海关服务外包探析

所谓海关服务外包，是指海关在人力资源紧张的情况下，为集中精力做好执法性工作，把职责内的一些事务性工作，以类似合同承包等方式委托给专业的第三方提供服务，同时通过信息共享和专业指导与第三方保持密切联系，以达到海关严密监管与高效运作相统一的一种管理模式。实际上，海关服务外包也是一种国际通行做法，如澳大利亚海关就将查验工作整体外包给专业查验公司完成。

开展海关服务外包的理论依据

海关服务外包，可以说是服务事业民营化的产物。按照民营化大师萨瓦斯的观点，服务事业民营化建立的理由与必要性缘于政府在服务事业上存在的诸多限制与问题：生产和服务的无效率；公共产品和服务质量的低下；亏损和债务；对顾客的需求缺乏回应性;顾客缺乏必要的选择权;公共资产和公共资源未能得到充分的利用或者利用效益不佳;公共设施维护质量低下且资本投人严重不足；政府官员的贪污和腐败等。政府在公共服务和事务供给上的失灵与不足，使越来越多的人认识到:政府的角色应该重新界定和调整，即政府应该从公共产品和公共服务的直接提供者和生产者，转化为公共产品和公共服务的购买者和管制者。也就是说，政府应该依赖非传统的服务供给机制来提供和传输服务事业。私营部门具有的强有力的效率机制和第三方在公共生活中的中立媒介的行动理念，使第三方公共服务的提供能够更有效率、质量更高并且更具回应性。因此，通过公私部门共享治理权力，也就是通过公私合作伙伴关系的建立来改善服务事业的传输和服务品质，便成为世界各国政府改革的一个重要策略选择。鉴于此，引入第三方辅助海关完成事务性工作，提高海关执法效能，便成为海关业务流程再造、创新整合的题中之义。

海关服务外包中的关系定位

美国前行政学会会长马克・霍哲认为，在公共部门的创新方案中，建立合作伙伴关系是其核心要素之一。因此，笔者研究认为，海关在实施服务外包时，发包方（海关）与承包方（第三方）应建立一种伙伴关系。伙伴即合作共事之意，即通过协商、参与、合作等方式集中多方力量，以解决某一社会公共事务或问题。所谓的建立海关与第三方的伙伴关系就是指这样一种生产和提供服务事业的制度安排，即海关、第三方通过共同行使公共权力，共同承担责任，联合投入资源，共同承担风险，共同分享利益的方式，生产和提供公共产品和公共服务。而且，海关与第三方伙伴关系并非单指海关和第三方之间的合作关系，它亦包括海关与企业之间的合作关系、企业与第三方的合作关系，以及海关、企业与第三方三者之间的合作关系。这就把我们通常所说的“海关与商界的战略合作伙伴关系”或“关企合作伙伴关系”的主体进一步扩大，合作伙伴的对象包括了为关企双方提供专业化服务的第三方。

在海关服务外包中，海关与第三方的伙伴关系涵盖五个方面的内容：1.包括三个或更多的参与者；2.每个参与者都是主角；3.参与者之间存有持久的关系及持续性的互动；4.每个参与者对合作者必须提供一些物质或非物质的资源；5.所有参与者共担责任，共享成果。因此，伙伴关系的核心是通过多方参与以同心协力完成某一方无法（或很难）单独完成之目标任务。

海关与第三方伙伴关系理念的提出，反映了在处理纷繁复杂的、相互交错的海关事务性工作中海关能力的不足，急需寻找一种更灵活的、多主体参与的社会治理机制与手段，以解决海关监管中所面临的共同问题。笔者认为，无论是海关还是第三方，它们在海关服务事业的生产和提供过程中，都有其独特的优势，成功的制度安排在于保持各自的优势，实现优势互补。因此，要把海关与第三方伙伴关系建立在市场原则、共同利益和认同之上，通过合作、协商、伙伴关系的确认与认同来实施对海关服务事业的共同管理。海关与第三方伙伴关系不是依靠海关的权威，而是合作网络的权威，最终目标就是通过海关、企业、第三方对服务事业的合作管理，实现和推动社会公共利益的最大化，实现建立高效政府（海关）与和谐社会的共同愿望。

海关服务外包关系建立的基础

任何一种社会组织的产生都有其深刻的社会需求，承接服务外包的第三方的产生也不例外，它是当今社会多元发展与多元利益需求相互交织与作用的必然产物。海关与第三方伙伴关系建立的一个重要原因是第三方具有海关和企业所不具有的一些优势与功能，尤其是在那些企业因为追求利益最大化而不愿真实、直接展示而海关又因为能力与精力不充分而无法厘清的领域，以社会媒介为行动理念和价值追求的第三方便成为弥补此空缺的最佳选择，成为与海关一道共同实现良好治理的最佳伙伴。笔者认为，海关服务外包关系建立的基础在于以下几个方面：

一是双方间的相互依赖与发展需要。对海关而言，一定程度上的“政府失灵”和“事务庞杂”是官僚体制自身无法克服的顽症，海关透过与第三方的合作，可以弥补在服务事业上的缺失与困境，减少在财政上及效能上的危机；对第三方而言，通过与海关的合作与互动可以得到稳定的资金、客户，及其他优惠待遇，可以更好地践行其社会媒介的行动理念。

二是第三方的优势与角色的不可替代性。第三方的民间性、中立性、专业性、自愿性和社会媒介的组织特性，使其能够对“市场失灵”进行有效弥补，能够在一定程度上化解海关监管风险。与海关和企业相比，第三方的优势在于其以他者的中立立场，却更贴近服务事业的服务对象――企业，更了解服务对象的需求，能够更灵活地对服务对象的需求做出弹性反应，能够与企业建立长期性的服务关系并满足企业多样化的需求。

