美国州政府在公立中小学教育中的角色

在美国，对教育的组织与管理的权力主要归属各州，美国各州在管理公共中小学教育方面均曾面临过一个基本的问题：州政府应该在中小学的管理方面参与到什么程度才是一个适当、平衡的角色，以及在哪些方面必须控制、哪些方面不能干涉。

在美国的各个州，学区是州政府用于管理公立中小学的基本单位，绝大多数州的州政府教育厅和各学区之间没有中间层级的教育行政部门（加利福尼亚州除外），因此，长久以来各州一直在如下问题上不断探索：怎样在州政府和学区对学校的管理之间达到合理的平衡？州政府应该要求州内的公立中小学达到的最低办学标准是什么？对各学区内公立中小学所提供的基础项目（Ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ Ｐｒｏｇｒａｍ）应达到怎样的最低要求？采取何种财政办法才能保证各个学区公平地拥有充足的经费来实现这些最低标准？经过多年的探索和实践，各州在如下几个方面逐步取得了一致。

一、州政府适当集权

根据美国宪法第十修正案的精神，各州自行负责本州教育的组织和管理。联邦政府从开始就采取了放任的政策，马萨诸塞州最早采取了看起来也是最简单的办法，就是在州内根据人口分布情况划分出若干很小的教育行政区域，作为学区，每个学区内均建有若干的学校。马萨诸塞州这种早期的模式变成了全美各州模仿的教育组织形式。在各个小的教育行政区域内，当地居民可以通过选举教育理事会成员直接对学区内的学校施加影响。在后来的社会发展和变革过程中，这种最简单的解决办法变得越来越不容易操作和被接受，存在各学区之间的发展不平衡，缺乏统一的教学评估标准，州内教育资源无法更充分、有效地利用等矛盾。一些州的立法机构面临对此体制进行改革的问题，唯一的改革方向就是州政府要从各学区拿走一部分权力。要从一个机构拿走一部分权力给另一个机构，总会有某种程度的矛盾，各州在教育方面主要需要思考的问题包括：哪些权力可以也应该从学区手中拿走?各州应该按照一个什么样的程序从学区拿走这些权力？

各州通常采取两种办法从学区手中把对教育的控制权拿走：一是通过强制性的法规来规定一些特定的职能由州一级的机构来执行（比如关于税收、学生交通以及教师执照等事项）；二是通过对学区进行重组，把学区变得更大从而可以提供更完整的小学和中学教育，更充分合理地利用有关教育资源。多年以来，各州均通过了很多强制性的法规将很多特定职能的控制权收走了。通过扩大学区的办法，虽然可以将教育的控制权依然掌握在当地百姓的手中，但是变为掌握在更少的人手中。

二、制订学校最低标准

各州的教育厅均对州内中、小学校制订了必须达到的最低标准，比如，任何一所中小学必须聘用具有州教师执照的教师；每个班最多的学生人数（比如一些州规定每班不得超过20名学生）；各学校的学生每年上学的天数不得少于州规定的时间；刚参加工作教师的最低起薪标准等。有些州还要求学校必须开设某些课程，如美国历史或健康教育等。

当一个州制订了学校最低标准，理论上可以保证每个学生不论居住在州内的任何地方或上的是州内的哪所学校，都会有一个受教育的基本条件。当然美国各州所制订的最低标准有所不同。

三、制订学区基础项目的标准

尽管各州均制订了对学校办学的最低标准，但在一个州内，最穷的学校和最好的学校之间在某些特定的情况下为学生所提供的教育机会还是存在较大的差异，这种差异可能会对社会稳定构成威胁。穷一些的学校一般都是在收入水平比较低的学区，因为税收所带来的收入较少。因此如果一个学区内税收收入较低，不足以支持区内的学校，州政府有责任提供教育平等的机会。各州一般通过两种办法来制订学区基础项目，减少教育的不公：一是通过州立法明确而详细地定义每个学区、学校必须达到的标准，如教学楼和设施必须达到的数量和质量标准，教师每周最多的课时数等；另一种更简单些的办法，就是设定一个州内各学区必须用在每名学生身上的最低经费标准。后者把制订详细计划的权力交给了各学区，从而保持了州的最低介入。因为各学区通过居民选举产生的理事会成员并不从学区领取工资，他们总是会想尽办法最大限度地把学生经费用于学生的教育。

四、提供州财政补助

尽管各州教育财政政策有所不同，但各州均采取了相似的办法保证各学区能达到州内基础项目的最低要求。各州要求州内各学区要为达到基础项目的要求做同等程度的努力。各学区为了达到基础项目所征收的地方税率是一致的，但很明显，富裕地区的税收额会比穷困地区的税收额要高，因此富裕地区可以很轻松地满足基础项目的要求并且可以用多余的经费尽可能做得更好。穷困地区尽管采取了和富裕地区相同的税率标准，在教育投入方面的努力程度是相同的，但是因为税收收入总额比较低，仍不能满足基础项目对经费的需求。这时，就会由州政府以州财政补助的形式来弥补这一经费上的不足部分。

综上所述，州政府在教育管理方面有主要的职责来保证本州的教育不低于一定的水准，在财政政策上有主要的责任来消除州内教育机会的不平等。首先，通过定义学校办学最低标准和学区基础项目，可以让老百姓知道他们将得到的最低的教育水准是怎样的，这也是一个州未来潜力的最简单明了的指标。其次，通过建立财政扶持制度，保证州内所有的中小学能起码达到最低的且又是可被接受的水准。富裕的学区根据自己的条件和意愿，可以投入更多的经费。

作者单位 中国驻美国洛杉矶总领馆教育组