粮食主产区集体土地流转问题的再思考

土地是农村集体经济最重要的生产资料，它是农村经济的源泉和大动脉，农村经济的发展和振兴靠土地，尤其是耕地来支撑。实行家庭联产承包责任制并允许农村土地承包经营权流转是党和国家对“三农”问题的极大关注和惠农政策的充分体现。农村集体土地有序有效流转对解放生产力，推进农业产业化进程，有效促进农民增产增收，强化耕地的依法保护都具有现实和深远的战略意义。

吉林省榆树市是全国重要的粮食主产区之一，是吉林省主要产粮大县（市），连续8年获得“全国粮食生产先进（县、市）标兵”的殊荣。这个市在全面推进集体土地承包权流转问题做了大量艰苦细致的工作，提供了全方位切实可行的管理与服务，取得了社会、经济、生态相统一的综合效益。但是，随着农村集体经济的发展，仍然还存在着亟待解决和深入探讨的问题，笔者就此谈点浅见。

现状与特点

农村集体土地承包经营权流转是实行联产承包制以来，逐渐滋生和已经形成的新生事物，伴随着土地承包经营不断发展壮大。其现状与特点：一是土地流转户数增多，涉及土地面积较大。有近45%的农户出现土地转包，其势头强劲，转包面积50%以上，外出打工的农民基本都将承包地转包。二是土地流转形式多样，转包和出租居多，农民将承包地租给承租人，承办方按市场价格随行就市给予补偿。三是农民多为自发自愿行为，履行合同手续的农户为数不多，导致土地纠纷居高不下。四是部分流转地块蜕变为非农建设用地，虽然目前数量不多，但已显现苗头。五是部分承租人短期行为严重，致使耕地质量下降，粮食产量低而不稳。六是土地流转机制不规范，制度不健全，导致无法可依无规可循。进而，造成大量土地开发复垦受阻。

问题与原因

首先是地方政府对土地流转的普遍问题认知度不足，监管不利，导致调控能力减弱，微观管理不细致。部分乡镇出现土地性质蜕变，土地用途管制失控，大面积借助土地流转搞“圈地热”和非农建设的现象。其次是乡镇干部对集体土地出现的流转现象知而不理，误认为是农民个人行为，耕地不撂荒不闲置就行，谁耕种和经营都是种地，无需大惊小怪。第三是部分农民法制观念淡薄，认为土地包给谁是我的承包权，无论是转包、出租、对换和委托代耕都是“合情合理”，结果出现问题才找政府。

对策与措施

（一）建立政府职能和管理机制，完善和规范土地流转程序。

乡镇政府要将此项工作纳入议事日程，摆上重要位置，抓紧抓好抓出成效。一是加强宣传力度，注意调查研究，解决实际问题。引导农民正确理解土地经营权流转是国家农村政策允许范围并受法律保护，政府应予以支持，从源头上杜绝操作的随意性和无序性。以中介无偿服务为主线，以监督管理为内容，以促进农民增收致富为目的，时刻维护农民合法权益。二是妥善解决和处理好带有倾向性的问题。采取“未动先行”和警钟长鸣的办法，严格遏制土地使用性质蜕变和“圈地运动”。坚守耕地保护红线，确保吃饭和建设用地需求，有效促进农村安定团结。三是尽快制定相关制约程序，严格履行合同制度和签证手续。凡是把土地使用权交给村级组织进行统一流转的农户，乡（镇）村要协助开辟就业门路和多种经营。指导自愿互利进行土地流转的农户签订转让合同，由乡（镇）经营管理站和土地部门登记备案。四是加大乡（镇）政府和业务主管部门监督检查指导力度，确保农民根本利益不受侵害。

（二）坚持有序有效基本原则，提倡和推行多种形式的土地流转。

1.坚持维护承包权，放活土地使用权原则。允许农村土地经营权有序有效进行流转。允许多种形式多种渠道并存。

2.坚持遵循公开、公正的原则。引导农民以依法、自愿、有偿和规模为基准进行土地流转。自在农民，经营权在承租者，土地所有权不变。

3.坚持农民自主、自愿原则。不搞行政命令和“一言堂”，农户之间按着各自实际情况和经营能力，自主选择和确定承包转让形式和补偿方法。提倡并发展农民群众创造的股田制、反租倒包、经营承包、租赁承包、委托代耕形式。

4.坚持集体经营组织为中介服务和跟踪监测为原则。村、组以及乡镇干部不干涉、不强迫，而是参与管理，出主意想办法，主动引导和监督。乡镇主要开展中介服务，跟踪管理工作。

5.坚持遵循相关政策和统揽全局为原则。以稳定土地承包30年不变和可持续发展为原则，坚决不搞损害生态环境和土地掠夺式经营，土地流转合同期限一般不能低于3年，允许跨地区、跨乡镇、跨村屯进行土地流转。

6.多种形式的土地经营权流转，必定带来农村经济的生机活力，值得提倡和广泛推广。一是转包，是指承包者将承包土地的使用权以不超过剩余年限转包给他人，自己仍保留承包权，双方签订契约，明确双方权利和义务，此项是目前农村土地流转的主要形式。二是转让，是指原承包者将未到期限的土地承包经营权一次性转让给集体或新的承包者，原承包人因转让而解除与集体经济组织订立的权利、义务关系；新的权利义务关系由集体经济组织与新的承包者另外商定。三是租赁，是指农户将土地承包经营权出租给集体经济组织以外的单位和个人经营，并由承包方向农户支付租金。租赁经营可以打破所有制，行业行政区域界限。四是互换，是指拥有土地承包经营权的农户为方便生产与集体或其他农户在自愿互利基础上，经批准相互交换土地经营权，开展集约化生产经营和管理。五是入股，是指承包方将土地承包经营权量化股权，农户凭股权入股，组成土地股份合作社或公司，对土地实行招标承包或对外租赁或直接开发，农户以土地入股，按股分红。

从一定意义上讲，实施多样的土地流转形式是搞活放开农村经济工作的出发点和切入点。扩大流转范围要在鼓励农民在自主、自愿的基础上，进行土地流转。有效推进耕地向集约化经营集中，从而便于农业结构调整和全面推进农业产业化进程。

（三）强化监督检查力度，有效促进土地流转的合法性、有序性和可操作性。

一是乡镇政府要强化检查监督力度，建立乡村组干部岗位责任制，防止用地者的无效行为和搞掠夺式经营。严格保护耕地数量和质量，使有限的土地资源充分合理利用。二是建立土地信息网络。坚持土地流转登记制度。乡（镇）经营管理站和土地部门尽快建立健全土地流转信息管理档案体系，做到跟踪监测及时服务，保持土地流转资料常用常新。三是制定激励政策，鼓励土地经营者对土地的资金投入。进一步扭转土地私有化的错误认识，要按照“谁投资、谁经营、谁受益”的政策，鼓励获得土地使用权的个人增加资金投入，明确投入和收益受法律保护。对具备土地开发整理能力和改造中低产田的土地使用者争取上级和本级财政支持。四是充分利用粮食主产区土地资源优势，全面启动沃土工程，为振兴和发展农村经济作出更大贡献。

（作者单位：吉林省榆树市城郊街道办事处农经站）