防止开发区违法圈地新思考

开发区设立是否合理，要看它是否符合“两个规划”，是否依法用地，是否有项目而不是撂荒土地，是否保证了农民利益，是否单独设立管理机构，引进项目是否符合国家宏观调控政策等等。

今后开发区用地规模，在符合规划的前提下，要有一个总量控制。总规模由国家和省两级管控，要与国民经济发展水平相适应，实现掌控下的适度增长。

针对开发区违法圈地反弹苗头，应再次重申两级审批制，省级以下政府及各级政府部门不得批准设立开发区。

不能简单地将城镇工业用地区域视为开发区违法圈地问题的反弹，同时也要防止少数城镇工业用地区域以开发区模式运作，成为事实上的开发区。

自上世纪90年代以来，我国出现过三次开发区圈地高峰，国务院先后三次部署对开发区问题进行集中清理。

第一次“开发区热”出现在1992年～1993年， 开发区越办越多，规划范围越来越大，明显超出实际需要和经济承受能力。经清查，截至1992年年底，全国有开发区1951个，规划面积1.53万平方公里，但已开工建设面积仅为307平方公里。1951个开发区绝大多数是违规设立的。国务院下发了《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》，确立了开发区设立的国务院和省级政府两级审批制。

第二次“开发区热”出现在1997年，乱占滥用耕地、耕地面积锐减问题突出。当时全国共有各类开发区4210个，规划面积1.24万平方公里，实际占地2322.5平方公里。4210个开发区绝大部分也是省级以下政府违规设立的。

第三次开发区圈地热出现在2003年。针对开发区过多过滥，随意大量圈占土地，严重损害农民和国家利益，土地市场混乱等突出问题，2003年7月，国务院部署开展清理整顿各类开发区，治理整顿土地市场。经清查，截至2003年7月底，全国有各类开发区6866个，规划面积3.86万平方公里。经过清理整顿、开发区审核、落实开发区四至范围，全国开发区数量由6866个减少为1568个，规划面积由3.86万平方公里减少为9949平方公里，分别占清理前的22.8%和25.7%，从而将全国开发区用地规模总量控制在一个较为合理的限度内，维护了宏观经济的平稳运行。

近一时期以来，一些地方又出现了开发区违法圈地的苗头， 应当引起我们的高度警惕。

开发区设立有其特定的历史背景，有其现实必要，今后还有一定的发展空间。应该顺势利导，引导开发区健康发展

1984年初，为进一步扩大对外开放，国务院决定运用经济特区成功经验建立沿海城市经济技术开发区。此后，为推动各种不同类型产业的发展，还批准设立了高新技术产业开发区、保税区等不同类型开发区。作为地方经济发展的重要平台和载体， 开发区在改善投资环境、引进外资、促进产业结构调整等方面起到了辐射示范和带动作用。但是，在开发区发展过程中也出现了一些不容忽视的问题，最突出的是，一些地方不顾经济发展的实际需要，违反国家规定，盲目违规设立开发区，导致开发区过多过滥、大量圈地，造成土地资源严重浪费和土地市场秩序混乱，严重损害了国家和农民利益。

经过三轮开发区清理整顿，开发区是否要继续办下去，成为一个有争议的问题。有的认为，开发区已完成历史使命，应退出历史舞台;有的认为，清理整顿保留下来的开发区已不少了，不要再发展了，让其自生自灭;有的认为，开发区在现阶段还有发展的空间，应当适度发展;也有的认为，应像过去一样大力发展，不要加以限制。

我们认为，要客观看待开发区这一事物，开发区设立有其特定的历史背景，有其现实必要，今后还有一定的发展空间。开发区之所以有生命力，主要一是优惠政策优势，二是集中服务优势。部级、省级开发区都有一些优惠政策，尤其是部级开发区政策优惠程度更大。但随着改革的深入，政策优势将逐渐淡化，而集中服务优势将逐渐显化，在一定时期内开发区作为地方发展经济的主要载体还难以为其他形式所取代。开发区集中服务优势主要有三点:一是开发区是综合开发的过程，统筹建设基础设施，集中提供配套服务，集约用地，节省投入，降低成本，减少环境污染;二是开发区作为招商引资的载体，有利于人才、技术、劳动力集聚，有利于实现工业集聚发展，延伸产业链，实现产业集群化，发挥规模效益，使开发区成为经济结构调整和城市经济发展的重要支撑点;三是开发区把政府各部门的服务职能集中赋予开发区管委会，可减少行政环节，提高服务效率，管理体制和运行体制相对高效，入住企业对此普遍比较满意。