三是共同一致的目标与追求。海关与第三方虽然活跃在不同的社会生活领域，但有着共同一致的目标追求――服务事业的公平待遇与完善供给，以及公共利益的维护与实现。维护社会公正和实现公共利益，既是海关等政府部门的使命，也是中立、中介机构目标追求。因此，在紧扣公共利益和公共目的的核心价值下，第三方以其“取私为公”和“去私存公”的行动理念以及其对公共事务的专业性，使其具有与海关合作的价值基础，从而能够担当起与海关一道共同维护公共利益的使命。

海关服务外包的主要形式

从公共治理的角度来看，第三方对公共问题的解决，具有相当重要的作用。就海关服务事业领域而言，海关服务外包的主要形式有：

一是合同承包式。主要体现为海关付费，项目委托。海关通过与第三方签订承包合同以实现在某一专业公共事务领域的相互合作。也就是在某种服务事业的提供上，由海关提供经费，第三方就海关所要求的服务项目或服务对象提供相应的服务。如苏州海关试点运用财政性资金以合同承包的方式聘请会计师（审计师、税务师）事务所等中介机构协助海关盘点核查，核查的范围包括单耗核查、海关监管货物盘点、价格核查等。

二是项目附加式。主要体现为企业自愿付费聘请，海关指定附加服务项目。在海关缺乏专项经费的情况下，在企业因自身需求应定期进行的外部审计中，企业付费并自行选择符合要求的中介机构，并向海关报备后，海关给中介机构附加一些服务项目，并与之签订项目服务协议，明确海关需要的核查任务和具体实施安排，中介机构在规定的期限内完成协助核查任务，提交核查报告，完成海关服务要求。如苏州海关将要尝试建立的报核机制，即企业委托中介机构加工贸易手册报核资料的整理准备。

三是资金补贴式。主要体现为海关择优选择专业服务机构，并给予其一定金额的资金补助或减免部分租费、信息费，以降低第三方的服务成本，方便和满足部分企业的特殊需求。如一些大型企业，一本电子账册就涉及数万甚至数十万份单证及数十万条以上的电子数据，这类手册的报核工作往往需要大量的人力及时间进行单证及数据的核对，而海关因人力资源紧张，往往应接不暇，不仅影响正常的核销进度，也会影响企业的账册使用；另一方面，一些企业为集中精力开展主营业务，将涉及海关的一些关务活动外包给专业机构，除简单的报关、手册备案、结转申请、申办免表外，还包括专业化要求较高的盘点核查和手册报核资料的整理准备等等。对承接企业关务外包的专业机构，海关进行资质审查以后，可以以资金补贴的方式，将其纳入海关服务外包的第三方行列，实现海关、企业、第三方的“三赢”。资金补助不仅有利于专业机构进入公共服务领域，而且有助于降低公共服务的成本，扩大公共服务的受益范围，提高公共服务的效能。资金补贴式的优点在于：一方面可以使第三方在向海关、企业双方提供关联服务时，确保中立立场；另一方面可以在服务机构间形成一定的竞争，有利于服务成本的降低和服务品质的提升。

当然，在上述三种合作形式中，海关对企业提交的由第三方出具的报告可进行核查，发现有瞒骗海关等不良行为等问题的，根据具体情况可以追究企业或第三方相应法律责任。

总之，诚如管理学家彼得・德鲁克所言，政府必须面对这样一个事实：政府的确不能做、也不擅长做社会或社区工作。海关不能凭一己之力“包打天下”，海关做了许多自己不善长，而且吃力不讨好的事情。这种状况应该改变。从近几年世界各国公共服务民营化改革的实践中我们可以发现，第三方的确能够担当起相当重要的责任，能够迅速集结各种社会资源，能够弥补政府能力上、资金上以及人力上的不足。因此，海关必须调整并转变角色，也就是在公共治理中要从过去单纯的管制与监督者的角色转变为掌舵者与合作者的角色，应该与第三方一道实现对服务事业的共同治理。由此，我们可以断定，海关服务外包的建立是一种历史的必然与时代的选择。

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苏州海关探索服务外包

苏州地区处于我国经济发展和改革开放的前沿，在这样的背景下，苏州海关很早就开始在更广泛领域探索尝试海关服务外包工作。而苏州海关对服务外包需求最为迫切的是保税监管领域。苏州海关保税监管人力资源配置的现状是：以占全国海关不足2%的人力监管全国逾十分之一的保税业务，以占南京关区不足30%的人力监管全省近二分之一的保税业务；苏州海关辖区年人均监管实际进出口保税货物13亿美元，其中，苏州本关年人均监管金额为18亿美元。并且，随着苏州区域经济的迅猛发展，海关保税监管工作强度还在不断增大。为此，苏州海关从2003年起就在辖区开展了引入中介机构辅助海关核查核销的尝试。通过四年多的摸索、完善，已逐步形成一整套的具体操作方法。去年，海关总署和南京海关将苏州海关列为“建立海关引入中介机构协助核查核销制度”项目的试点单位，苏州海关根据业务发展需要，又将引入中介机构工作的出发点从原先的缓解海关保税业务快速发展和监管人员严重不足之间矛盾、弥补海关人员知识结构缺陷的初级层次提升到着眼于提高海关保税监管整体效能、督促企业提升经营管理水平、探索海关服务外包有效途径的较高层次。