农民工社会保障思考论文

内容摘要：

将进城农民工纳入城镇社会保障体系，则不仅可以为农民工解决工伤、疾病、养老等现实问题，也有助于在城乡社会保障制度体系之间建立起一个连接的通道，帮助农民完全向产业工人转化，逐渐完善我国社会保障制度体系、最终实现城乡一体化的社会保障制度。

关键词：社会主义新农村、城市化、进城农民工、社会保障

引言：

上世纪80年代初，随着改革的深入，城市政策的放宽，在中国的大地上出现了一个特殊的群体，进城务工的农民，而他们当时只是被当作城市的盲流，被认为是危害城市安全的不稳定因素，时而被遣返，时而被拘留。到了20世纪80年代末，才形成了大规模的区域间流动，才出现了所谓的“民工潮”。农民工这一名词才从而被赋予一个现实的意义，进城务工的农民也在这一略带贬义的名词面前得到了社会的承认。从盲流到农民工这是极大的跨越，是国家政策的巨大改变，也是农民阶层自身发展的重要历程。农民工的产生与发展对城市的发展，对农村经济的繁荣和沟通城乡间联系起了至关重要的作用。农民工已经成为我国劳动者向现代产业工人转变的过渡形式，对于增加农民收入，转移农村剩余劳动力具有越来越重要的意义。1作为城市中生存的边缘人，城市化的主力军，农民工的保障问题一直以来都受到各界的广泛关注，如何建立适合的社会保障制度对于城市的可持续发展与农民工群体向工人阶层完全转变起着重要的作用。中共中央、国务院在2004年“一号文件”中明确指出:“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收。城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算，已经落实的要完善政策，没有落实的要加快落实。”,特别是“十一五”规划建设社会主义新农村，加快城市化道路，统筹城乡协调发展，农民工群体的社会保障更成为当前急需解决的问题，这也是构筑和谐社会的必要。本文试图从背景现状分析，探讨进城农民工正式制度与非正式制度保障缺失的原因，从而提出新的构思建立适合的农民工保障体系，从而实现城乡协调，构造和谐社会，加速社会主义新农村的发展。

一、农民工社会保障现状

作为在城市里生活的“边缘人”，农民工一直都在为城市的发展贡献着自己的力量。面对着城里人的歧视与社会制度的不公，以及自身素质技能的限制，大部分的农民工只能干些脏、累、重、危险的活，都是些城里人不愿意干的活，而城里人所享有的工伤保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障待遇等对他们来说只是遥不可及的事情。同时，由于户籍制度导致的城乡二元结构，他们被城市所隔离，同时也由于自身离开生长的农村，也脱离了农村的依靠，成为社会真正的边缘群体，成为一个特殊的阶层。

（一）作为城市里的边缘人，无法享受城里的社会保障

1、缺乏最基本的最低生活保障和失业保险

因为固有的户籍制度，农民工，只是在职业上是属于工人，在身份上依然是农民。中国的户籍制度不仅是身份的划分，而且也是等级的划分，并且在户籍制度的背后所维系的是一系列不同的城乡区别制度，从而构成了中国独特以户籍制度为标志的城乡二元结构基础。对于城镇户口的人来说，他们可以享有城镇最低生活保障，虽然各地最低保障金额不一，但毕竟对于享受最低生活保障的城里人来说，无论再怎么样也可以在现行的制度下获取最基本的生存资料。对于户口本上标明为农民的进城农民工来说，他们只是农民，所以就自然而然地就被排除在城镇居民最低生活保障制度之外了。对于失业，相信在人们的心目中只会是指大、中专院校学生和城镇居民，而对于进城的农民工来说，失业似乎是与他们无关的，什么职业生涯规划、什么再就业培训、什么失业保险等等，无疑都是闻所未闻的。但是现实是城市的农民工工作极其不稳定，经常遇到失业，一旦失业，他们只能依靠平时的积蓄，或是通过同乡的接济，生活举步维艰，在无法维系生存下，部分人也就只能离开城市，回到农村。

2、没有完善的养老保险制度

我国《宪法》第45条明文规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物资帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”广东、浙江、上海、成都、北京等省市虽然也探索着制定了一些针对城市里农民工的养老保险制度，但收效甚微，参保人数只占城市农民工极少部分。城里的农民工以中青年为主，而他们的老年将面临着社会保障的缺失，这是与法律、与社会的价值取向所违背的现实。

