个市场经济运行中的地位和作用。同时，对基准地价的修订、公布的程序、方法、内容及法律效力，也缺乏明确的规定及具体的操作规则。为了规范城市土地市场秩序，必须严格执行基准地价定期更新和公布制度，严格执行城市土地定级规程和土地估价规程，定期修订和公布基准地价以及标定地价。要规范基准地价以及标定地价公布的方式、内容、时间等要求，建立地价可查询制度。要实行土地交易价格申报制度和地价定期检查制度，从制度上杜绝暗箱操作而引发的寻租行为。

第五，健全和完善城市土地市场中介组织的执业制度。政府机构与土地市场中介组织必须彻底脱钩，以推动房地产中介机构真正成为产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业。政府部门要加强土地估价人员的资格管理，加强土地评估机构的资质管理，加强评估技术标准的管理和为社会提供信息服务。对违规机构要加强处罚力度，真正保证城市土地市场中介组织能独立、客观、公正地从业。

最后，要进一步完善土地监察管理体制。当前，城市土地交易和经营中还存在不少违规、违纪、违法行为。例如，划拨土地转为经营性用地未按法律规定向政府主管部门缴纳土地出让金；出让国有土地已按有关程序确定价格后有关部门又擅自减免地价；改变城市土地用途，需补交地价款而不补交；未达到现行国家法律规定和合同约定的投资开发条件，擅自转让国有土地使用权；将批租土地化整为零，逃避上级主管部门审批；土地挂牌交易中的信息不对称、假挂牌等虚假行为；土地资产管理和土地市场运行中有法不依、执法不严等等。进一步整顿城市土地市场秩序，一是整顿城市土地市场中的违法违纪行为，重点防止化整为零批租土地的行为，对同一主体在相邻地块累加批租土地要严加管理。二是按照依法行政、规范行政审批行为、强化权力制衡的要求，建立健全集体决策制度，对涉及建设用地审批、土地资产处置、地价确定等土地资产管理的重大事项，一律经过科学民主的决策程序，实施集体决策。三是在城市土地使用权的招标、拍卖和挂牌交易的过程中，要减少审批环节，降低交易费用，保障交易安全，促进城市土地使用权的合理流转。四是进一步强化土地监察执法手段，维护土地市场正常秩序。可以考虑建立土地监察执法的垂直管理体制，以减少来自“块块管理”的约束，并进一步探索土地管理执法机构的人事管理新体制。同时加强土地监察执法队伍建设，确保土地监察执行人员有法必依，执法必严。五是建立数字化国土资源信息系统，及时公开土地供应计划、需求状况等相关信息，随时对城郊结合部地带的土地进行监测，努力实现土地政务管理办公自动化。

四、构建城市土地储备制度

为了实现城市土地的可持续经营，必须构建城市土地储备制度。城市土地储备制度是指城市土地管理部门或机构集中对土地征购、整理、储备、供应和开发的体制安排，它是城市政府主导和调控城市土地市场的基本手段之一。城市土地储备应根据城市社会、经济、生态和环境可持续发展的整体利益和长远目标来运作。

建立城市土地储备制度需统一开展城市建设用地的征用工作，有计划地集中和积累建设用地。然后，政府再将进入储备体系的土地进行拆迁、平整、归并、整理，从宏观上进行平衡，进行城市基础设施与配套设施的建设，使储备土地成为可供出让和出租的建设用地(熟地)。任何农地转为市地必须经过政府征用的法定程序，由政府垄断供应土地资源的源头。目前，可以考虑把城郊结合部作为城市或城镇发展的重点，在城市或城镇规划指导下适当给予优惠政策，引导其健

康发展。具体建议是：对近期城市的空间拓展，政府可根据城市规划成片征为国有土地，作为城市土地储备。对中期城市规划区内的土地，有条件的可以先征用，然后租赁给农民在保持原用途的情况下充分利用，政府需要时随时收回。对中长期规划区内政府未作征用处理的土地，也应将之纳入城市土地储备计划，允许集体或农民个人在法律和城市规划许可的范围加以利用，并保护其权益。通过把城郊结合的集体农用地纳入城市土地储备体系，可以避免土地供给和用地结构安排的盲目性，从而有效地调控进人一级土地市场的土地、供应数量、用途结构及布局，进而促进土地利用管理水平的提升。

旧有的城市土地供应方式是通过划拨、出让等方式，将城市土地使用权从原土地使用人手中直接进人房地产市场。这种模式的特点是城市土地进入市场速度快，程序简单，政府不必或极少进行开发投资，没有任何投资风险，还可以从城市土地的出让中获得一部分级差收益。但是，这种模式的弊端是市场运行不规范，容易因追求短期的城市土地收益而造成城市土地供应总量上的失控。为了优化城市土地储备制度运作模式，可以采取以下改革措施：一是吸收国外土地银行运作模式的优点，通过土地收回、收购、置换、征用与整理等方式，将出让和年租土地完全纳入政府土地供应总量控制的范畴；二是改变城市土地从原使用者手中直接进入城市土地市场的做法，通过城市土地储备机制，将纳入储备的城市土地进行开发或再开发，使生地、毛地变为熟地后，再逐步将其推向城市土地市场；三是采用灵活多样的城市土地储备形式，努力建立和形成一个分层次、多形式的城市土地储备体系。

建立城市土地储备制度的核心是要建立城市土地储备基金，并通过专业机构对城市土地储备基金进行运作，从而实现土地“征购、储备、出让”在土地资产和资金上的双向良性循环运动。建立我国城市土地储备基金的可能资金来源主要有政府拨款、政府贷款、土地收益、土地债券及其他资金。

另外，可以考虑建立具有一定垄断性质的城市土地储备与开发公司来具体运作城市土地储备基金。作为城市土地基金运作主体，其职能是受城市政府委托，承担土地征用、城市土地使用权转让、租赁和回收以及存量土地的收购；组织城市土地供应、土地开发整理和土地资产的管理等公共事务工作。城市土地储备与开发公司既要接受政府计划指导，又要按照市场机制进行高效运作，以确保国有土地资产收益的最大化。