英国金融监管镜鉴

全球主要国家的金融监管改革中，英国改革力度最大，其明显特征是由“超级监管者”转向“超级央行”。

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前，我国的金融监管体系正面临重构，不久前各种改革建议说法纷纭。英国金融监管改革走过的曲折之路，是我国可借鉴的案例和模式之一。

继2015年底推动宏观审慎监管升级后，中国人民银行于2016年进一步将多项外汇和资金跨境的业务纳入宏观审慎管理范畴。以宏观审慎的名义扩充监管范围和权限，是金融危机后全球主要国家央行的经验做法，也表明中央银行在金融监管中应被赋予更加重要的角色。

全球主要国家的金融监管改革中，英国改革力度最大，其模式的明显特征是由“超级监管者”转向“超级央行”。在反思2008年金融危机教训的基础上，英国拆分了原来大一统的混业监管机构金融服务局（FSA），以增强中央银行在金融监管体系中的地位为主线，围绕构建“双峰”监管体制下的监管协调机制和推动银行业结构性监管改革这两大“支柱”，不断强化中央银行实施金融监管和维护金融稳定的职能。

三大方面改革

在全球金融危机之前，英国实行单一监管模式，即根据《2000年金融服务市场法》，将原先的9个监管机构合并为了金融服务管理局（FSA），成为所有金融业的监管机构，即“超级监管者”。而英格兰银行，则专注于实现货币政策的目标。

金融危机重创英国金融业之后，曾引以为豪的金融监管体系面临前所未有的信任危机。2009年，英国政府提出彻底的系统性改革，体现在三个方面：

一是监管体制从单一到双峰。

2010年，英国政府将FSA拆分为两个机构：审慎监管局（PRA）和行为监管局（FCA）。PRA作为英格兰银行的下设机构并负责对商业银行、保险公司和投资公司的监管；而FCA则对所有公司的商业行为进行监管，侧重于对消费者的保护。由此，英格兰银行在金融市场中的地位得以提高，开始兼具宏观审慎监管与微观审慎监管的双重职能。

二是监管方式从“三方共治”到“超级央行”。

1997年至2010年，英国一直实行“三驾马车”监管模式，即：由FSA与英格兰银行、财政部共同分担金融体系保护责任，但这一“三方共治”的监管体系在金融危机中严重失灵。

为消除“宏观监管缺口”，英国议会2009年2月出台了《2009年银行法》，确立了英格兰银行作为中央银行在金融稳定中的核心地位，集货币政策、金融稳定、金融市场运行以及存款性金融机构处置等职能于一身，成为“超级央行”，形成大一统的监管局面。

三是银行经营从全能银行模式到结构化综合经营。

金融危机期间，英国实行的“全能银行”模式造成了诸多监管难度，并产生了系统性影响。2012年，根据英国独立银行委员会的建议，英国政府决定实施“围栏法则”进行结构化监管改革，打破“全能银行”模式，在集团内部对零售银行和投资银行业务实行隔离，并由“超级央行”对金融集团实施审慎监管。

构建“双峰”监管新框架

回看英国金融监管改革的整个历程，主要在于其贯彻了著名的“双支柱”改革，即“双峰”监管体制改革和银行业结构性体制改革。

支柱之一，是构建“双峰”监管体制的新框架。

英国于2013年4月开始实施“双峰金融监管（Twin Peaks）”，这是金融危机以来其改革的重大成果。

在各国金融监管实践中，“双峰”一般用来代指两权分立的监管结构，可与统一监管、三方监管等架构相对比。不过，英国的“双峰监管”有所区别，英格兰银行下设的金融政策委员会（FPC）与审慎监管局（PRA），将宏观审慎监管与微观审慎监管统一于央行之下；同时审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）组成了专司金融审慎与行为监管的两方组织架构；PRA和FCA之间相互协调合作，并受到FPC的指导

“双峰”监管模式的最大特征是，英格兰银行金融监管职责全面扩充，集货币政策制定与执行、宏观审慎管理和微观审慎监管于一身，在金融监管体系中处于核心地位。

第一，英格兰银行内部设立FPC，负责识别、监控、采取行动消除或降低系统性风险，以维护和增强英国金融系统的风险防御能力，特别是通过对PRA和FCA进行建议和指导，打通从宏观政策到微观监管的传导机制。

第二，英格兰银行下设附属机构PRA，直接负责对系统性重要的存款机构、保险公司和大型复杂投资公司的审慎监管。PRA作为英格兰银行的一部分，已于2013年4月正式运行，负责实施审慎监管职责，监管对象包括存款机构（银行、房屋贷款协会、信贷公司等）、保险公司和主要的大型投资公司。

第三，英格兰银行之外设立的FCA专注于金融行为监管，以保护和增强公众对英国金融系统的信心。FCA直接对英国议会和财政部负责，并接受金融政策委员会的指导和建议，对所有监管对象实施行为监管。

