我国学前教育财政支持存在的问题及对策分析

【摘要】目前，学前教育已经成为我国整个教育发展中的“短板”。为了尽快解决这一问题，我国有必要借鉴OECD成员国学前教育财政支持的经验，通过加大政府对学前教育的财政投入、设立合理的学前教育投入机制、尽早制定学前教育法、有效促进学前教育均衡发展等途径保障学前教育快速、健康地发展。

【关键词】学前教育；财政支持；经合组织

【中图分类号】G617　【文献标识码】A　【文章编号】1004-4604(2011)07／08-0027-05

学前教育作为基础教育的开始阶段，其重要性不言而喻。科学研究早已证明，6岁前是人社会化的起始阶段和关键时期，是人的行为习惯、情感、态度、性格雏形等基本形成的时期。在人一生认识能力的发展中具有十分重要的奠基性作用。“三岁看大，七岁看老”说的就是此理。但由于长期以来我国对学前教育的财政投入不足，“入园难、入园贵”已成为普遍现象。为尽快解决这一问题，切实加快学前教育的发展，我国迫切需要了解和借鉴世界各国的经验，以制定符合我国国情的学前教育财政支持制度。我们认为，世界经济最发达的经合组织(OECD)成员国有关学前教育的经验值得我国借鉴。

一、OECD成员国有关学前教育财政支持的经验

OECD成员国较早认识到了学前教育的重要性，并把学前教育作为本国教育发展的重要项目。OECD在其教育政策分析报告(1999)中就曾指出：“发展学前教育是向终身学习的第一笔投资，是为满足每个家庭更加广泛的经济及社会需要的一项意义远大的政策援助。”德国、美国把学前教育视为民族竞争力的重要组成部分，同时还制定了详细的教育大纲和发展规划；英国则在布莱尔执政时期启动了促使学前教育成为义务教育的工作。综合来看，OECD成员国有关学前教育财政支持的经验主要可归纳为以下几个方面。

1　强调政府对学前教育财政投入的责任

随着对学前教育重要性的认识不断加深，越来越多的OECD成员国正逐步将0～6岁儿童的保教责任由私人责任转为公共责任，并通过公共财政不断强化政府对学前教育的责任。通过公共财政支持学前教育是OECD成员国的普遍做法。例如，英国通过公共财政支持学前教育，并采取学前教育有关预算在政府财政预算中单列的方式，以保障公共财政稳定投入。除此之外，英国政府还实施了重大的幼儿福利改革――“确保开端”项目，对3岁以上幼儿提供免费教育，并加大了对幼儿照看机构的公共投资力度。英国学前教育之所以能在较短时期内迅速发展，很大程度上得益于此。

2　学前教育公共经费投入充足

学前教育公共经费是指国家财政预算内的教育拨款中给予学前教育投入的专项资金。充足的财政投入是一个国家学前教育事业发展的基本保障，OECD成员国中学前教育发达的国家，其公共经费都十分充足。下图是部分OECD成员国对ECEC(Early Childhood Education and Care，即早期教育与托幼服务)项目公共经费投入占GDP的比率。从中我们不难看出，丹麦在0～6岁ECEC项目上投入的比重是最大的，占GDP的2％：瑞士和芬兰投入分别占GDP的1.7％和1.3％。除此之外，这三个国家对6～7岁儿童另外投入GDP的0.3％。可见，这些国家对学前教育十分重视。英国和美国的投入相对较少，分别占其GDP的0.5％和0.47％，但由于英、美两国GDP基数大，学前教育财政投入绝对数额较高，也足以保障本国学前教育事业稳步发展。

3　学前教育经费以国家财政投入为主

从OECD成员国2005年学前教育拨款情况来看，瑞典学前教育的预算占总教育预算的8.5％，虽然没有匈牙利(15.3％)和西班牙(13.1％)占的比重大，但是它的财政投入却包揽了学前教育的全部花费，即在瑞典不论父母的就业和收入情况如何，学前教育都是免费的。不过，这样的国家是少数，大多数国家采用的是公共财政支持和家庭根据收入情况适当缴费并行的方式发展学前教育，这其中财政投入的比重大多高于60％，家庭支付的一般不超过30％(见表1)。通过公共财政支持学前教育可以大大减轻家庭的经济负担，从根本上保障学前教育的健康发展。

