户籍改革还应大步向前

自由迁徙的理想如只能在中、小城市限制施行，仍然是不完整的制度改进。打开大门并不意味着进步，要让进入城门之后的人们感觉自由、幸福，才是这一改革最终要追寻的目标。

户籍改革在中央政策层面终于再进一步，国务院办公厅23日发出通知要求，今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。

对于进什么样的“城”，以及什么条件的人可以“进”城，这一通知给出了相当确切的边界。相对此前模糊的“农民工”“新城市人”之类的指称来说，其进步在于直接在政策方面对这一庞大群体提供身份认同。另一方面，将原来附加在“户口本”上的部分城市公共服务切割开来，也显示了决策层打破户籍僵化管理模式的决心。从这一点上来观察，此次户籍改革对未来将多达4亿的进城人员来说，意义巨大。

但另一方面，相对于城市化进程的现实发展以及进城人员对自身利益的诉求来说，改革的步伐仍显迟缓。在户口迁移方面，《通知》按县级市、设区的市、直辖市三个级别做出了分类规定，级别越高，户口迁移的门槛越高，限制越严格。一方面，通过剥离附加在“户口本”上的身份差别、权利待遇，实现人的城市化；但另一方面对于城市规模及资源制约的考虑，对进城人口的管控仍未突破旧的惯性思维。

事实上，去年以来各地在探索户籍改革方面都已部分突破了原有的政策藩篱，如成都“户改”将在2012年实现成都全域内城乡统一户籍，居民可自由迁徙。与成都路径不同的重庆，尽管引发了“土地换户籍”的争议，但其整体的户籍制度改革亦早已打破了就业、教育、医疗等方面与户口的“捆绑”关系。而在安徽省，更将自愿落户的原则扩展到技校毕业生，对夫妻、父母、子女投靠的户口迁移更是不设任何限制。

某种程度上，此次户籍改革的推动，仍然遵循地方先行试验，中央政策给予认可、推广的模式。因而其放权的意味更大于推动的力度，当基本公共服务均等化仍被作为“市民待遇”而远非“公民权利”给予松绑时，一个外来人员进入城市的社会成本仍然相当巨大。此外，在政策的解释方面“通知”中还留有许多余地，从正面的意义来理解，是给地方试验提供了更多还权于民的弹性空间；但反过来也给解释户籍政策的部门留有空隙，使隐性的寻租成为阻碍城市进步的实际壁垒。

单纯从社会管理的角度来看，户籍的功能理应只限于登记个人的基本信息，未来完全可以用社保账号来替代户口本。因此，当下剔除附加在户籍上的显性及隐性的社会福利，只是迈出了一小步。从更长远的社会发展进程来说，最终的改革应直接把户籍所携带的权益还原为公民的权利。唯有通过法律制度，将宪法、教育法、选举法等关于公民权利平等的条款落到实处，将与户口所捆绑的一切“不平等”规则逐步废除，社会的发展才会沿着有序、公平的轨迹不断向前。

从打破门槛到废除门槛之间，有很漫长的路要走，自由迁徙的理想如只能在中、小城市限制施行，仍然是不完整的制度改进。打开一扇大门并不意味着进步，要让进入城门之后的人们感觉自由、幸福，才是这一改革最终要追寻的目标。