国有企业改革改制探讨

摘要：国有企业的改革是我国经济体制改革的中心环节，本文回顾了我国国企改革实践的几个阶段，认为能否真正建立现代企业制度是国有企业的改革成功的关键。同时分析了目前我国在建立现代企业制度中存在的问题，并提出相应的对策。

关键词：国有企业; 改革改制; 公司制

一、我国国有企业改革的历史回顾

建国以来，我国发挥了计划经济的优势，集中国力迅速建立了独立的国民工业体系，并在此基础上形成了我国的国有企业。国有企业一直是我国国民经济的支柱，一直是我国财政收入的主要来源，并承担着大量的社会职能如办学、养老等。但从1956年到1979年的二十几年的实践证明，我国国有企业运作机制僵化，效率低下。自1978年以来，我国将国有企业的改革作为经济体制改革的中心环节，并“摸着石头过河”地进行了三十几年的探索与实践。

1.放权让利(1978-1981)

党的十一届三中全会将我国经济建设和经济体制改革作为新时期党的工作重点。会议指出了我国原管理体制存在的严重缺点是权利过于集中，应当让地方和工业企业在国家统一计划下享有充分的经营自主全。1979年7月，国务院下达了《关于扩大国营企业经营管理自的若干规定》等诸多文件。放权让利试图让国有企业由政府机关的附属物转变为具有相对独立利益和一定自的企业主体。

应当说这一措施的实施一定程度上增强了国企超额完成计划和增收节支的主动性。但由于放权让利尺度不好把握，企业普遍会极力讨价还价，且放权让利后难以建立有效的约束机制，因而没有从根本上决国有企业的实质性问题。又由于企业利润上缴的非强制性，存在着企业利益与国家利益的矛盾，使得这一时期我国财政能力不断降低。

2.经济责任制(1981-1983)

为克服放权让利的矛盾，同时借鉴农村土地承包经营责任制改革的成功经验，1981年11月，国务院批转了国家经贸委等单位拟定的《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》等文件，在全国推行经济责任制。主要采取利润留成、盈亏包干、以税代利、自负盈亏的方式。

经济责任制促进了企业改善经营管理的积极性，企业的管理水平明显提高，增加我国的财政收入。但也存在制定标准时很难找到客观的责、权、利标准。而且出现了企业盲目扩大职工收入的现象，导致了我国经济秩序的混乱和物价上涨。为此，国务院停止了经营承包责任制做法，并逐步推行利改税政策。

3.利改税(1983-1986)

利改税政策分为两步。第一步，1983年4月，国务院批准了财政部提出的《关于国营企业利改税的推行办法》，将国有大中型企业由过去直接想主管部门上交利润，改为向国家交纳所得税，比例为55%，税后利润分成。第二步，1984年10月国务院批准转财政部拟定的《国营企业利改税试行办法》，改变第一步利税并存的情况，并对税目税率进行调整。将当时的工商税分为产品税、增值税、盐税及营业税。国家对企业的利润分别征收所得税和调节税，其中调节税比例按一户一率分别核定，税后利润留在企业。

利改税将企业利润留成制度化、法律化，有利于保护企业利益和促进企业发展。但一户一率政策不但造成鞭打快牛现象，挫伤了优秀企业的积极性，也造成国有企业与非国有企业的税负不均。到1986年，由于经济紧缩，在国有企业出现了连续22个月的大面积利坡后，便不再执行利改税政策，逐步推行承包经营责任制。

4.承包经营责任制(1986-1993)

1986年12月，国务院颁布了《关于深化企业改革，增强企业活力的若干规定》，着手推行经营承包责任制。改革重点放在完善企业经营机制，实行多种形式的承包经营责任制上来。按包死基数，确保上缴，超收分成，欠收自补的原则，包上缴国家利润，包技术改造任务，实行工资总额与经济效益挂钩。

承包经营责任制并未能使国有企业成为独立的法人地位实体和市场竞争主体。企业负盈不负亏，企业行为短期化，所以也未能从根本上解决国企问题。

5.建立现代企业制度(1993-2004)

邓小平同志南巡讲话后，姓资姓社问题不再争论了，一切以“三个有利于”为标准。我国国企改革切入到了实质性和深层次问题。1993年11月中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了国企改革方向是建立适应市场经济体制要求，产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。同年12月，全国人大通过了《中华人民共和国公司法》，标志着我国国企改革进入新的阶段。

1999年9月，中共十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干问题的决定》。全面总结了20年来我国国企改革和和发展的基本经验，提出了国企改革和发展的目标是：基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度。《决定》是我国国企改革和发展的纲领性文件。

按照十五届四中全会《决定》提出的“按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度”及十六大提出的“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权力义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”要求，国务院国有资产监督管理委员会已于2003年4月挂牌成立。同年5月，国务院常务会议通过了《企业国有资产监督管理暂行条例》，标志着我国国有资产改革已进入新的阶段。