4　为学前教育投入提供法律保障

为了保证学前教育快速、健康地发展，OECD成员国还进一步完善了学前教育的相关法律。例如，美国先后通过了《提前开始法》(Head StartAct)、《儿童保育与发展固定拨款法》(Child Careand Development Block Grant Act)及《不让一个儿童落后法》(No Child Left Behind Act)等。这些法律明确规定了各级政府对学前教育事业的拨款标准，从而有力地推动了美国学前教育事业的发展。英国也先后出台了多部相关法律，如《教育改革法》(1988年)、《学校标准与框架法》(1988年)、《教育法》(2002年)、《儿童法》(2004年)和《儿童保育法》(2006年)等，这些法律明确规定了政府在发展学前教育事业中的职责。从而保障了对学前教育的财政投入。

5　促进学前教育均衡发展

支持学前教育，让每个适龄儿童都能上学，不仅可以保障儿童健康成长，从而促进学前教育的均衡发展，更可以缓和某些社会矛盾，促进社会和谐。虽然OECD成员国在经济、政治、文化和社会等方面都存在着不同程度的差异，学前教育的发展水平也不尽相同，但他们都把学前教育视为一种准公共产品，把为弱势群体提供良好的学前教育视为消除贫困、缩小社会差异的治本良策。例如，英国自上个世纪末开始，就把发展学前教育、保护弱势幼儿群体等列为教育改革的中心议题。英国《拨款法》更是明确指出，“借助儿童基金帮助弱势儿童与青少年及其家庭，应对儿童贫困和社会排斥现象，以打破机会剥夺与弱势地位的恶性循环”，这一儿童基金逐年得到增加。

二、我国学前教育财政投入存在的问题

众所周知，我国是人口大国，0～6岁儿童多达1.3亿，占世界同龄儿童的五分之一。而我国学前教育经费长期以来仅占全国教育经费的1.2～1.3％，且十年来徘徊不前。这个比例不仅相对于发达国家是很低的，更与1.3亿学前儿童的规模极不相称，很难支撑我国学前教育事业健康、快速发展。学前教育一直是我国各类教育中最为薄弱的环节。2006年的数据显示，全国学前教育适龄儿童有6000多万，但入园的只有2179万人，入园率仅为36.3％。而同期西班牙和比利时高达121％，日本为86％，美国相对低一点，但也有61％(见表2)。

比照OECD成员国，我们可以看出，目前我国学前教育财政投入主要存在以下三方面问题。

1　学前教育财政投入不足

由于财政投入不足，我国学前教育已成为整

个教育发展中的“短板”。长期以来。为了快出人才，我国比较注重高等教育，大部分的教育经费也都集中投向高等教育。就2004年教育经费支出统计来看，高等学校的经费占总经费的比重为31.70％，小学教育因有义务教育法的保障占25.48％，而学前教育只占了1.28％，仅是高等教育的1／30(见表3)。

2　学前教育法制不完善

我国的学前教育不属于义务教育。也缺乏相关的法律保障。早期，在计划经济体制下，学前教育的经费可以通过“单位福利”获得资助。但随着经济体制的改革，曾经的学前教育主力军――企事业单位办园逐步与单位分离或停办，导致幼儿园的经费和数量迅速减少。“入园难”“入园贵”等现象的出现除了与财政投入不足有关之外，还与我国的法制不完善有关。尽管教育部制定了一系列学前教育政策法规，如《幼儿园管理条例》《幼儿园工作规程》，但这些法规主要着眼在规范办园行为、改革办园体制等方面，并没有在保障学前教育财政投入方面作出规定。可见，我国的学前教育要想快速健康地发展，急需通过立法加以保障。

