我国农村基层群众自治制度存在的问题与对策

摘 要：党的十七大报告将基层群众自治制度首次纳入中国特色政治制度范畴，这是我们党推进我国社会主义政治制度理论创新和实践创新的生动体现。村民自治制度是我国广大农村基层群众享有的最直接的民主形式，经过长期的探索与实践， 在我国农村形成了较为成熟的民主选举、 民主决策、 民主管理和民主监督中国特色基层群众自治制度。本文旨在研究探索我国目前农村基层群众自治制度存在的问题，并提出对策建议，为不断推进我国农村基层群众自治制度完善与发展给以启迪。

关键词：农村 基层群众 自治制度民主

党的十七大报告指出："要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度"。在这里"基层群众自治制度"被首次纳入中国特色政治制度范畴 是我们党推进我国社会主义政治制度理论创新和实践创新的生动体现。虽然我国已经形成了较为成熟的民主选举、 民主决策、 民主管理和民主监督中国特色村民自治制度，农村基层民主建设取得了长足进展，农民的民主意识、参政能力取得了显著的提高，但已还有很多不完善的地方，研究并解决这些问题，对于不断完善和发展我国农村这一基层群众自治制度具有重要的意义。

一、我国农村基层群众自治制度的历史发展

村民自治，简而言之，就是广大农民群众直接行使民利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度，它具有群众性、自治性、基层性三方面的特点，是宪法中一切权力属于人民的具体体现。我国农村基层群众自治制度作为一种具有中国特色的群众享有的最直接的民主制度和农村治理的有效方式，是在党的十一届三中全会以后，废除并适应家庭联产承包责任制的基础上建立起来的。一般认为，村民委员会是1980年由广西宜山、罗城两县的部分农村最早自发建立起来的，以后村民委员会在我国广大农村地区得到迅速发展，1982年宪法正式确认了村民委员会的法律地位，并明确规定村民委员会是我国农村基层群众性自治组织；1987年11月23日六届全国人大常委会第二十三次会议通过《村民委员会组织法（试行）》，这部法律依据宪法第111条的规定，对村民委员会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权力和组织形式作了比较具体、全面的规定，从而使村民自治制度作为一项新型的群众自治制度和直接的民主制在法律上正式确立，农村基层民主建设开始破旧立新，开辟新路，获得长足发展，到1997年底，全国60%以上村庄建立了村民自治制度；1998年11月九届全国人大常委会第五次会议修改和颁布的《村民委员会组织法》，总结了我国村民自治十年来的经验，较以前的《村民委员会组织法（试行）》更加完善，标志着我国村民自治进入发展完善阶段；经过十几年的实施， 村民委员会组织法的修改被提到议事日程，2009年12月22日，村民委员会组织法修订草案提交十一届全国人大常委会第十二次会议审议，至此，我国农村基层群众自治制度走向成熟。村民自治制度在我国农村的建立与发展，促进了农村基层民主政治建设，推动了农村经济、文化、社会的发展。

二、我国农村基层群众自治制度存在的问题

众所周知，我国农村基层群众自治制度在发展社会主义民主政治，充分调动广大农民群众积极性、主动性和创造性，推动农村经济发展，促进社会和谐等方面发挥了重要作用，但是，也还有很多不容忽视的问题。

（一）村民自治制度立法不完善

一是宪法对村民自治制度的规定不完善。我国《宪法》第111条对村民自治作了间接性规定,即通过对村民委员会的设立、性质及组成人员进行规定，为村民自治的立法与实践提供了根本大法的保障。但仍存在不少问题，从条文所处的位置来看，村民自治条文与地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的条文放在宪法的同一章节之中，容易使人产生错觉认为村民委员会是我国的一级基层政权，享有国家的行政管理权，实际上村民委员会属于基层群众自治组织，不是基层政府机关。二是法律关于村民自治制度的立法不完善。我国法律体系中，只有 《村民委员会组织法》集中地规定了村民自治制度内容，其它法律基本没有涉及，近年来, 随着我国农村经济的发展，越来越不适应村民自治需要，对违反《村民委员会组织法》规定的，我国刑法、行政处罚法、治安管理处罚法规定较少，使得村民自治中违法的行为得不到及时的惩治，极大地阻碍了村民自治。

