日本长期护理保险制度的实施及启示

护理保险源自西欧。荷兰最早在1968年建立了护理保险，1993年英国撒切尔政府实施了地域护理改革，引入了护理服务，1994年德国将护理保险纳入社会保险范围，国家护理保险的对象既包括失能老年人也包括身体残疾或智力残疾的儿童。这些国家实施护理保险的宗旨是通过细心周到的护理服务，保持人有尊严的生活。根据世界卫生组织（WHO）关于长期护理的定义，其含义是指“由非正规照料者（家庭、朋友或邻居）和专业人员（卫生和社会服务人员）进行的护理活动体系，以保证不具备完全自我照料能力的人能够继续得到自身喜欢的以及较高的生活质量，获得最大可能的独立程度、自主、参与、个人满足及人格尊严”。

2000年4月日本开始实施的护理保险制度，以独立的社会保险形式存在，建立在国家经营、部分补贴、全民参与的基础上，把税收收入作为护理保险制度建立的财源，将被保险人缴纳的保险费作为护理服务支出的费用来源，在此基础上强调尊重需要护理服务者的个人意愿，根据其状况提供不同等级的护理服务。日本护理保险制度历经12年实践，对解决进入老龄化、少子化社会后日本社会保障费用的持续增长起到了一定的作用。日本护理保险制度通过立法形式使护理服务得到保障，其筹资模式、护理认定及相关配套设施的建立和完善等操作方法值得我们研究或借鉴。

一、日本长期护理保险制度建立的背景

（一）日本对老年人的福利保障历来非常重视

1946年日本就制定了《生活保护法》，该法确立了以传统家族制度为主体、相互救助为原则的老年人社会福利制度，旨在保障低收入老年人的生活水平。之后随着老年人总数增加，日本政府于1959年颁布了《国民年金法》，确立了“国民皆年金”制度；1963年制定了《老人福利法》，构建了机构福利服务与居家福利服务两大服务体系。1973年日本政府对《老人福利法》进行修订，规定70岁及以上（卧床不起等特殊情况下为65岁及以上）老年人实施免费的医疗制度。1982年出台了《老人保健法》，旨在加强老年人保健预防体系，从而建立老年人综合保障制度。

（二）人口结构转变催生了长期护理保险制度

日本1970年就步入了老龄化社会。日益增长的老年人口需要大量的医疗资源及其他各类社会福利保障，尤其是随着医疗技术水平的提高，老年人寿命延长但失能状况增加引起了对护理服务的大量需求。同时，日本人口结构呈现出少子化特点，而且少子化进程不断加剧，新生婴儿数量不断减少，人口赡养率不断攀升。在老龄化、少子化的双重影响下，致使日本家庭结构的显著特征是成员老龄化、空巢及痴呆老人增加。日本厚生省预测，2025年老年人口将会高达520万人，由此引发的老年人护理问题对原有的老年人福利保障制度形成了极大的挑战。

（三）医疗费用上涨对公共财政构成了较大的压力

早在20世纪80年代前期，日本的国民保险费用就超过20兆日元，1999年又突破了30兆日元，尤其是20世纪90年代日本经济衰退，国内生产总值连年都是负增长，而同期的医疗费用支出仍然不断增长，占国内生产总值比率不断增加。受整个经济不景气的影响，医疗高速增长的医疗费用对公共财政形成了极大的挑战（如图1所示）。另外，“社会性入院”问题严重。随着整个社会老龄化程度不断严重，慢性病患者和失能老人增加，他们通过使用医疗保险长期住院获得护理服务，占用了大量医疗设备，使得政府财政负担更加沉重。日本政府经过反复研究论证，在1995年社会保障制度审议会上提出应该依靠保险金来进行老年人福利保障，由国家经营护理保险代替原来依靠行政拨款的社会福利，并在1997年通过了《护理保险法》，宣布从2000年4月实施该法。

二、日本长期护理保险制度的实施情况

（一）保障范围（被保险人）不断扩大

日本老年护理保险制度由政府强制实施，40岁以上的人必须全部加入护理保险。被保险人包括1级被保险人（65岁及以上）和2级被保险人（40-64岁），他们为自己在今后能够得到公共护理服务而缴纳一定的保险费。实施长期护理保险制度以来，日本1级被保险人数在2009年达到2838.42万人，比2000年增加了672.94万人，被保险人数增长了31.08%，即长期护理保险保障范围扩大了三分之一，表明长期护理制度获得了日本公民的认可。

（二）资金来源稳定

日本长期护理保险费用的筹集形式采取护理利用者承担护理总费用的10%，剩余的90%由被保险人的保险费和公费各负担50%，其中被保险人负担的50%由1级被保险人负担17%和2级被保险人负担33%构成，公费负担的50%由国家负担25%、都道府12.5%和市町村负担12.5%构成。这种公费和个人缴纳保险费共同筹资的模式既能够减轻被保险人的负担，也不会对财政造成太大压力，从而确保长期护理保险制度有稳定的资金，确保维持长期稳定的护理服务供给量，使护理保险制度顺利运营。

（三）被保险人对长期护理服务的需求不断增加

2000年至2009年，申请各类护理服务的投保人数从218.16万人增加至469万人，增长了一倍多。其中，申请“需要护理”的人数远远高于“需要支援”的人数，2000年共有29.09万人申请“需要支援”服务和189.07万人申请“需要护理” 服务，2009年申请上述两种护理服务的人数分别是123.69万人和345.31万人，这说明老年人口失能状况堪忧。

