我国显性存款保险制度的实施路径探析

摘 要：2013年6月，中国人民银行的《中国金融稳定报告2013》称目前已就存款保险制度的建立达成共识，可以择机出台并组织实施，我国存款保险制度的建设往前迈出了重要的一步。本文在分析我国建立显性存款保险制度的必要性、存隐性存款保险制度的缺陷以及践行显性存款保险制度的条件的基础上，建议借鉴国外成熟的经验，结合我国国情选择合适的践行路径，并对存款保险机构设置、职责划分、费率厘定和保费征缴等方面提出建议。

关键词：存款保险制度；道德风险；逆向选择；差别费率

中图分类号：F842 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2014）01-0058-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.01.11

一、存款保险制度建设的必要性

存款保险制度是金融安全体系中必不可少的，是一种金融保障制度。存款类的金融机构作为投保人定期向存款保险机构缴纳保费，建立存款保险准备金，存款保险机构作为保险人为存款类金融机构的存款提供保证保险。当这些金融机构出现经营危机或者可能破产时，由存款保险机构承担对存款人赔付保险金（全额存款或者部分存款）的责任，进而保护存款人的利益，维持公众对金融机构的信心，稳定金融市场。存款保险制度的建设是国家经济健康稳定发展的重要条件，存款保险制度的建立拥有非常重要的现实意义。主要有以下几点：

第一，存款保险制度可以保护存款人的利益。特别是中小额存款人的利益，一旦存款类的金融机构出现危机，储户并不会受到损失，由存款保险机构对其进行补偿。如果在数量较多的中小存款客户存款时，被告知其存款不会受金融机构经营的影响，即使银行出现流动性问题，存款人也不会排队取钱，不会发生挤提，更不会造成危机扩散。事实证明，2013年6月末的“钱荒”不仅让银行心有余悸，也让老百姓对存款银行的“安全性”产生隐忧，这也使得银行乃至广大储户对存款保险制度的建立产生迫切的需求。

第二，存款保险制度有利于利率市场化的推行。2013年7月19日，央行宣布取缔贷款利率下限的管制，利率市场化改革有了实质性的突破。从逻辑上讲，取消存款利率上限限制是不可避免的，只是时间上的问题。但是按央行的说法，存款利率完全市场化，要先等存款保险制度建立，以及金融机构破产法出来。在利率市场化的改革中，激烈的竞争环境会造成经营不善的金融机构破产。存款保险制度的缺失会增加破产处置难度，甚至会引起金融动荡，所以存款保险制度是利率市场化的前提条件。

第三，存款保险制度有利于促进中小金融机构的快速发展。目前，中小金融机构发展慢、融资难，主要原因有中小金融机构的数量少、缺乏有效竞争。所以应该放开市场准入，吸引民间资本进入市场。2013年6月19日，国务院常务委员会第一次提出我国要探索设立民营银行，仅在半个月之后的7月5日，国务院就颁布《关于金融支持经济机构调整和转型升级的指导意见》，给民营银行设立提出法律框架，又一次建议我国可以尝试由民间资金设立金融机构（包括民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等），且自行承担经营风险。但是，目前现有的存款类金融机构都有国家为其提供隐性存款保险，经营成本更低，新成立的民营银行显然没有竞争优势。范建军表示，成立民营银行必须要把显性的存款保险制度建立起来。存款保险的建立，可以为中小金融机构提供与大金融机构公平竞争的外部环境，利于形成有效竞争和可持续发展的中小金融机构体系[1]。

美国是首个建立存款保险制度的国家，截至2012年末，全球已有111个国家建立并实施了存款保险制度。其中也包括那些原来是社会主义的国家，他们都相继出台了显性存款保险制度。金融稳定理事会（FSB）的成员国有24个，在其中的21个国家，显性存款保险制度都已经成形。唯有中国、南非和沙特阿拉伯这三个国家尚未创建显性存款保险制度[2]。由此可见，显性存款保险制度的建立是全球的发展趋势。2013年5月，存款保险制度作为2013年金融改革项目之一已得到国务院批准。2013年6月，央行《中国金融稳定报告2013》，称目前已经就存款保险制度的建立达成共识，可以择机出台并组织实施。该报告提出，2013年我国将积极研究制定“存款保险条例”，这一条例的出现给出了目前存款保险制度建立最准确的时间。但是报告中并没有关于实施细节的说明，也没有给出具体的实践时间表，我国还是应该尽快制定相关的细则，给出明确时间[3]。