开发区仍有生命力，应该顺势利导，引导开发区健康发展。总理2005年视察中关村科技园区时曾指出，对发展好的开发区，在土地已经利用完的情况下，要支持扩区。清理整顿结束后，国家正酝酿出台有关规范开发区发展的政策性文件，以便地方有所遵循。对于发展前景好，土地确实已经用完，内涵挖潜也已比较充分的开发区，应视宏观经济情况，适时适当予以扩区。开发区能否新设或扩区，要从土地规划和集约利用两方面把关，看其是否符合土地利用总体规划，考虑所在地区已有开发区的土地利用程度。对于符合规划、集约用地程度较高的开发区应支持扩区。同时，对于一些省级开发区具备条件的，也应鼓励升为部级开发区，开发区升级不涉及用地总量的增加，应予以支持。

开发区设立和用地必须强调规划把关，控制用地规模总量，坚持两级审批制度，严禁开发区代管乡镇

一、根据情况差异，区别对待，分类处理。对于违规设立开发区，已经形成违法圈地事实的，要重点打击，发现一起，严肃查处一起，并追究政府及有关人员的责任;对于省级政府在暂停审批设立开发区期间仍发文设立，或省级以下政府及政府有关部门越权发文设立的，要及时撤销文件，予以纠正并追究相关责任;对于从引资和政绩考虑，以园区名义对外宣传招商，但尚未形成圈地事实的，主要以批评教育为主，明确要求在国家审定的开发区(园区)外，一律不得称谓开发区(园区)或是以成片开发土地为条件的各种名义的园区。

二、开发区设立和用地必须强调规划把关。土地利用总体规划综合协调了各个方面的用地需求，既保证了耕地的保有量，又统筹安排了各类建设用地包括城镇工业用地。过去开发区之所以违法大量圈地，一个重要原因是开发区设立时没有规划概念，完全按照地方政府的意愿行事，想规划多大就规划多大，想规划到哪就规划到哪，致使开发区四至范围内相当一部分超出“两个规划”。今后，在开发区批准设立环节必须强调规划把关。当前，土地利用总体规划控制很严，只要在“两个规划”内，就不太可能出现开发区大量圈地的问题。同时，要加强开发区用地的监控，对于突破“两个规划”违规用地的，要坚决依法查处，确保“两个规划”的有效实施。

开发区设立是否合理，要看它是否符合“两个规划”，是否依法用地，是否有项目而不是撂荒土地，是否保证了农民利益，是否单独设立管理机构，引进项目是否符合国家宏观调控政策等等。一些所谓的“园区”，没有机构，没有牌子，没有优惠政策，用地符合规划，按项目供地，没有原则性的问题。经过严格规划审核、依法依规设立的开发区不会出现大的问题，乱设开发区实质乱在绕过土地利用总体规划的控制。开发区圈地防止反弹，核心问题在于规划把关。只要在规划的盘子里，就不会引起总量失控。

三、控制开发区用地规模总量。经过清理整顿，全国开发区核定的规划用地总量为9949.27平方公里，约为1万平方公里。据抽样调查，开发区规划范围内已建成面积大体平均占总规划面积的75%，经济发达地区和不发达地区，已建成比例有所不同，总体上仍有25%的发展空间。不发达地方已建成比例较低，发展空间较大;而发达地方已基本建成，但仍有一定的内部挖潜空间。清理整顿前开发区之所以过多过滥，除了与经济发展的错误指导思想有关外，很重要的一点，是没有统一的开发区发展规划，各级政府及其部门各行其是违规设立，用地盘子不断增大。从某个区域的角度看，基层地方政府要求增加开发区用地规模有一定合理性，但从全省和全国的角度看，就不一定合理。开发区用地规模必须有总量控制，不能任凭各地自行决定。如果总量控制住了，就不会出现过多过滥的问题。因此，今后开发区用地规模，在符合规划的前提下，要有一个总量控制。总规模由国家和省两级管控，要与国民经济发展水平相适应，可以1万平方公里为基数，根据不同地区的经济发展情况，确定相应的增长比例，实现掌控下的适度增长。