（四）护理保险制度提供的护理服务供应数量和种类不断增加，得到了广泛使用

首先，各类护理服务供应量不断增加，其中居家服务数量从2000年165665个提供者增加至2009年的383521个，不到十年时间里服务提供数量增加了二倍多。其次，经过2005年改革完善长期护理保险制度，新添加了社区服务（包括社区护理服务1、护理预防服务和社区护理预防服务），自2006年实施以来，得到了被保险人的广泛认可，服务提供者不断增加。最后，长期护理服务利用者数量不断增加，被保险人得到了非常好的护理服务。护理保险实施之初得到服务的人数有148.97万人，2004年利用长期护理服务的人数突破300万人，截至2009年这一人数已经达到383.52万人，表明当年有13.5%的第一类被保险人利用了长期护理服务。

（五）日本长期护理保险制度的改革完善

2005年，日本劳动厚生省改革修订了《护理保险法》，改革内容包括：

1.新增加了护理预防体系。将以前的六个护理等级重新划分为七个等级，通过社会福利师、保健师、主任护理支援专员三方共同向需要支援者提供护理预防服务，以防止保险给付增长速度造成了较大的财政担忧。

2.创立了社区护理服务。新设立了夜间访问护理、认知症老人通所护理、小规模多功能社区护理、社区特别设施入住者生活护理等社区护理服务种类，并将原有的认知症老人通所护理纳入社区护理服务范围，并专门提供老年出租公寓护理服务并开展护理咨询、护理预防和护理服务等综合型护理服务。

3.进行给付调整。针对利用居家护理服务和设施护理服务的被保险人费用负担的公平性问题进行修订，改变原来利用实施护理服务的被保险人入住期间的伙食费、住宿费由保险给付的制度，实行个人负担（对低收入者进行补助）。

4.强化对护理服务提供者的监督。规定由都道府县来指定护理保险服务提供者，各类护理服务每6年办理一次更新手续，否则不得从事护理服务行业。还规定护理支援专员每5年办理一次更新手续，并进行持续的护理学习，否则不得从事护理支援专员职业。

三、日本长期护理保险制度对我国的借鉴之处

（一）明确政府承担护理保险责任的必要性，承担护理保险的责任范围

随着经济发展和人类寿命的延长，全球普遍出现了人口老龄化的趋势。由于护理保险具有准公共产品属性，政府干预能够避免市场失灵、信息不对称及个人行为短视。日本护理保险制度之所以能够迅速发展，与政府将护理保险纳入社会保障制度体系和通过立法将其强制化有很大关系。因此，政府的另一重要职责就是为护理保险提供相对完备的法律环境，规范护理保险制度，使老年贫困者的受益资格、受益标准的确定具有法律依据。政府应当建立护理保险财政预算，承担实施基本护理保险的资金成本。另外，单独依靠政府来解决护理保险问题是行不通的，这就需要政府大力鼓励社会提供护理保障、志愿者及其他组织的慈善性护理活动，鼓励市场供给各种商业护理保险产品。

（二）前期充分的调查和准备工作是顺利实施护理保险制度的必要条件

1997年12月，日本《护理保险法》获国会通过，于2000年开始实施，期间经过了多次调研和反复论证。日本曾专门成立老龄者长期护理支援体系研究会对国家运营护理保险进行研究，调研论证范围包括：长期护理保险经费来源（政府承担比例与被保险人承担比例，测算其可承受能力等），护理保险费用减免的对象、标准及额度，利用长期护理保险服务的申请及咨询程序及相关设施建立，需要护理服务申请者的认定程序、项目分类（需要专业的医师鉴定意见书等）及最终判定护理等级事宜，对需要护理认定的结果不服上诉等事宜。此外，对护理服务需要的相关配套服务设施和专业人员配备是否能满足护理服务申请者需要也进行了多次测算。在此基础上，政府才能在政策上逐步推进护理保险制度建立和实施。

（三）促进护理产业的发展

在护理保险开展之前， 日本政府就建立了以患者为中心、以家庭护理为主的服务形式，这既降低了住院护理的高额费用， 同时把患者的家变成身心康复的场所， 让患者在自己熟悉的社区和家中接受护理服务， 有利于患者的康复。与日本家庭观念类似，我国老人特别是不能自理的老人更不愿意离开自己的家，这就需要我们积极支持护理相关产业的发展，其中重点要做的工作包括：护理机构建立标准、护理设备和护理人员配备、相关护理服务收费价格标准、护理等级制定与认定、护理申请及咨询部门等，各方面设计要符合我国护理产业发展的管理制度。还要结合我国人口体征及使用习惯，制定护理相关福利设备、辅助工具、护理用品的生产标准，支持我国医疗器械、护理器械、健康食品生产企业的发展；要增加护理服务供给，我国应适当给予护理机构补贴及税收政策优惠；要重视护理人才培养，满足老年人不同的护理需求。

（四）持续、稳定的资金是长期护理保险制度实施的基础

目前，我国老年人的长期护理费用只能由老人及其家庭成员以现金或者提供居家护理的形式自行负担，或者是通过购买商业保险公司的长期护理保险产品。这种筹资模式与家庭收入密切相关。随着老年人退休后收入水平降低，他们很难有能力支付高额的护理费用，尤其是我国众多农村老年人没有固定收入，也就更没有经济能力负担高额护理费用。因此，目前这种以个人筹资为主的长期护理机制很大程度上限制了长期护理服务的供给水平。如果我国长期护理保险给付资金由个人缴纳保险费和各级政府财政各自负担一半组成，这样能够减轻家庭收入和公共财政负担压力，确保长期护理保险制度拥有稳定资金来源，以此才能保持长期护理服务供给数量及质量的提高，满足老年人长期护理需求。

总之，我们要结合本国老年人护理需求和供给的实际情况，从制度层面设计长期护理资金筹资渠道，综合家庭财富和各级政府财政收入，安排各个筹资渠道负担的筹资比例，以改变过去主要依靠个人筹资护理费用的状况。