引导农民集中居住的探索与政策思考

编者按:引导农民集中居住,是集约高效利用土地资源的重要举措。本报告基于对十余个县市的实地调查,介绍了各地引导农民集中居住的主要做法,分析了其中存在的主要问题。报告认为,在工业化、城市化快速推进过程中,引导农民集中居住是必要的,但是有条件的。引导农民集中居住既涉及规划布局的调整,又涉及千家万户农民的利益,需要积极引导,稳步推进,不能片面地把扩大城市建设用地规模作为主要目的,一定要在农民自觉自愿的前提下进行,在农村居民点布局调整中一定要尊重和维护农民的权益。

国人多地少,耕地保护形势严峻,而土地的粗放利用却非常突出,尤其是在广大农村,村镇建设规模扩张,村镇布局分散,闲置浪费土地现象非常严重。近年来,一些地区开始进行引导农民集中居住的探索。最近,我们对北京、上海、江苏、浙江、四川、山东等省市的十余个县市农民集中居住问题进行了调研。

一、引导农民集中居住的主要模式

1.建设农民集中居住小区。集中居住小区是因工业园区、开发区占地搬迁而产生的农民集中居住的主要形式,适合已经失去耕地或仅有少量耕地的城郊型农村。这种模式的优点是没有原来村庄布局的限制,可以完全按照需要进行科学布局,房屋设计、基础设施、公共配套服务设施及社区管理等都采用城市小区标准,是一种城市化了的农民新社区。昆山市大力推进集居住、生活、休闲、购物、物业管理于一体、功能现代化的农村新型社区,新型社区以多层公寓楼替代了原来农村一户一宅的居住模式。

2.引导农民进小城镇居住。这种模式适合已经完全失去土地或已将土地流转出去的农民,其优点是有利于农村人口向城镇转移,提高农民生活质量和改变传统观念习俗,共享城市的基础设施、公共服务及现代都市文明。苏州市吴中区木渎镇高起点规划、高标准建设农民安置小区,将农民居住向城镇集中。浙江省余姚市制定优惠政策,鼓励偏远山区移民到城镇。

3.建设中心村。中心村建设一般是根据镇村布局规划重新调整农村居民布局,引导农民新建住房向新规划的区域内集中,然后逐步退出原居住点。中心村建设一般以规模较大、区位较好、基础设施相对齐全的村庄为基础,通过整治、扩建等措施着力提高基础设施及公共服务能力,增强带动辐射能力,引导周边及偏远分散的自然村住宅整合、集中到一起,使之成为一定地域范围内环境优美、布局合理、基础设施和公共服务较为完善的农村新型社区。以建设中心村为重点引导农民集中建房,一般适合距离城市规划控制区相对较远的、生活方式仍以农业为主的一般农村地区。

二、处置节省出宅基地的方式

1.收归国有,将土地用于市政建设或有偿出让。这种方式是在对被拆迁户进行补偿后,将宅基地收归国有,然后将这些土地用于市政建设,或者采用招拍挂、协议出让等方式公开出让,用于二、三产业用地。这种方式在城市拆迁改造中较为常见。

2.由农村集体自己开发。这种方式是将集中居住后节省的宅基地置换成二、三产业用地,由村级组织牵头统一开发经营,把土地巨大的增值收益留在集体内部。成都市龙泉驿区龙公华村集中统一修建农民住宅区,用宅基地整理出来的耕地置换位于成龙路沿线的耕地,再将置换得到的土地作为集体建设用地用于二、三产业开发。

3.将节省的土地留一部分给村集体。这种处置方式是将节省的一部分土地收归国有,一部分土地留给农村集体开发经营,用于发展二、三产业,提高村级组织的收入。苏州市明确规定,加快农民向居住区集中,加大宅基地置换力度,置换后增加的土地,原则上20%～40%作为集体非农建设用地。上述集体非农建设用地,以镇或街道为单位,组建市场化运作主体,并置换到产出快、效益高的产业集聚区或规划区内发展二、三产业(但不得进行任何形式的商品房开发),产权和收益归村集体所有,并通过股价形式量化给农民,农民按股分红。

4.有偿收购宅基地置换指标,新增耕地归原村集体使用。余姚市对农村宅基地整理复垦指标乡镇和村集体不使用的,允许市内有偿流转,市土地开发整理中心有偿收购,价格为每亩5万元,政府将收购的宅基地置换成建设指标公开出让。农村宅基地整理复耕后新增有效耕地归村级集体经济组织所有,允许在土地所有权不变和土地用途不改变的前提下,重新发包,有偿流转,土地承包收益归村集体经济组织所有。