二、我国隐性存款保险制度现状

目前，我国尚未建立显性的存款保险制度，一直存在以政府信用为担保的“隐性存款保险”。这种存款保险的形式主要表现为：（1）政府为金融机构提供信用担保，通过国家政策的形式为公众资金提供安全保障，即一旦银行出现经营危机，政府会全力救助，同时向存款人提供全额的存款保护。这种隐性担保，不仅包含了对问题银行的处理，也延伸到对证券、信托等非银行金融机构的救助。例如人民银行、财政部、证监会及银监会于2004年11月5日联合了《个人债券及客户证券交易结算资金收购意见》，以国家信用确保个人资金清偿；（2）中央政府为了保障具有重要地位的银行或者金融机构的安全运营，选择注入资本的形式，例如政府在2004年1月将450亿元的外汇储备注入到中国银行和中国建设银行。此外，2008年11月，中国农业银行进行股份制改革，中央汇金公司向其注资1300亿元，推进股份制改造，改善其资产状况[4]。

早期我国市场经济不景气，投资产品单一，金融业市场开放程度低，风险承受能力弱，缺乏金融创新，在这样的大环境下，我国的隐性存款保险制度仍然产生了积极的效用，稳定了金融市场。但这种隐形的存款保险制度并不利于金融市场的长期发展，主要存在以下几个方面的问题。

第一，没有明确的法律法规作为依据。广大的存款客户不能确保自己的存款有可靠的保障，一旦金融市场上有一点风吹草动，很容易发生挤兑风险。第二，存款类的金融机构知道政府会在其出现危机的时候伸出援手，为自己的亏损和偿付承担责任，导致这些存款类的金融机构冒险经营，忽略审慎经营的成本，存在巨大的道德风险，长期可能会造成金融体系不稳定。第三，银行的破产机制不完善，处理问题金融机构的成本很高，给国家带来非常大的清偿压力。第四，国家给存款类金融机构承担的赔偿责任，实际上是纳税人或货币持有者承担的，会造成严重的社会不公平。目前，现代金融进程加快、金融全球化增强，隐性存款保险制度的缺陷越来越明显，所以建立显性存款保险制度是我国的当务之急。

三、践行显性存款保险制度的条件

为了更好的帮助成员国建立显性存款保险制度，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）和国际存款保险协会（IADI）在2009年6月18日共同颁布的《有效存款保险制度核心原则》，不仅提出了建立存款保险时需要遵循的原则，还在实际操作方式上有明确的规定。

近几年，国内金融机构的资本状况有了很大提高。商业银行方面，2003年资本充足率达标的企业只有8家，截至2010年的上半年商业银行的资产充足率全部达标。2003年年末国内全部商业银行加权平均资产充足率是-2.98%，2012年的第一季度已上升到11.1%。2003年银行达标资产占总资产的比例为0.6%，2010年该比例提高到100%。银行不良贷款的拨备覆盖率也在不断提高，2002年只有6.9%，截至2012年6月末，贷款损失拨备覆盖率高达290.2%，这说明商业银行贷款损失准备金计提比较充足，抵御贷款风险的能力和贷款损失补偿能力有很大提高。

此外，我国整体经济运行平稳，GDP的增长速度趋于平稳，截至到2013年上半年，连续五个季度GDP的增长速度在7.5%左右，为显性存款保险制度的建立和实践奠定了良好的经济基础。2007年席卷全球的次贷危机，对于我国来说既是挑战也是机遇，既为我国的经济结构调整提供了机遇，同时创造了存款保险制度显性化的难得机会。监管部门对银行和存款类的金融机构的监管更规范更严格，银行的破产机制处于筹建阶段，显性存款保险制度建立的前提条件更充分。存款保险制度相关的法律法规不断完善，法治环境逐渐优化。综上所述，我国已经具备显性存款保险制度建立和实践所需要的主要条件[5]。

四、我国显性存款保险制度的实施路径

（一）完善相关法律法规

从美国成功的经验来看，完善的法律法规是践行存款保险制度的必要条件。例如1992年和1993年美国的经济危机给美国的金融体系造成了巨大的冲击，银行频临破产，造成社会恐慌，威胁到公众对金融体系的信心，美国政府及时出台《格拉斯—斯蒂格尔法》，有效地控制危机蔓延，稳定金融市场，保护存款人利益。除此之外，还有1989年的《金融机构改革、复苏和强制实施法案》，1991年的《联邦存款保险公司促进法案》并根据该法案成立美国联邦存款保险公司（FDIC）。此后，通过一系列相关法案确立了体系较为完善的美国联邦存款保险制度体系，并取得较大成功。我国在法律法规方面也应该吸取经验，制定符合我国国情的存款保险制度相关的法律法规。

