海关推进政府购买服务方向之探索

摘要：在全面深化改革进程中，推广政府购买公共服务成为行政体制改革中的重点之一。海关总署结合国务院关于政府购买公共服务指导意见要求，对全国海关该项工作作出进一步指导和规划。文章从海关工作实际出发，对海关推进政府购买公共服务现状进行剖析，提出推进该项工作合理化建议。

关键词：政府；购买；公共服务；海关

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，在行政体制改革方面“推广政府购买公共服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”海关总署结合中央具体要求，政府购买公共服务指导意见，有力推进海关职能转变、巩固服务型海关建设，结合海关该项工作实际情况，如何从完善制度和流程入手，探索有效落实和推进该项工作成为重中之重。

一、政府购买公共服务概述与现状

（一）概念阐述

政府购买公共服务是指将原来由政府直接提供的、为社会公共服务的事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成，并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，即“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”，是一种新型的政府提供公共服务方式。随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。

政府购买公共服务是政府采购的一部分，遵守《中华人民共和国政府采购法》（以下简称‘政府采购法’）的相关规定。根据《政府采购法》第二条规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。可见采购对象包括货物、工程和服务，其中“服务”的行为包括公共服务。

（二）发展过程与内容

我国政府购买服务的时间始于1995年的上海，主要用于修建上海浦东新区“罗山会馆”。2003年以后，随着《政府采购法》的实施，政府购买服务开始在全国范围内开展，北京、上海、浙江、广东等地陆续开始了政府购买服务实践。目前，我国政府购买服务的领域在不断扩大，依据政府采购品目分类，按照服务收益对象将服务项目分为三类：一是为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务，如公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护等；二是政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务，如法规政策、发展规划、标准制定的前期研究和后期宣传、法律咨询等；三是位增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务，如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务、医疗卫生等。

二、海关政府购买服务三大难点

（一）制度尚未完善，项目尚需明确

目前，海关政府采购主要依据是《政府采购法》、海关总署印发的《海关政府采购管理办法》，以及每两年更新一次的中央预算单位政府集中采购目录、部门集中采购目录（以下简称“目录”）等，“目录”中明确的政府采购范围虽然包括“服务”类，其主要包括车辆相关服务、印刷服务、会议服务等，并且主要针对北京范围内单位，对京外单位不强制执行，海关部门集中采购目录主要包括海关业务相关设备维修、软件开发及维护等，而海关业务涉及到的稽查、化验检测、法律咨询、项目评审等大量社会服务未包含在“目录”范围内，难以适应海关政府购买公共服务工作需要。另外，政府购买公共服务的招标文本、谈判方法、专家选择、采购合同范本、定价标准都具有不同特点，目前尚欠缺整套制度规范。

（二）承接主体尚未成熟，市场尚需规范

海关购买公共服务，对承接服务主体提出较高要求。承接海关购买服务的主体必须是合法登记的企业、机构等社会力量，其应具有独立承担民事责任的能力，具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，具有良好的社会和商业信誉，并且依法缴纳税收和社会保险的良好记录，对承接服务主体提出较高要求，对于三、四线城市的海关来说，依据政府采购相关法律和规定，选择符合要求数量的资质达标企业尚存在困难，或承接服务主体市场存在恶意竞争、搅乱市场等现象，市场尚需进一步规范，加大监管力度。

海关购买服务通常要求承接服务主体提供较佳服务质量，尤其在物业服务、车辆服务、印刷服务等主要海关政府购买服务方面，有限的预算资金与较高服务质量要求形成一定矛盾，在其他领域购买服务方面，快速发展的需求与社会组织承接能力不足形成对比，即“花钱难买优质服务”。

（三）观念尚未形成，推广力度尚需加大

海关向社会力量购买公共服务是政府采购工作的一部分。近年来，随着国家和社会各界对政府采购工作的高度重视和关注，海关总署和各级直属海关在政府采购工作方面细化制度、严格流程、加强监督，然而，政府采购工作流程的规范和制度的约束给购买主体带来诸多困扰，一方面对政策不熟悉，不知道购买什么、购买多少钱该走政府采购程序、程序该怎么走，另一方面，政府采购难免触及自身利益，也对权力边界产生约束，购买主体的推进工作存在一定阻力。尤其是涉及政府购买公共服务，相关制度规范、采购项目尚未明确，界定尚属模糊，且公共服务类目多、内容杂，购买主体在执行过程中或图省事、或为私利，阻碍购买服务有序推进。

三、海关推进政府购买服务建议

根据中央推进政府购买服务工作要求，政府购买服务工作本着“方式灵活、程序简便、竞争有序、结果评价”的原则，针对服务项目不同的特点，探索政府购买服务工作新机制。近年来，海关在政府采购法律法规、流程方面不断趋于完善，尤其是2014年上线应用财政部研发的“采购计划管理系统”后，首次实现了“无预算不采购”的政府采购管理突破。根据财政部、海关总署关于推进政府购买服务工作的要求，结合海关自身工作情况，笔者提出如下工作建议。