由此，那些系统重要的企业，包括金融公司、存款机构、保险机构和大型复杂投资企业，将接受FCA和PRA的双重监管。

这种全新的监管协调机制中，最重要的是PRA与FCA间的协调，以及PRA/FCA与负责宏观审慎监管的FPC、负责金融系统稳定性的英格兰银行之间的协调。

其一，PRA与FCA两者存在“共同监管利益”，必须签订一份备忘录来说明各自的监管职责和协调职责。尤其是当涉及双重监管企业时，双方有必要相互协商，若无法取得一致，可选择咨询FPC；PRA还可动用否决权，阻止FCA的相关规则。其二，FPC与FCA/PRA之间的协调，表现为事关金融稳定的信息、建议和专业知识的双向合作与交流。其三，英格兰银行与FCA之间，由前者直接全面负责清算所的监管，成为清算所的审慎监管机构，且在一些关键领域需要与FCA密切合作。其四，英格兰银行与PRA之间，后者成为了英格兰银行的附属机构，因此与其关系比FCA密切，两者之间主要是微观信息的交流与共享。

结构性综合经营

“双支柱”改革中的另一支柱，是银行业结构性监管改革。

金融危机爆发后，人们重新评估全能银行开展自营交易及其它证券市场活动的经济成本和效益，发现形式上的分业监管已不适应事实上的综合经营，须有一个强有力的监管机构来应对全能银行和综合经营带来的挑战。

因此，世界主要经济体均对银行业实行了结构性监管，包括美国制定实施的沃克尔规则、英国维克斯报告、欧盟利卡宁报告等，其共同点在于将商业银行业务同某些证券市场业务强制分开。

其中，英国维克斯报告中最核心的内容就是“围栏法则”，在集团内部隔离零售银行与投资银行两类业务：“围栏”内的业务主要是欧盟区内的个人及中小企业存贷款和支付结算服务；“围栏”外主要是证券承销、在二级市场购买贷款及其他金融工具等。零售银行业务（零售存款、个人透支和对中小企业贷款）等必须在受保护实体内。

“围栏法则”的重点就是“集团综合经营，机构分业经营”。它允许同一集团内部的不同金融机构之间隔离业务，受保护业务与分属于另外独立子公司的其他业务可共存于同一集团内，但不受保护的业务必须遵从更为严格的规定，包括限制内部交易规模等。前述审慎监管局（PRA）将据此对相关金融集团进行监管，通过“超级央行”的审慎监管职能实现整体金融业的稳定运行。

事实上，结构性监管改革并非完全隔离，只是将零售银行业务与批发和投资银行业务实行经营主体的区分，集团综合经营的格局未变，内部仍能实现资源共享，获取来自综合商业模式的多样化收益。而当非零售业务发生危机时，不得让零售银行承担风险损失，以确保储户等债权人不因投行业务风险而受到损失，由此来保障集团内部核心银行服务的连续性。

对中国的启示

市场的发展挑战了旧的监管体系，而金融危机则是这种监管体系失灵的最集中表现。英国之改革，代表了当前世界对于建立有效监管体系的探索。中国同样存在前述的三方面问题，这是分离了中央银行金融监管权之后全球的共性问题。因此，我国可获得以下几点重要启示。

第一，重构中央银行和金融监管之间的关系，强化中央银行金融监管权。

此次英国的改革，力图重构中央银行和金融监管之间的关系。1997年英国剥离了英格兰银行监管权成立了FSA，2010年后又撤销FSA并成立PRA放于央行框架之下，其改革逻辑就是认识到危机中，如果中央银行和金融监管分离，实施监管应对风险就会存在巨大的缺陷――即监管的不协调和成本的提高、效率的降低，因此加强中央银行金融监管权成为全球共同的重要趋势。

第二，重构审慎监管与行为监管的关系，消除金融监管真空。

英国的“双峰”监管模式，是基于监管目标的不同，即分别从审慎的角度和市场风险的角度对金融机构进行监管，同时更加重视消费者保护和对市场公平原则的贯彻。因此FCA和PRA之间的分工与协作值得中国认真研究，这有利于消除金融监管真空。

第三，重构有利于防范系统性风险、维护金融稳定的管理体制。

当前，英格兰银行设立了金融政策委员会（FPC）这一系统性风险的监测、评估、应对的机构，不做具体处置，而是在发现风险之后提出具体指令或者政策建议，要求各成员单位（包括财政部、英格兰银行、PRA和FCA）采取统一的、方向一致的，而不是方向相反的监管措施。

如果没有FPC这一统筹协调机构，各部门风险判断不一致而采取方向相反的措施，就会抵消监管合力。因而，中央银行的机制设计上需特别注重金融稳定尤其对风险的防范和预警。中国或许可以借鉴英格兰银行，在中央银行之下分别设立货币政策委员会和金融政策委员会，有利于强化中央银行物价稳定和金融稳定的目标。

（本文由《财经国家周刊》记者聂欧整理）