公共工程项目招投标审计思考

近年来随着国家经济实力的增强以及拉动内需的需要，公共工程项目呈现逐年增长的态势，公共工程项目的实施、管理越来越受到社会各界的关注和重视。由于公共工程项目在实施和管理过程中，必须解决由谁来做和以何价格做的问题，项目招投标成为了关注的焦点。从目前情况看，项目招投标依然是问题频发的环节，审计工作必须高度重视。

一、引言

公共工程项目实施主体的选择备受关注，由于我国主要采用的项目招投标制度，因此防范及查处招投标中的合谋、串通行为成为审计及相关部门工作的重点。我国已建立并完善了有关招投标活动的法律、制度体系，但由于其中的合谋、串通行为一般较为隐蔽，存在发现难、定性难等诸多监督难点，加之工程项目被一些不法之徒视作“唐僧肉”，违法违规行为尤其是串标行为屡禁不止，对社会及经济危害巨大。本文结合审计工作中发现的典型违法违规行为，对相关法律制度、存在的主要问题及审计工作的主要内容和方法，进行了探讨。

二、项目招投标相关法律规定

1.有关招投标的主要规定。

《招标投标法》规定大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的以及全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购必须进行招标，任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。

《工程建设项目招标范围和规模标准规定》进一步规定，施工单项合同估算价在200万元人民币以上的，重要设备、材料等货物单项合同估算价在100万元人民币以上的，勘察、设计、监理等服务单项合同估算价在50万元人民币以上的以及项目总投资额在3000万元人民币以上的必须招标；并进一步明确，依法必须进行招标的项目，全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导地位的，应当公开招标。

2.有关防止串通投标等的规定。

《招标投标法》规定招标人与投标人、投标人之间不得相互串通投标报价，不得排挤其他投标人的公平竞争，损害招标人或者其他投标人的合法权益等。

《招标投标法实施条例》则进一步明确招标人直接或者间接向投标人泄露标底、评标委员会成员等信息，不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出，不同投标人的投标文件异常一致或者投标报价呈规律性差异等若干情形属于招投标人或投标人之间串通投标。

3.有关中标合同的规定。

《招标投标法》规定招标人和中标人应当按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。

4.其他有关规定。

《招标投标法》以及《招标投标法实施条例》对招投标的程序、时限等作了相关规定，为规范相关行为提供了有效的法律依据。

当然，上述所列是公共工程项目招投标过程中涉及的主要的法律条款，在审计过程中须具体问题具体分析，对症下药。

三、公共工程项目招投标中存在的问题

1.以各种形式规避招投标。

公共工程的实施是一个典型的委托过程。在此过程中存在着诸多的信息不对称，由此产生了一系列问题，而项目是否按照规定进行招标是其中一个重要的方面。当前存在的主要问题是，一些建设单位往往以各种形式规避招投标，其中最为常见的就是化整为零使相关内容低于招标的规模标准。

2.相关单位串通投标。

由于公共工程的实施必须选择合适的勘察设计、施工、监理等单位，而目前较为有效的选择手段是项目招投标，在充分竞争的基础上优胜劣汰、实现优质低价。而一些单位或个人由于存在特定的动机和目标，往往采取各种手段降低招投标的竞争性，提高特定单位中标的概率，其较为常见的形式就是各种类型的串标行为。

3.合同约定与招投标不一致。

由于各种原因，投标单位中标后一些单位或个人往往又在合同订立、履约等环节背离招投标约定，如签订和招投标内容不一致的补充协议、违规扩大实施内容和范围等，并从中谋取利益。

4.程序、时限等方面不合规。

围绕着由谁来做和以何价格做以及让特定单位中标的目的，招标人往往还会在资格审查、招标时限等方面进行一些操作，以提高特定单位的中标概率。

上述情形是当前公共工程项目招投标过程中存在的主要问题，也是各级审计机关审查和监督的重点环节，具有典型性。当然在招投标的其他方面和环节往往也存在问题，也需引起重视、加强监督。

四、公共工程项目招投标审计内容与方法

1.审查是否存在规避招投标的情形。

这种情形的审查主要是看未经招标的项目在合同订立后，是否又签订其他有关的补充协议或相关约定。如有则需进一步审查具体约定内容或范围是否为主合同所遗漏、金额之和是否超出限额标准以及补充的理由等方面；审计过程中还经常发现相关单位将内容肢解、范围切分甚至委托不同实施单位等情形，需仔细检查相关合同并分析原因以判明是否属于规避情形。除上述情形外，近年审计的项目中还发现某单位采用设计施工一体化招标的形式确定某工程的中标单位，其理由为时间紧迫，但审查过程中发现，其招标所用图纸为中标单位事先提供的，且主管单位在招标前已进行了初步设计批复，而后采用一体化招标的形式规避设计招标。

2.审查招投标是否存在不合规定的情形。

这种情形的审查主要是看招投标程序是否合规、是否按照规定的时限操作等，从法规及制度设定的角度来看，主要是增强招标的竞争性，因此任何削弱或影响竞争性的调整均应引起审计工作的重视。近期对某项目进行审计时发现，招标单位提供不出另外2家未中标单位的投标文件，也未能查到投标保证金，招标单位解释为以前的项目可以用支票、未中标当即归还，延伸审计至未中标单位发现同时期账面余额不足以开具保证金所需支票，未中标单位也未能提供任何与投标有关的资料，虚假招标的问题浮出水面。

3.审查招标及投标人是否存在串通投标等情形。

在招投标阶段最突出的问题便是相关单位串通投标，虽然法规对此情形的规定较为具体、细致，但问题仍是层出不穷，且有道高一层、魔高一丈的态势。就法律法规出发点而言，任何涉及招投标人、投标人之间的合谋、串通从而影响竞争性的行为都可被定义为串通投标，因此审计工作更加需要耐心细致。举几个比较典型的案例，某公开招标的项目仅有3家单位投标，由于未设定资格条件，某成立仅半年且注册资金仅50万元的公司亦参与了投标。由于投标保证金及相关规模远超该公司现有能力，在进一步审查时发现其投标保证金来源于中标单位的关联公司，由此延伸另一家投标单位发现资金为同一出处。某公开招标的项目，投标文件中发现在文字说明及图纸部分中标单位与其他2家投标单位有相似、甚至雷同的地方，由此延伸审查中标单位委托的设计单位发现另2家单位的投标文件亦由此设计单位制作。某工程服务项目招标时，中标单位所列人员中赫然出现了招标单位人员等。还有一个比较夸张的案例是，某项目审计过程中发现未中标单位委托人均来自中标单位，但不是同一人，招标单位以此进行了对抗性的狡辩。

4.审查中标协议及结算等是否符合招投标约定。

项目中标后，中标协议背离招投标是常见的违规形式，比较巧妙的做法是签一个一致的报备、再签一个不一致的履行，也就是通常所说的“黑白合同”；还有一种常见的形式就是通过补充协议的形式，变更招投标的约定。对此类情形的审查，主要是靠研读招投标文件，尤其是在中标文件的基础上，检查后续协议的对应情况。如某项目就出现了协议更改招投标调价百分比的情况。

5.审查其他相关内容。

项目招投标的工作细致而繁杂，上述仅列举了常见的一些情形，审计工作需按照法律法规的本意检视相关工作及其内容的合规性和真实性，不能放过任何一个影响公开、公平、公正的操作。

公共工程项目招投标审计是一个系统工程，需要审计人员熟知相关的法律法规，熟悉招投标的全过程，了解常见的违法违规情形，以严谨的态度审查相关的环节，发现其中可能存在的问题。