3　弱势群体的学前教育得不到保障

近年来，随着经济体制的改革，进城务工的农民越来越多。这虽然在某种程度上提高了他们的生活水平，但也造成了大量的留守儿童和流动儿童。留守儿童由于亲情的缺失，极易产生价值上的偏离和心理方面的阴影，一些人甚至会因此而走上犯罪的道路。而流动儿童则因为没有流入地的户口，无法享有与城市同龄儿童同等的教育机会，成了被忽视的群体。据调查，我国农村目前“留守儿童”数量超过了5800万人。57.2％的留守儿童是父母有一方外出，42.8％的留守儿童是父母同时外出。留守儿童中的79.7％由爷爷、奶奶或外公、外婆抚养，13％的孩子被托付给亲戚、朋友，7.3％为不确定或无入监护。如上所述，为弱势群体提供科学的学前教育，可以有效解决教育的不公平问题，缩小贫富差距，从而促进社会和谐。因此，解决弱势群体的学前教育问题迫在眉睫。

三、OECD成员国对我国学前教育财政支持的启示

1　加大学前教育财政投入

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》在公开征集意见的过程中，有关学前教育发展问题的意见和建议最多。当前，我国学前教育要想快速高效地发展，首先国家和政府要给予高度重视，并要加大对学前教育的财政投入。研究发现，学前教育投资是一种最省钱、回报率最高的公共投资，投入回报比例高达1：17.07。因此，加大学前教育的投入不仅可以提高国民的整体素质，更可获得巨大的收益。但是，我国学前教育支出占GDP的比率平均为0.06％，这一比率无法和OECD成员国相比，甚至低于巴西、墨西哥、印度等发展中的人口大国。2008年，学前教育经费占公共教育经费支出比重的世界平均水平为3.8％，我国此项经费支出不足1.3％，只是世界平均水平的1／3。因此，我们应立足于本国的实际情况，分阶段提高学前教育的公共财政投入，争取尽早达到甚至超过世界平均水平。

2　建立合理的学前教育投入机制

现阶段我国应该建立以公共财政投入为主，家庭、企业与社会共同参与的学前教育投入机制。首先，在国家保障财政投入的前提下，地方政府要根据自己的实际情况加大对学前教育的财政投入，并重点关注农村地区和弱势群体儿童。其次，建立合理的政府、社会、企业和家庭的教育投入机制，尽可能对困难家庭儿童实行免费的学前教育。最后，鼓励企业家和慈善家投资办园，对接受弱势群体儿童的幼儿园，政府给予一定的政策支持，例如采取“教育券”等方式予以扶持和补助。此外，在中央、省、市、县等各级财政中设立学前教育发展专项经费，建立对贫困、边远、民族地区学前教育发展的专项支持与转移支付制度。

3　尽早制定《学前教育法》

结合我国当前学前教育的情况和OECD成员国有关学前教育财政支持的经验，我们认为，我国应加快学前教育的立法进程，尽早出台一部全国性的《学前教育法》。全国人大常委、北京师范大学庞丽娟教授认为，从我国目前学前教育事业存在的问题来看，制定《学前教育法》是非常迫切的，并且我国已具备学前教育立法的契机：国民经济社会发展“十五”计划中已明确指出要大力发展学前教育，义务教育、高等教育等教育法律框架已基本建立，广州、青岛、北京等地有关学前教育的地方性法规也可资借鉴。在《学前教育法》还没有出台以前，我国应提倡各地区根据自己的实际情况制定符合本地区发展需要的学前教育法规。要通过法规明确学前教育的性质及其在国民教育中的地位、政府的责任、公共财政的投入与保障、教师的福利待遇和责任等重大问题。

4　促进学前教育均衡发展

为了促进我国学前教育合理、均衡地发展，我们还应尽量缩小城镇与农村学前教育的差距，重点解决留守儿童和流动儿童的学前教育问题。绝对不能以所谓的“质量”为借口。去剥夺“弱势群体”接受学前教育的机会。在城镇地区，要重点解决“公立园入学难”“私立园入学贵”的问题。例如，政府可以鼓励当地企业家和慈善家投资和捐赠创办幼儿园；为接受弱势群体儿童的民办或企业办幼儿园提供优惠政策；调整公办和私立幼儿园的学费，使两者的学费基本相当。发展农村学前教育则主要靠政府和国家的支持，最重要的便是要加大对农村地区学前教育的财政投入。