3、工伤、医疗保险不健全

农民工工伤无法得到赔偿往往成为新闻媒体的焦点之一，农民工因为工作的流动性大，即使是在有的地方出台政策要办理工伤保险下，用工单位往往也不为其办理相关的工伤保险，真正办理工伤保险的农民工不到3%。农民工即使是青壮年，生病也是在所难免的，而参加医疗保险的人少之又少。大部分的农民工在生病时仗着自己还年轻就硬挺过去，也有部分人因病而致贫。

4、子女教育待遇不公平

针对农民工子女受教育的问题不知被提了多少次，但现在还依然存在着。农民工子女教育上的不平等待遇，面对这与自己同龄的城里的孩子享受9年义务教育，多少农民工子女露出了无奈与羡慕，在城里的农民工子女只能选择有限的农民工子弟学校，或者缴上巨额的捐助费才能与城里的孩子一起上学。据2001年9月对北京市丰台区的调查，民工子女进公办学校的不到1/6，85%以上是到民办简易学校。2

5、就业无保障，用工不规范

总理为农民工讨薪，这当年新闻媒体聚集的焦点，就反映了在农民工用工上极不规范，往往用人单位与农民工并不签订用工合同，或者故意拖欠工资，让辛苦了一年的农民工们在返乡之前落空了希望，只能走上漫漫的讨薪之路。农民工因为超长时间的连续工作而累死在岗位上的时间也屡见不鲜。

6、住房政策限制，无法享受经济适用房

城里的用地、住房紧张，许多城市居民尚未有住房，所以在住房福利方面政策制定者们只是关注于城镇居民，丝毫未考虑到在城市里生存的农民工们。城里人有住房公积金，可以享受到住房补贴，还可以买到经济适用房，而农民工只能望“房”兴叹了。

（二）是农民向产业工人的过渡，自己离开农地，在追求自身的发展过程中也游离于农村社会保障之外

1、失去家庭保障

对于农民来说，家庭就是他们保障的根本，中国二元结构造就了农村的保障体系的不完善，家庭保障还是最重要的保障形式，承担着农民的基本社会保障功能。土地就是农民家庭保障的最根本元素，而离开了耕作的土地的农民工，放弃了土地的收益，也同时失去了家庭保障这一基本的保护屏障。他们如果要在城里生活，失业、伤病、养老都只能依靠自己打工所得，而他们所离开的家，也只是在他们离开城市回到农村后才能提供保护。

2、丧失农村保障制度的庇护

农村保障中的养老保险、合作医疗制度、五保户制度、救济制度，也因为农民工离开生长的地方而失去它们对农民工保障的功能。现行的农村保障制度是以区域所划分的，区域不同所享受的福利也不尽相同，而以户籍划分的城乡保障分化更是严重，农民工脱离了农村的土地，也代表农村保障制度对城里生活的他们丧失了保护。

二、农民工社会保障缺失的成因

（一）制度因素

我国计划经济时代形成的城乡社会二元结构是农民工社会保障缺失的根本原因。而其中的制度因素则是原因的根本，正是户籍制度、就业制度、组织制度等等制度因素把农民工排除在城市之外，让他们职业与身份分离，作为城市的边缘人，沦为城市里的二等公民,也让他们远离社会保障的庇护。

1、户籍制度

城市农民工面临的首要的也是最重要的正式规则障碍就是源于计划经济下的户籍管理制度。1958年国家颁布的《中华人民共和国户口管理条例》，将中国公民划分为“农业户口”和“非农业户口”两大类，在城乡之间筑起了近半个世纪的壁垒，从根本上造成了城乡二元结构的断裂，阻碍了人员、资本的自由流动，同时也造成了今天城市农民工“身份”和“职业”的尴尬。一方面，城市的发展需要作为工人的他们流汗流血做出贡献；另一方面，城市又以他们的“身份”为由提高他们的交易成本，设置包括就业制度、教育制度、社会保障制度等种种制度障碍，限制他们个人发展，剥夺他们公平竞争的自由。