四、坚持开发区两级审批制度。开发区设立审批权国务院早在1993年就明确规定为国务院和省级政府，国务院领导在清理整顿中又多次强调继续实行国务院和省级政府两级审批制度。几次开发区热之所以兴起，一个重要原因是绝大部分开发区是市、县、乡政府及各级政府部门违规批准设立的，导致开发区过多过滥，违法圈地。当前，针对开发区违法圈地反弹苗头，应再次重申两级审批制，省级以下政府及各级政府部门不得批准设立开发区。国务院规范开发区发展的政策性文件出台前，继续暂停省级开发区的新设或扩区。今后开发区设立程序，部级开发区继续由主管部门把关，有关部门参与审核报国务院批准。省级开发区的设立，从清理整顿前省级开发区突破“两个规划”问题的严重程度看，建议增加前置审核程序。省级开发区设立时，应由国土资源部和建设部对其是否符合“两个规划”进行审核，之后再由省级人民政府批准设立，以确保开发区用地控制在规划的总盘子内。

五、严禁开发区代管乡镇。经去年抽样调查，约有一半的开发区代管乡镇。开发区代管乡镇有弊有利，主要利在能充分发挥开发区的辐射带动作用，帮助周边农民增收，促进当地经济发展。最大的弊在于容易引发开发区擅自扩区、规模失控。开发区代管乡镇的面积往往远远超出批准的面积，如某开发区，批准面积为10平方公里，而代管面积为110平方公里，实际已建成面积达30平方公里。实际操作中，开发区均将代管的范围作为开发区的范围对外宣传和招商引资，借以显示其规模和实力。开发区代管乡镇后，一般都按代管的范围进行远景规划，包括道路网络等基础设施，极易造成开发区实际扩区。鉴于此，要严格控制开发区代管乡镇，明确各地不得以任何形式批准开发区代管周边乡镇，防止变相扩大开发区规模，确保国家宏观调控措施落实。

如何利用有限的用地空间产生更大的效益，是开发区必须面对的问题

国家审定的开发区已全部公告，落实四至范围工作也即将结束。通过落实四至、打桩定界，开发区范围已明确界定。如何利用有限的用地空间产生更大的效益，这是开发区必须面对的问题。当前一些开发区已针对企业的不同情况，采取多种措施提高土地利用率，如收回闲置土地、适度上调容积率、建多层厂房、零增地招商等。如江阴市开发区用地已基本用完，开发区走上“集约开发、内涵挖潜”之路。一是制定了开发区单位土地投入产出标准。进入开发区的项目在符合产业政策的前提下，确保每亩土地投入250万元，产出400万元。对已达不到投资产出要求的项目用地予以核减，压缩工业用地1828.5亩。二是加快多层标准厂房建设(普遍四五层高)，全市已建成多层厂房59.69万平方米，在建31.04万平方米，共计节约土地3000亩。三是开展园区闲置土地处置“回头看”，全市共盘活闲置土地9271亩。江阴开发区的同志说:“当前开发区用地卡得很死，寸土寸金，国家法规政策红线不能碰，迫使我们眼睛向内，寻找发展空间。”

就全国来说，开发区清理整顿后，应对国家审定保留的开发区开展一次用地普查。开发区用地普查要了解开发区已建成面积和尚待开发的用地面积数量，已建成面积范围内要了解集约用地情况，针对开发区的用地现状，核定集约用地指标，提出节约集约用地措施。同时，各地要按照核定的开发区集约用地指标，测算每个开发区可以开发利用的用地空间，提出消化、利用方案并付诸实施，从而提高现有开发区规划范围内的集约用地程度，提高土地产出率。

防止开发区过多过滥问题反弹，不能忽视对开发区以外城镇工业用地区域的监管

资金、人才、产业的集聚是工业形成的基本条件。工业集中区域不仅限于开发区，在国家审定的1万平方公里开发区以外，仍有一定面积的城镇工业用地区域，有的地方叫工业功能区，有的叫工业集聚区，有的为了提高知名度，干脆就叫工业园区。防止开发区过多过滥问题反弹，不能忽视对开发区以外城镇工业用地区域的监管。