三、引导农民集中居住过程中存在的问题

1.存在片面扩大建设用地来源倾向。一些地方以集约利用土地为名,大力推进农民集中居住,然后将节约出的土地置换为建设用地指标,出现了为满足城市用地需求而扩大农民集中居住的倾向。以扩大城市建设用地规模为动机让农民集中居住,脱离了农民集中居住的根本目的,容易造成侵犯农民的宅基地权益。

2.对农民房产、宅基地补偿不到位。一是只对农民“合法确权”的房屋面积给予安置补偿,对超出的面积仅仅按成本价补偿,有的甚至不给予补偿;二是对宅基地不给予补偿,或只给予“合法确认”面积补偿;三是安置房一般还是集体土地产权证,不能直接上市交易,如果要变为可上市交易的房产,还必须补缴一部分土地出让金;四是补偿标准偏低,农民得到的补偿与同类同地段的商品房价格相比,与土地拍卖出让的价格相比,差距悬殊。

3.城乡规划不衔接。存在重城市、轻农村及城乡规划分割的倾向,统筹城乡发展规划的意识和观念相对比较薄弱,造成城市和乡村的重大基础设施不能实现有效对接,降低了公共基础设施的利用效率,也阻碍了乡村分享城镇的公共资源。

4.资金来源无保障。引导农民集中居住,住房建设和基础设施及公共服务设施配套需要耗费巨大的资金。浙江余姚市的调查发现,对一个村进行综合环境整治一般需要1000万元,拆迁一个村需要3000万～5000万元。目前,绝大多部分农村没有区位优势,土地升值潜力有限,地方政府、村级组织以及农民自己都没有足够的资金来支撑,资金不足已成为制约余姚宅基地整理的主要因素。按照目前规定,宅基地置换的资金大部分由试点镇自筹。但由于安置在先,因此存在一个滞后效应。这种滞后效应还表现在农民社会保障的落实及承包地的转让有赖于今后建设项目的带动,其中的等待期也难以确定。在时间差内,由于置换资金存在缺口及无法落实社会保障,出现了参与置换的农民特别是老年农民生活得不到保障等现实问题。

5.一些地区存在村庄撤并力度过大问题。一些地方出现了盲目推倒农民住房,重新规划、重新建设的大拆大建倾向,不仅破坏了乡村的自然形态特征和人文传统,也造成了极大浪费,更加重了农民的负担。

四、引导农民集中居住有关政策问题的思考

1.坚持“大稳定、小调整”原则,不宜大拆大建。衡量村庄布局合理包含安全性、方便性、经济性、可持续性等要求,应把握以下几个尺度:(1)能够使生产与生活较好地结合起来,使多数居民能够就地就业,使部分居民能够借助于便捷的交通到异地工作;(2)能够按照城乡一体化的标准实现全面提高农村生活质量的要求,为农村享受到与城镇同等水平的生活质量创造空间条件;(3)能够充分保持农村的功能、文化和景观特色;(4)遵循人与自然和谐的宗旨,发展节约型、循环型、环境友好型村庄,实现节地、节能、节水、节材。

改革开放以来,广大农村地区经历了住房翻建、基础设施建设、村庄改造、环境整治等多次重点活动,村庄的面貌发生了明显变化,村内的基础设施及公共配套服务有了一定改进。从村庄布局的合理尺度来看,通过进一步规划和改造,多数村庄还是能够满足村民对于居住和生产的需求。因此,农民集中居住应该坚持大稳定、小调整原则。

根据工业化、城镇化发展的趋势,目前我国农村居民点在未来规划期内将面临不同前途:大部分农村将继续保持典型农村的特征或内涵,即居住人口仍以从事农业和相关产业活动为主,村庄经过改造成为现代化水平较高的农村居民点;一部分农村将成为以非农活动为主、兼有农业经营的新型乡村社区;还有一部分目前的农村将转变为基本上没有农业活动的城镇社区。