1.尽管2007年我国出台了《企业破产法》，其中有关于包括银行在内的金融机构破产的法律条例。但是该法律条例并没有具体的实施细节和强大的法律效应，在银行出现经营危机或可能破产时，该法律不足以为及时介入或关闭问题银行提供充分的制度保障，缺乏健全的金融机构退出机制。所以，应该专门颁布《金融机构破产法》，健全金融机构市场化退出机制，采取的方式可以是合并重组或破产清算。在合并重组过程中，存款保险机构可以资金注入直接帮助，也可以通过购买该机构的不良资产进行间接帮助。而对于那些资产状况非常严重、资助成本很高或者找不到合并企业的问题银行应该进行破产清算，存款保险机构应直接对存款人进行赔付。

2.择机出台《存款保险条例》，初步建立存款保险制度法律法规，选择试点进行试验并不断完善。一旦试验成功就应该及时颁布《存款保险法》，具体实施细则可以参照欧盟的《存款保险计划指令》或者国际货币基金组织的《存款保险制度最佳实践原则》等，结合我国的经济制度、金融市场、宏观政策等方面进行调整。

3.完善会计准则和信息披露制度。加强与国际接轨，健全会计和审计制度，完善信息披露制度，避免虚假信息，做到信息披露及时、充分、规范等，健全信息共享机制，为存款保险制度的建立营造良好的外部制度环境[6]。

（二）保险机构设置及其职责划分

1.独立设置存款保险机构。由政府和存款类金融机构共同出资设立相对独立的不以盈利为目的的存款保险机构，既不隶属于监管部门，也不隶属于中央银行。主张独立设立存款保险机构的原因主要有三点：第一，独立设置存款保险机构有助于多方筹集资金和提高运营效率；第二，独立设置存款保险机构有助于金融安全网三大支柱之间的明确分工、各司其职，形成制衡机制；第三，独立设置存款保险机构符合存款保险制度的发展趋势。

2.存款保险的功能模式。总结已有的研究文献，可以看出，存款保险制度的功能模式主要有三种类型。第一种是“付款箱型”。存款保险机构重点负责存入金融机构的存款，即只对这些存款有赔付补偿责任，主要代表国家有英国、澳大利亚等。第二种是“损失最小型”，即在第一种类型的基础上，赋予存款保险机构一定的权力，参与存款类金融机构处置，利用各种风险处置工具和方法，将处置成本降到最低，主要代表国家是法国、日本、俄罗斯等。第三种是以美国、韩国和中国台湾为代表的“风险最小型”。在这种模式下，存款保险机构不仅具有风险处置的权力，还有补充监管的权力，也就是存款保险机构在金融机构运营中，对其进行监管和约束，出现问题及时纠正，积极防范和化解风险。

从这三种模式的主要功能上看，美国联邦存款保险公司（FDIC）所采用的“最小风险型”包含了另外两种模式的功能，是最全面的。具体而言，在这种模式下，FDIC的主要任务有三个：提供存款保险、监管和消费者保护、对存款类金融进行破产管理[7]。因此，应该借鉴美国的经验，规定我国存款保险机构的职能是综合化的。这些职能包括为存款人提供存款保险（包括境内所有合法的存款类金融机构的存款，不包括这些金融机构的证券、共同资金或者投资资金）、对会员金融机构进行监督管理、处置问题银行、稳定金融市场等等。当会员金融机构在运营过程中出现问题或危机时，存款保险机构应该立即给予干预，对其提出警告或惩罚措施，并帮助其恢复正常经营。存款保险机构应该正确及时有效地行使自己对金融机构的监管处置权力，例如对这些金融机构的财务报表、基本运营情况、经营风险和贷款状况的检查监督，并根据具体情况采取对应措施。当存款类的金融机构需要退出处理时，存款保险机构应承担赔付存款人的责任，稳定公众对国家金融体系的信心。

3.金融安全网的三大支柱职责划分。为了在实践中切实防范职能交叉、重复监管和资源浪费，三大支柱之间的职能分工必须清晰明确，并加强机构之间的信息共享和协调合作。只有这样，才能促使各机构有效履行各自的职责，避免相互扯皮。职能分工主要指，金融安全网三大支柱在职能权限、作用方式、手段工具以及政策措施等方面进行明确划分[8]。

（三）存款保险机构的经营运作

1.保费的征收方式和时间。存款保险机构的保费征缴方式如果不采用强制性方式会产生很多问题。首先，风险偏好的银行更倾向加入存款保险体系，而那些风险中性或者风险厌恶的银行反而不愿意加入，这就会造成保险中需要防范的主要风险之一—逆向选择。其次，很多大型的商业银行因为具有较强的资金支持和较为完善的运营管理机制，不愿参与购买存款保险，但因为这些大型银行的存款数额占据市场较大份额，会直接造成存款保险机构的规模。那些市场份额较小的中小银行要承担比大型银行更多监督成本，这对本来竞争力就不强的中小银行运营更加艰难，不利于金融市场的公平竞争。所以，从以上两个方面可以看出，采取强制性的征缴保费方式是比较合理的，不仅可以有效地防止逆向选择的发生，还有助于中小商业银行在竞争中处于公平位置，维持公众对金融体系的信心。