一、城镇工业用地区域的现状。抽样调查结果显示，浙江省丽水市有10个开发区(园区)，面积24.4平方公里，有13个城镇工业用地区域，规划面积28.8平方公里;杭州萧山市有3个开发区，面积25.9平方公里，有城镇工业用地区域25个，规划面积50.2平方公里;无锡宜兴市有3个开发区，面积9.9平方公里，有14个城镇工业用地区域，规划面积14.3平方公里。由此可见，发达地区的开发区面积大，城镇工业用地区域的面积也比较大，城镇工业用地区域的面积远大于开发区的面积;而欠发达地区开发区面积小，城镇工业用地区域面积与开发区面积相当。城镇工业用地区域对当地经济的贡献在发达地区表现突出。2005年江阴开发区财政收入为44.4亿元，而城镇工业用地区域则为32.1亿元;2005年萧山开发区税收8.4亿元，而城镇工业用地区域税收达24.4亿元。

二、城镇工业用地区域与开发区的异同。历史上城镇工业用地区域有乡镇工业的背景。改革开放以后，随着民营经济的发展壮大，一些乡镇逐步形成了具有一定产业特点的工业集聚小区。城镇工业用地区域是城镇化发展进程中的客观产物，在小城镇发展中有着不可替代的重要作用，不能简单地将城镇工业用地区域视为开发区违法圈地问题的反弹，同时也要防止少数城镇工业用地区域以开发区模式运作，成为事实上的开发区。开发区和城镇工业用地区域有共同的特点，它们都是经济发展的产物，是生产力优化布局的结果。好处在于:一是节约土地资源，防止村村点火，处处冒烟。二是实现基础设施、公共服务、人才、技术等的共享，节约投入。三是有利于形成产业链，实现上下游产品配套，做大做强。而城镇工业用地区域又有别于开发区，在经济发展中它是开发区的有益补充。主要区别:一是开发区是现代制造业的集聚区和高新技术产业基地，产业档次高，人才、技术、资金集聚。而城镇工业用地区域则是普通制造业的集聚区，产业档次低，实力也不雄厚。二是开发区一般规模较大，成片开发土地，统一提供基础设施，是城市经济发展的重要平台。而城镇工业用地区域较开发区规模小，按项目供地，大多依托已有的城镇基础设施，在较少投入的情况下，为小城镇的发展提供了产业平台。三是开发区设立有严格的审批程序，而城镇工业用地区域大多是经济发展自然形成的，一般纳入当地城镇规划范围。四是开发区是独特的一种经济发展模式，它有专门管理机构，优惠政策，财政独立，而城镇工业用地区域纳入小城镇日常管理，没有上述独特的管理体制。市、县领导对城镇工业用地区域发展看得很重，认为这是县域经济发展的重要平台。有的市、县领导说，适宜乡镇发展的城镇工业用地区域是经济发展的必然，没有产业发动机，乡镇发展不起来，也不可能实现城乡协调发展。

城镇工业用地区域也存在一些问题，规划方案突破“两个规划”的情况比较突出，有的城镇工业用地区域部分符合“两个规划”，部分不符合;有的城镇工业用地区域符合城市总体规划，但部分不符合土地利用总体规划。如浙江丽水市12个城镇工业用地区域规划面积1444.7公顷，全部符合城市规划，但有655.4公顷不符合土地利用规划。城市总体规划与土地利用总体规划不衔接的问题由来已久，应设法解决。否则，开发区、城镇工业用地区域突破土地利用总体规划的情况还会继续存在下去。

三、规范城镇工业用地区域发展。规范和支持城镇工业用地区域有序发展，也是促进开发区健康发展、防止开发区过多过滥问题反弹的需要。要做到“五个不得”:一是不得打着开发区(园区)的旗号对外招商，混淆于国家审核通过的开发区(园区);二是不得违反“两个规划”，用地纳入城镇建设用地管理;三是不得成片开发土地，只能按项目供地;四是不得“村村点火，处处冒烟”，做好城镇工业用地区域规划布局，要体现布局集中的原则;五是不得单独设立管理机构，另搞一套人马，应由所在乡镇直接管理，具体由乡镇的工业办或经济中心负责。

当前，严防开发区违法圈地反弹，根本措施在于严格落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于加强土地调控有关问题的通知》，要“前门打开，后门关死”， 疏堵结合，牢牢把住规划总量控制，对规范发展的开发区给出路，正确引导城镇工业用地区域有序发展，对违规设立、违法圈地的开发区要坚决予以打击。