从2003年到2006年间仅仅三年，国资委所管辖的央企就由236家整合成了149家。在2006年，央企利润首次突破1万亿，有19家企业进入了世界500强，比2003年增加了10家。但这一阶段公司制改革并不彻底，国有独资公司仍在较大范围内存在着。因为独资公司严格说来不是真正的公司，不具有现代企业制度，不具有公司制所特有的功能，难以发挥公司制应有的作用。

6、股权分置改革(2005―至今)

中国证监会2005年6月16日在公布《关于上市公司控股股东在股权分置改革后增持社会公众股份有关问题的通知》。由于国有上市公司上市时主要功能错位、本权设置不合理、国有股不上市等问题，这在股市上形成了两个市场，两个价格。这种情况使市场难以有效引导资源优化配置。通过股权分置改革，把两个市场(一级和二级)，两个价格(一低一高)，变成一个相对完整的市场体系和价格体系，实现全流通状态，实现了同股、同价、同交易。 随着股权分置改革方案的出台,中国股票市场进入了一个全新的发展阶段。

自2008年以来，我国为应对金融危机，中央政府退出十大产业振兴规划及4万亿经济刺激计划等一系列措施。但大部分属政府推动的投资项目，国有资本几乎得到了所有的重要政府订单，国有大中型企业获得绝大部分的项目。我国经济领域出现了所谓“国进民退”的现象，国有经济在某些产业领域市场份额的扩大，相应民营企业在该领域市场份额的缩小，以及政府对经济的过度干预。2009年底及今年初各地频频出现的“地王”及政府主导的企业并购背后都是国企的背景。“国进民退”是“逆市场化”状态或趋势，意味着市场化进程的倒退，会导致社会经济资源的配置进一步扭曲，效率降低，偏离建立和完善社会主义市场经济的目标。

二、现代企业制度的特点

国有企业的改革实践证明，要从根本上搞活国有企业，必须实行以产权制度为核心的企业制度创新，即现代企业制度。在不改变公有制性质的前提下，按照产权制度演进的一般规律理顺现有体制下尚未理顺的产权关系，建立以法人制度为基础的企业制度。

1.产权清晰

产权清晰是现代公司的基本特征之一。公司拥有独立的财产，可独立从事民事活动，成为民事权利义务的主体，承担义相应义务和责任。依法享有企业财产的所有、使用、收益、处分的权利。公司以其全部法人财产权，依法自主经营、自负盈亏，对出资人承担保值增值责任。

2.责权明确

出资者按投入企业的资本额享有所有者权益，即资产收益权、重大决策权、和选择管理者的权利。企业破产时，出资者仅以投入企业的资本额对企业债务承担有限责任。

3.政企分开

企业按照市场要求组织生产经营，以提高劳动生产率及经济效益为目的，政府不直接干预企业生产经营活动。企业在市场竞争中优胜劣汰，长期亏损、资不抵债的应依法破产。

4.管理科学

公司建立科学的领导体制和管理制度，实行权力机构、经营机构、监督机构权责分明、相互制约的激励和约束机制相结合的管理体制。组建由股东会、董事会、经理层、监事会组成的公司治理结构对其进行治理。

股东会是出资人的联合会，是公司最高权力机关，通过选举和约束董事会，对重大决策进行表决，行使出资人权力。董事会会作为法人财产的代表，对公司资产的运作和增值负责，是公司的决策机构。经理层队董事会负责，按董事会制定的目标及方案具体运营公司资产是公司的执行机构。监事会由股东大会和职工大会选举的监事组成，对董事会和经理层进行监督和检查。

三、目前我国国企公司制存在问题分析

(一)过高的国有股比重弱化了股东大会和董事会的作用我国《公司法》规定，股东大会决议事项，按“一股一票”原则表决。我国大部分公司制企业是由原来的国有企业改造而成的，国有股比重偏高。公司制企业一般设置国有股、法人股、社会公众股、内部职工股。国有股、法人股一般都在60%以上，普通公众股低于40%。国有股处于绝对控股地位，股东大会实质上是控股股东的大会，强化了国有股东行使控制权的功能。

实践证明，无论是政府部门直接持大股还是由母公司持大股，在公司治理的操作中，往往存在较强的行政干预。股东大会、董事会难以发挥作用。有些股份公司成了母公司圈钱的工具，关联交易频繁，侵害中小股东利益。打击了社会投资者信心，影响了资本市场的健康发展。如2001年出现的 “ST猴王”恶劣事件。

1.内部人控制问题

委托―问题是企业治理的核心问题，只有解决好这一问题才能真正做到企业治理的高效。由于存在着信息的不对称，即作为人的经理层比作为委托人的所有者具有生产、收益、成本等各方面的信息优势，且存在着使委托人利益最大化决策与使人利益最大化决策之间的差异，容易出现人利用信息优势侵害所有者利益。