2、就业制度

在就业方面，农民工一直以来总是利益的被侵害者，各大中城市制定一系列不同的政策针对农民工用工问题与城里工人用工问题，更常见的是“腾笼换鸟”政策，农民工只能从事最脏、最累、最苦、最危险的活。如上海、北京等城市就出台了一些条例限制农民工从事的职业。“同工不同酬，同工不同权”，即使在城市农民工获准进入的领域，他们仍然低人一等，在薪酬和权益保障方面受到不公待遇。

3、土地制度

土地是农民的根本，在现行的土地制度下，农民只是具有土地的占有权，并未有所有权，所以不能完全处分自己所占有的土地。在大量的农村劳动力转移进入城市，而土地的所有权一直还是归集体所有，农民在土地产权上并未获得利益，他不能出让、抵押自己占有的土地。产权制度上的缺失也成为农民转为完全产业工人的一个桎梏。

4、组织制度

在市场经济条件下，以出卖自己劳动力而生存的农民工一直处于弱势群体的地位，这里很重要的因素就是没有形成组织，还一直被排除在工会组织之外。作为战后托洛茨基运动和第四国际的领导人厄奈斯特·曼德尔曾经说过,组织之于工人阶级的意义，犹如刀剑之于贵族和金钱之于资产阶级。没有组织的庇护，零散的农民工在资本面前就成为微不足道的生物了，在与企业、政府的博弈当中只能屈服。不过2004年中华总工会已明确通知提出要把农民工纳入到当地工会。

（二）非制度因素

1、缺乏足够的认识，歧视农民工

从经济学来看，一个人在劳动力市场上的价值应当取决于影响其边际生产率的所有供求因素，当与生产率与无关的因素在劳动力市场上取得了正的或负的价值时，就可以认为在劳动力市场上存在歧视。在我国长期封建统治下形成的小农意识与官本位的官文化下，以及建国后实行的计划经济而造成的城乡对立思想，农民一直都被视为贫贱的代表。当社会经济发展，城市化加速，农村的劳动力向城市转移时，作为城里的居民阶层还依旧保持着高高在上的姿态面对涌入的农民工，认为农民工只是作为盲流而存在，认为他们抢走了城里居民的饭碗，还带来城市里不安定的因素。在建国后的五十多年里实行的一系列政策都是以城镇为中心，以城镇的发展、工业的发展为根本，“三农问题”只是在近些年变得越来越尖锐，变成了社会的一个顽疾，才被中央所重视。

2、农民工自身素质的相对低下

我国建国后实行的重工业优先发展战略，农村辅助城市发展战略，通过价格剪刀差从农村获取大量资金，而同时只注重城市的各种保障制度的建立，把社会保障的包袱扔给了农村自解决。农村没有积累资金，无法发展教育、医疗、社会保障等等事业，从而也导致了农村人口受教育水平低，素质技能低下的窘况。当农村的劳动力向城市转移时，由于自身素质技能的低下，在很多领域下无法与城市居民进行竞争，同时对社会保障制度缺乏认识，往往国家或地方出台了政策，而无法领悟，还是用小农意识进行思考，自行放弃社会保障的庇护，像在广州、深圳等地，出台了关于农民工工伤保险政策，但由于企业和农民工自身的抵制，参保率还是很低。

3、资金的短缺

资金问题也是农民工社会保障迟迟没有提上日程的客观原因之一。近几年，国家和政府集中精力与财力加强城镇社会保障改革与建设，以确保经济体制改革的顺利进行，但是城镇职工养老保险、失业保险等又陷入资金困境。2002年基本养老保险收不抵支348亿元，3加上基本养老保险历史欠账，以及日益老龄化的影响，养老保险面临巨大的资金问题。当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，若再将庞大的农民工群体考虑在制度范围内，必然要面临更为严重的资金困难。

三、尽快建立适合的农民工社会保障体系的必要性

1、社会主义社会保障价值取向的需要

“共产党人同其他无产阶级政党不同的地方只是：一方面，在各国无产者的斗争中，共产党人强调和坚持整个无产阶级的不分民族的共同利益；另一方面，在无产阶级和资产阶级的斗争所经的各个发展阶段上，共产党人始终代表整个运动的利益。”4社会主义制度下的农民工也是无产阶级的一个重要组成部分，要实践“三个代表”重要思想，切实保护全体公民的利益才是作为共产党人的根本，也是中国社会保障制度建立的根本价值。在“十一五”规划中，中央就明确提出了“逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，依法保障进城务工人员的权益”，这也体现了社会主义社会保障制度以追求公平为最终目标的价值取向。建立城乡统一的一元化的社会保障制度，这是我国社会保障制度改革的长期目标。把农民工纳入社会保障体系是必要的。从长远来看，既能减少未来社会保障制度改革的阻力与成本，又不会扭曲迈向城乡一元化社会保障目标的路径。