存款保险机构的初始保险基金应该由政府和参保机构共同出资建立，并定期征缴保费补充。后续经营时期的保费征收方式应该采取事前征缴和事后征缴相结合的方式。事前征缴，即存款保险机构在会员机构正常运营时对其征缴保费，在经济效益好时多征缴，在经济效益不好时少征缴。这有利于形成经济环境对冲机制，缓解经济不景气时参保金融机构的经济压力，同时减轻经济危机时存款保险机构对金融机构的依赖性，但这会增加会员机构的运营成本。事后征缴虽然会减轻会员机构的成本负担，但是这会增强存款保险机构对社会的依赖性。在危机发生时，如果存款保险机构偿付能力不足，该机构可以发行金融稳定基金或者债券，向社会募集资金，也可以由政府或者财政部注资支持。采取这两种方式相结合的方式，市场正常运行时采取事前征缴为主，经济危机时应该根据实际情况进行调整。

2.保险费率的厘定。单一的费率最大优点是成本低廉，简单易行。但是，它的缺点也非常明显：风险偏好不同的银行收取的保险费却一样，这样很容易导致道德风险和逆向选择的发生。所以为了消除单一费率所暴露的风险问题，应该采用基于风险的差别费率制。具体做法如：（1）以银监局制定的银行风险评级为参照标准，选取银行资本充足率、不良贷款率、贷款损失拨备覆盖率等风险指标作为计算根据，将银行风险分级；（2）制定与风险等级相对应的差别费率标准；（3）按风险分级标准追踪各银行经营中的风险进行风险动态评估，根据金融机构的经营状况定期调整保费费率，然后根据对应的费率征收保费[9]。

3.赔付限额的确定。赔付限额的上限不应该定的过高，这是因为如果保额过高，给银行提供全额的保护，市场对存款类的金融机构市场约束会被弱化。存款人在存款时并不会注重金融机构的风险偏好，这就容易造成存款类金融机构资产收益与融资成本无关的现象（我国银行目前就是这样的情况），还会鼓励这些机构冒险经营，道德风险大大增加，实施存款保险制度的社会成本也会增加。因此，根据研究结果和成功经验，应该采取限额保险制度。只选择对中小存款人提供必要的有限保护，以此来鞭策大额存款客户增加对金融机构的监管和约束。

按照IMF推荐的标准，银行存款保险额有个合理的上限，即为人均生产总值的1-2倍。但是我国储蓄率相对较高，考虑到这一点，我国保险额上限的合理范围应该是人均GDP的4-5倍。具体而言，结合经济危机后全球的发展状况，将原来10万元的保险额提高5倍，增加到50万元，有利于防范道德风险[10]。

4.存款保险基金的投资运用。在美国，存款保险基金的收益主要来自自身的投资收益。所以，我国可以借鉴美国做法，并根据我国的实际情况进行调整，规定存款保险基金的投资对象范围为国库券和国债，但资金投资运用的权利必须掌握在为全国存款保险机构手里，这主要是为了防范投资中的操作风险。

参考文献：

[1]中国金融四十人论坛研究部.存款保险制度是金融安全网的重要组成部分[R].北京：中国金融四十人论坛，201

3（195）.

[2]孙彬.存款保险制度研究[N].金融时报，2013，7（01）：012.

[3]Ryan Rutkowski，许平祥.大而不倒：存款保险与中国国有银行[J].全球智库半月谈，2013（31）.

[4]何德旭，史晓琳，赵静怡.我国显性存款保险制度的践行路径探析[J].财贸经济，2010（10）.

[5]何德旭，史晓琳，赵静怡.我国显性存款保险制度的践行路径探析[J].财贸经济，2010（10）.

[6]严璀华.我国存款保险制度建设路径研究[J].金融纵横，2011（3）.

[7]张莉.构建中国存款保险制度的实现路径[J].企业科技与发展，2013（7）.

[8]魏加宁.从完善金融安全网的角度看中国存款保险制度设计[R].北京：中国金融四十人论坛，2013（195）.

[9]范建军.建立符合我国国情的存款保险制度（2）[N].中国经济时报，2012-8-28.

[10]范建军.建立符合我国国情的存款保险制度（1）[N].中国经济时报，2012-08-14.

收稿日期：2013-11-15

作者简介：游 春（1973-），男，江苏建湖人，管理学博士，现供职于宁波鄞州银行；

康 营（1988-），女，江苏沛县人，南京财经大学金融学院硕士研究生。