在我国的公司制企业里，由于长期以来国有产权主体的实际缺位及所有者行为的扭曲，目前普遍存在经营者支配董事会现象。即作为企业人的经营者占董事会绝大部分甚至全部。相当部分企业还存在董事长总经理一人担任的情况，内部人控制更加严重。这违背了公司法人治理结构中决策权与执行权相分离的原则。一方面由于所有者虚置，无人对终级所有者负责，另一方面决策权与执行权没有分离，缺少有效监督，使得这种权利极易异化为个人或小集体谋取利益的途径。

2.还未能做到真正政企分开

政企分开在我国企业改革中讲得最多，但到目前为止，还未能做到真正政企分开。长期以来，政府集社会管理职能与国有资产管理职能于一身，既当运动员又当裁判员，政企不分、政企错位现象严重。在企业改制过程中，政府主管部门从各自的利益出发，争相充当国有资产代表。于是经过授权经营后，主管部门以国有资产管理的身份委派董事长，进行资产运作，以往的“婆婆”变成了“老板”。

在资产重组，企业合并中，经常出现行政划拨、拉郎配现象，公司制企业无法做到完全自主决策、自主经营。

四、对策

1.减持国有股，实现股权多元化

产权结构多元化是公司制企业最基本的条件，这可以从公司制的发展过程得出结论。公司制企业是在早期的业主制和合伙制后，为解决单个资本与社会化大生产矛盾而发展起来并成为主要的企业组织形式。可以说，没有产权结构的多元化，“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”便难以落到实处。

国有股减持是要打破国有股、法人股和社会公众股的股权比例，优化公司股本结构，构造一个有利于企业改善经营业绩的新的股权结构和利益平衡结构。进而优化公司的治理结构，塑造良好的市场微观主体，提高公司经营效率。国有股比例的下降及非国有股比例的上升，可以避免处于“所有者缺位”的国有股东控制董事会现象。有条件在股东和经营者之间建立有效的权利治衡机制，减少内部人控制现象，这有利于形成有效的法人治理结构。

国有股减持可降低政府部门对企业经理行为的干预，这有利于经理人更加明确剩余控制权和剩余索取权。而且，多方投资主体的进入，调整了董事会会的席位分布，可增强外部独立董事在公司中的发言权，改变经理层的选择方式，有利于经理人才市场化，挑选真正有才能的企业家。

国有股减持可采取增资扩股、国有股转让、合资合作、入新股东等方式。

2.完善独立董事制度

设立独立董事可弥补公司治理结构的缺陷。独立董事与公司没有利益联系，独立于大股东，独立于经营者，独立于公司的利益相关者，可以比较客观、公正、独立地作出有利于公司的决策判断。独立董事一般由具有特殊专长的战略经营管理专家担任，在董事会中能对内部董事起着监督和制衡作用，可制约大股东的操纵行为，最大限度地保护中小股东的利益。

独立董事制度作为加强我国上市公司治理的有效手段正得到广泛推广。但目前大多数独立董事并不独立。特别是在“一股独大”的公司，独立董事被大股东控制，成了摆设的“花瓶”。这是由于目前独立董事大都由董事会提名，而董事会事实上被大股东控制的缘故。所以要完善独立董事制度，提升中小股东在独立董事的提名、罢免中的作用，以增强独立董事的独立性。

3.加快职业经理人市场的建立

长期以来，我国国企的领导人都是由政府部门委派和审批的，企业领导级别是与行政机关的级别相适应的。直到目前，政府依然严格控制着对国有企业经理层的任命权。企业家作为一种稀缺资源，应当由市场机制来优化其配置。职业经理人市场的建立，可杜绝把经营企业当作为官的跳板。引入公开、公平竞争上岗，公开考核，公开流动的选择体系，降低经理人的成本，保护所有者利益。目前可从以下几点入手：建立职业经理岗位资格证书制度，职业经理人必须取得相应资格方能上岗；建立职业经理人才测评体系；建立职业经理选拔聘任制度；建立职业经理市场准入制度。

4.建立完善的经理人激励约束机制

如上所述，由于存在委托人与人的信息不对称，且存在两者具体行为目标的不一致，容易出现人的道德风险。因此必需设计一个有效的激励约束机制，即按责任、贡献、风险、利益相统一的原则，采取多方式加大对经理层的激励，使人与所有者目标趋同。目前，我国国企同时存在激励不足与约束不足的问题。

五、国有企业应坚持有所为有所不为

现在的“国进民退”重组制造社会不公平，并不是以市场为导向，体现的并不是优胜劣汰，而是国有企业拿着国家的注资和银行的优惠贷款来并购。“国进民退”如继续发展下去，将逐渐失去我国三拾多年来民营经济逐步发展奠定的坚实的基础，导致的民营经济恶化。