2、城市化稳定持续发展，构筑和谐社会的需要

按照工业化与城市化理论，在工业化取得进展的同时，转移出农业人口流向城市，从而使城市人口比例提高。那么所谓的城市化就是在工业化基础上人口不断向城市集中，从而造成城市人口比重不断上升的过程。改革开放以来虽然我国城市化进程不断加快，但与发达国家仍有很大的差距。城市化的滞后也带来了很多问题，如城乡形不成经济互补，农村发展缓慢，农民收入低与增长乏力，就业压力大等等。在推进城市化快速发展过程中，农民工已经成为一股非常重要的力量，特别是部分行业如建筑、服务业农民工已经占到80%以上，他们为城市化做出了巨大贡献。而提高城市化水平，保持城市稳定持续发展的一个很重要的措施就是把农民工纳入社会保障体系，让他们有稳定的自我发展的道路。同时，把农民工纳入社会保障体系，给予农民工正当的社会认可和人文关怀，不仅有利于兼顾经济效率与社会公平，还可以从一定程度上减少社会动荡的因素，维护社会的稳定运行，这也是构筑和谐社会的关键之一。

3、建设社会主义新农村的需要

全面建设小康社会，建设社会主义新农村，就不得不考虑农村劳动力的转移问题。农民工作为农村劳动力向城市转移的重要形式，他们关系着社会主义新农村建设的成败。“三农问题”是目前我国改革中最棘手也是最急需解决的问题之一。农村经济增长缓慢，农民收入低，而进城农民工是作为农民收入增长补充的新发展形式，对于稳定推进农村改革，增加农民收入，有着重大作用。农民工希望在城市通过非农产业劳动增加收入，正因为如此他们与城镇居民一样也面临失业、工伤、职业病等相同的风险。如果没有建立与其风险相适应的农民工社会保障制度，迫于生计，进城农民工就无法摆脱对土地的眷恋，目前，农民工在城市务工而又保留农村土地，这是农民工作为现实的、理性的选择。5在现行的制度下，作为市场化的“经济人”，这种安排可以实现了他们自身收入的最大化和风险的最小化。农民工在城市从事非农业生产经营活动可以获得较务农更高的收入，在每个人都拥有一份土地的情形下，农业的规模化、机械化和现代化将会遥遥无期。从长远角度看，不利于“三农”问题的解决，建立农民工社会保障是必需的。

4、实现现代化，农民向产业工人转化的需要

社会的发展，是由农业文明发展到工业文明的，再进而达到现代化程度，农民最终也将会消失在城市化进程中，或以城市里产业工人形式或以农业产业工人形式而存在。农民工具有身份上的二重性，作为一个过渡性的阶层，同时也是农民向产业工人转化的一个重要形式，并不妨碍其向产业工人的最终转化。对于工业社会，因为社会分工愈加精细，家庭保障功能愈加弱化，拥有劳动力所有权的工人，只能依靠社会提供保障功能。所以建立农民工的社会保障制度也是农民向产业工人转化的重要保障措施。

四、社会主义新农村战略下的农民工社会保障的新思考

建设社会主义新农村，建立起城乡一体化的社会保障制度是我国社会保障制度建设的长远目标，也是全面建设小康社会的需要。应当承认，就目前的条件而论，实现这一目标尚有很大的困难。但是，首先将进城农民工纳入城镇社会保障体系，则不仅可以为农民工解决工伤、疾病、养老等现实问题，也有助于在城乡社会保障制度体系之间建立起一个连接的通道，帮助农民完全向产业工人转化，逐渐完善我国社会保障制度体系、最终实现城乡一体化的社会保障制度。