2.不能违背经济社会发展规律,急于求成。农民是否适合集中居住,是否愿意集中居住,在很大程度上取决于农民的收入水平和当地的经济社会发展水平。当前,在我国绝大部分农村地区,农业还是农民主要的生产活动,庭院经济和家庭养畜还是重要收入来源,土地还是主要的保障手段,传统习俗和邻里观念还比较强,以村庄为主要形式的农村居民点还是比较适合农村居民居住和从事各种生产活动。随着经济社会发展,非农产业成为农民主要的就业领域,收入水平有了很大提高,农民自然就会向往现代化的社区生活。因此,在推进农民集中居住的过程中,既要积极引导,加大宣传,使条件成熟的地区通过集中居住提高农民的生活质量,更要尊重农民的意愿,保障农民的权益,遵循农业、农村的自然规律和经济社会发展规律,使农民集中居住与工业化、城镇化进程相协调,与现代化建设总体布局相衔接,综合考虑农民的生产生活、适应能力和接受过程,通过政策引导、典型示范,稳步推进。

3.保障农民的知情权和参与权。让广大农民了解相关的政策法规,保障他们集中居住全过程的知情权,调动他们参与集中居住区建设的积极性和主动性,是引导农民集中居住成功的关键。在集中居住区规划和实施的过程中,不仅涉及到重建居民点的选址,还涉及到基础设施的建设、拆迁补偿、户型设计、房屋建设、景观美化等,这些都是与群众利益密切相关的重大问题,要保障农民全方位了解、全过程参与,真正把农民的知情权、参与权落到实处。

4.搞好城乡规划的衔接工作。一是要做好重大基础设施规划的衔接。在公共交通、供水供电、通信邮电、垃圾处理、污染治理、环境保护等各类基础设施规划方面做好城乡规划的衔接,加强城乡之间有关基础设施的整合与协作,合理配置区域基础设施和重要公共设施,统一规划建设城乡统筹的市政公用设施,促进城乡设施建设规模化和服务区域化,实现共建共有、共管共享。二是要做好公共服务配套设施的衔接。教育、医疗、文化、卫生等要按照统筹城乡发展的要求,均衡合理配置公共服务资源。无锡、张家港、昆山等城市按照集中、集聚、集约的原则,统筹市域城乡空间布局,对城镇空间结构进行优化整合,为城乡规划衔接提供了宝贵经验。

5.切实尊重和维护农民的权益。宅基地置换必须在保障农民利益的前提下推进,要让农民得到实实在在的好处,通过宅基地置换改善居民生产、生活条件,并保证农民生活质量不降低。在拆迁补偿上,要公平合理评估农民的宅基地及房屋价值,优惠供应安置房,对宅基地面积缩小的给予合理补偿;在就业安置上,加大对动迁居民的职业技能培训,增强动迁居民的持续就业能力,通过公益性等岗位妥善解决大龄人员的就业难题;在社区管理及服务上,要延伸城市管理,完善配套设施,增强公共服务;在集体土地权益保护上,整理节约的土地要更多地留给农村,由村集体开发经营或以土地入股等方式,让农民长期分享宅基地整理带来的土地增值收益;在社会保障上,完善动迁人员的养老保险、合作医疗、最低生活保障等社会保障制度。

6.因地制宜,不搞一刀切。在尊重农民意愿的基础上,充分考虑农村工业化、城镇化的现状、发展趋势和村镇合理布局,建设特色明显、设施配套、农民欢迎的农村新社区。农民集中居住区建设应该体现多样性,体现当地自然特色与人文风情。特别是要根据当地的经济社会发展水平和条件,根据村庄区位和未来工业化、城镇化的推进速度,在尊重农民意愿和保障农民利益的基础上,采取适合当地集中居住模式,稳步推进。江苏省提出对于在城镇规划建设用地范围内的农民住宅建设,按照当地城镇总体规划要求,集中兴建村民住宅小区,避免出现新的城中村;对于苏南经济发达地区,适度推进农民集中居住区建设;对于纯农业地区,根据农民建房的时序,重点引导农民向规划点上集聚,改善规划村的基础设施条件。苏州市积极探索引导农民集中居住的多种形式,按照城市社区型、集中居住型、整治改造型、自然生态型、古村保护型等模式,建设现代农民集中居住新区。余姚市将全市行政村具体分为城中村、平原村和山区村三类,城中村改造按照全拆全建、局部改造和环境整治不同方式推进;平原村实施以加强基础设施建设为主要内容,以道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、卫生洁化、环境美化为目标的环境整治;山区村则是主要实施自然村拆并、人口梯度转移、完善中心村基础设施的整治方式。