（一）完善制度与规范流程并行

一是完善政府采购相关法律法规。修订海关政府采购管理办法相关条款，将政府购买服务内容纳入预算管理范畴，科学划分层级部门间的事权、支出责任。扩大政府集中采购目录范围，国务院办公厅最新印发的《中央预算单位2015～2016年政府集中采购目录及标准》（以下简称“2015～2016年政府集采目录”） “三、服务类” 中，适用所有中央预算单位新增“车辆租赁服务”项，并注明“京外中央预算单位可择优选择是否属地化采购”；对“京内单位”新增“工程造价咨询服务”项，并对“会议服务”取消2万元限额，均纳入目录范围。海关2015～2016年部门集中采购目录中，对“海关信息管理系统开发及维护”适用范围由“京内单位”修订为全国海关适用。“2015～2016年政府集采目录”和海关部门集采目录结合购买主体政府采购需求和承接主体实际情况，逐步修订和扩大“服务类”目录范围，进一步完善政府购买服务项目。

二是建立合法合理的政府采购流程。结合法律法规的修订，重新理顺政府采购流程，明确以“无预算不采购”为原则，从严执行政府采购相关规定，紧密结合采购目录和采购方式变化，及时调整采购方式，理顺采购流程，建立科学、有效的政府采购流程管理体制。

完善制度是“有法可依”的先行条件，规范流程是“执法必严”的必要准则，完善制度与规范流程的有机结合，是制度规范流程、流程落实制度的必然要求。

（二）明确责任与绩效监督并重

一是建立责任机制，提供政府购买服务有力保障。明确采购需求人和采购人代表各自职责，依据各单位工作情况，建立政府购买服务责任表，其中由采购项目、需求方、采购方、监督部门等几个重要部分组成，以其作为政府购买服务工作规范和指导，同时加强各单位和部门间沟通协调，互相协作做好购买服务的事前基本情况、事中合同签订、事后绩效评估，确保政府购买服务的公开、公平、公正。

二是加强服务绩效监督管理。建立政府购买服务绩效评价和监督体系，对购买服务承接主体承接购买服务进行服务能力、服务质量、服务态度等全方位评估，适时引进独立第三方监督机构（如会计师事务所、咨询评审机构等）；建立对投诉的调查反馈机制，管理部门接受被服务方的投诉，打破被服务方仅能向承接主体投诉的现行模式，有效提升政府采购服务效能；纳入单位绩效考核机制，将政府购买服务的推进和完成情况纳入单位目标考核评比，切实提高各部门推进此项工作积极性。

责任明确在先，绩效监督在后，责任明确为绩效监督提供有力依据，绩效监督为责任管理提供坚实保障。

（三）严格执行与灵活掌握同步

一是严格执行《政府采购法》和中央、部门政府采购目录等规章制度，从严掌握、规范先行，深入贯彻例行节约要求，加强政府采购计划管理。结合预算管理制度改革的要求，着力规范和细化政府采购预算编制，加强政府采购服务的履约管理，以加强服务质量反馈机制、监督管理机制的有效结合，加快推进政府购买服务步伐。

二是灵活开展政府采购服务工作。按照政府采购相关法律法规规定，根据服务项目的采购需求特点选择适用采购方式，对于采购需求处于探索阶段或不具备竞争条件的项目，符合《政府采购法》第二十七条规定申请适用公开招标以外采购方式的，财政部门可简化申请材料要求，也可改变现行一事一批的管理模式，实行一揽子批复。同时，积极探索新的政府采购合同，积极培育政府购买服务供给市场，加强合同对服务的规范性，并积极为具有相对固定性和延续性的服务营造良性市场竞争环境。

严格执行法律法规制度是政府采购工作的要求，灵活开展政府购买服务工作是探索和推进该项工作的重点，二者相互结合是推进政府购买服务工作的有效方式。

（四）宣传推广与培训学习共进

一是加强政府采购宣传工作，扭转部分单位认为政府采购与我部门无关、徒增工作量、政府购买服务无法实施的旧观念，随着政府采购工作的细化和发展，该工作将贯穿于各部门的工作中。加强政府采购法律法规政策宣讲和推广，配合反腐政策学习，努力减少政府采购服务“灰色地带”“暗箱操作”情况，加强各单位对政府购买服务重要性的认识，在单位内部形成从上至下重视政府采购的工作态度和工作氛围。

二是提升政府采购工作人员职业素养，紧密关注政府购买服务相关法律法规与更新，强化采购能力建设，多渠道、多形式开展采购人、采购监管机构、采购机构等各类从业人员的职业道德、业务能力和系统操作培训工作。各部门从业人员应自觉加强学习、思考和研讨，加强各单位间工作经验交流和相互讨论，在实际工作中不断推进购买服务工作合理合规。

宣传推广是培训学习的基石，培训学习有效落实宣传推广内容到具体工作中，二者结合、互相促进。

（作者单位：大连海关）