1、建立中央统筹的养老保险制度

养老保险经费由国家、企业(雇主)和个人共同负担，其中所指的国家是由地方政府来代表。地方政府虽然必须服从国家的政治目标，但现实的财力约束使它不得不考虑当地经济利益，产生地方本位主义，出现“经济人”行为，从而把农民工养老保险部分以各种借口取消。而企业，想依靠他们的良知缴纳保险费也是不现实的。所以必须实行全国统筹，办理统一的农民工养老保险账户，一旦离开，账户也随人走，接受地区的社保部门也不难办理转移手续。这样就可以避免地方、企业的规避行为发生。养老保险可以降低门槛，扩大覆盖面。养老保险的异地转移问题，可以采取全国联网的方式，通过商业保险等渠道，实现农民工养老保险的发放。

2、用工地要建立起强制的工伤保险制度

农民工主要从事的是脏、累、重、危险的工作，工作环境极其恶劣，面对着存在的较高的工伤危险，建立起工伤保险制度是最急需的。而报道中常见到农民工因为没有工伤保险，在负工伤时又很难得到雇主赔偿的事件，因为当事故发生后，用人单位常常以其所谓的“经济人”理念想规避其承担的责任，所以就必须建立起强制的工伤保险制度，用人单位在用工的同时一定要为农民工缴纳工伤保险。建立针对农民工的工伤赔偿机制后也可督促用工单位改善工作环境，减少农民工的工伤危险。

3、建立大病统筹医疗制度

对于农民工来说，患病是不可避免的事实。往往许多农民工在患病的时候，因为没钱治病导致身体状况恶化无法工作，失去经济来源从而陷入贫困。特别是在大病面前，农民工更是只能听天由命。为了降低农民工的生存风险，建立大病统筹制度必要的。筹资机制可以由个人缴费与地方财政共同出资。凡参加大病医疗费用统筹的农民工均可持大病治疗卡到指定医院接受治疗。

4、建立最低生活保障制度

建立最低生活保障制度，可以降低农民工失业带来的风险。最低生活保障制度的建立，使农民工感受到有生存的保障，从而对农村劳动力转移，农村土地的流转，以及社会和谐都有重要的意义。较好的做法是可由政府管理部门实施、建立“公共劳动”式的流动人口最低生活保障体制，使城市农民工在短暂失业之时，能通过公共劳动维持最低的生活水平。6

5、加快户籍制度改革，推进平等、规范的就业制度

要想真正解决农民工的社会保障问题，最终的解决方式还是使其真正融入其所在就业生活的城市，打破现有的城乡二元结构限制。旧有的户籍制度一直是阻碍农民工真正融入所在城市的根本所在，正因为户籍的划分，使得农民工无法享受到和城市居民平等的财产权、教育权、劳动权、社会福利保障权等等。因此，要加快户籍制度改革，是农民工能够突破户籍制度障碍，实现由“农民”身份向“市民”身份的转变。可以建立以职业确定身份，记载有居住地、财产的登记性质制度和城乡人口有序流动机制，逐渐取消农民进城落户的限制，从而变更农民工身份，理所当然将其纳入城市社会保障系统。城市的就业政策上也应消除对城乡居民不平等的待遇，取消对农民工市场准入的门槛，给予农民工平等的用工机会，同时要加强对规范用工的监督，强制用人单位与农民工签订用工合同。

6、扩大工会组织的影响，发挥工会作用

团结才有力量，只有工会吸纳农民工加入，才能形成一个阶级的力量。以工会出面，用联合的劳动力所有权与资本进行谈判，提高与企业、雇主谈判的筹码，实现自身的权利，维护自身的发展。这也是提高农民工社会地位，实现与提升自身价值，完全转化为工人的有效手段。

参考文献：

1杨思远：《中国农民工政治经济学考察》，第2页，北京，中国经济出版社，2005年7月第1版

2李培林：《农民工——中国进城农民工的经济社会分析》，第165页，北京，社会科学文献出版社2003年4月第1版

3彭恒军：乡村——农村工业化与新型工资劳动者研究[M]，北京，人民出版社，2001

4马克思恩格斯：《共产党宣言》，《马克思恩格斯全集》第4卷，第479页，北京，人民出版社，1958年8月版

5彭宅文：建立农民工社会保障的政策效应分析[J]，人口与经济，2003

6李强：农民工社会保障的困境和出路，中国农村研究网，/2003-04-15

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