（二）村民委员会与乡（镇）人民政府、村党支部之间的关系还未理顺

一是村民委员会与乡（镇）人民政府之间的关系不顺。根据《村民委员会组织法》第二条、第四条的规定，村民委员会不属于国家的行政机关，是群众性自治组织，和乡（镇）人民政府之间不存在上下级的隶属关系。村民委员会是由村民选举产生，直接对村民负责，而不是对乡（镇）人民政府负责，乡（镇）人民政府对村民委员会的工作给予指导、 支持和帮助， 但不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡（镇）人民政府开展工作，可以看出，乡镇人民政府与村民委员会之间不是领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系。但是，实践中，村民自治大多处于有名无实的状况，有些乡（镇）人民政府仍然以上级机关自居，任意干预村民委员会的工作，村民自治权被束缚在较小的范围内，村民自治呈行政化趋势，表现在民主选举上， 乡（镇）人民政府任意干预村民选举，侵犯村民选举权利，一些乡（镇）人民政府任意违法撤换、委派、指定村民委员会成员；在民主决策上，乡（镇）人民政府常常以行政命令取代村民委员会的民主决策，村民委员会成员没有民主决策权；在民主管理上， 乡（镇）人民政府任意干预村民委员会内部的社会经济文化事务；在民主监督上，乡（镇）人民政府采取硬性控制或软性支配的方式限制村民委员会的自治权，干涉村民会议的监督权。同时，一些村民委员会成员也没有认识到自己代表的是村民，应对村民负责，而乐于接受乡（镇）人民政府做自己的上级领导，导致二者的关系在实践中多为领导与被领导的关系，从而使得村民委员会在工作上只听命于乡（镇）人民政府的指示，而忽视村民的意愿，甚至与村民的意愿相违背，严重阻碍了村民自治。二是村党支部与村民委员会的关系不顺。对于两者的关系，现行的 《村民委员会组织法》 第三条规定："中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民利。"体现了党在村民自治中对村民委员会的领导核心作用。从理论上看，一方面村党支部是由村党员选举，并由乡镇党委任命的，其权力来源于乡镇党委和党员的授权，旨在保证党的路线、方针、政策能在本村范围内得到贯彻执行；另一方面，村民委员会又是由全体村民投票选举产生的，其权力来源于全体村民的授权；两者之间不应产生冲突。但是实践中，许多地方的 "两委关系"并不顺畅，矛盾重重，或是村党支部包办一切，没有发挥村民委员会的作用， 使村民会议、 村民代表会议流于形式；或是村民委员会成员不接受村党支部的领导，不按照民主决策程序办事；或是村党支部和村民委员会各自为政，村支书和村民委员会主任都想揽权，分庭抗礼，互相对峙；这些导致了村党支部与村民委员会、党支部书记与村民委员会主任之间的矛盾冲突，造成村里的工作难以正常开展，严重阻碍了村民自治。

（三）民主选举、民主决策、 民主管理、 民主监督等民主原则不能落到实处

村民自治制度包括民主选举、 民主决策、 民主管理和民主监督四个民主原则，徒法不足以自行，并不是说有了民主制度，村民自治的四个民主原则就能实现，在我国的村民自治实践中，真正实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督并不容易。在民主选举方面，存在"富农"干政现象，有的富农利用金钱优势拉帮结派、贿赂各级党政干部、操纵选举结果，有些地方甚至形成了独霸一方的恶势力"自治制度"；同时，我国农村千百年来沿袭下来的宗族观念对村民自治也是一大威胁，还存在宗族、姓氏的不同而形成互相对立的派系，使基层民主的推行难于落实。在民主决策方面，根据《村民委员会组织法》的规定，凡是涉及农民群众切身利益的相关事项，如村集体的土地承包和租赁、村公益事业经费的筹集等，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定，然而现实中常常是村支两委决定，并没有经过村民会议或村民代表会议讨论决定，没有真正体现村民的意志。在民主管理方面，村务公开不按规定落实，或敷衍了事，在公益事业经费、救灾救济款、低保等涉及群众切身利益的政策落实情况方面讳莫如深，甚至根本就没有公开。在民主监督方面，村务公开监督小组形同虚设，甚至根本就没有村务公开监督小组，有些地方虽然建立了村务公开监督小组， 但是没有真正履行起职责，对于持有不同政见的村民或者村民代表提出的村务批评和建议置之不理，造成村民对村务公开产生怀疑， 甚至引起群众上访。

三、完善我国农村基层群众自治制度的对策建议

（一）完善村民自治立法，为农村基层群众自治制度提供法律保障

一是完善宪法规定，为村民自治提供根本法保障。以宪法修正案的方式调整现行宪法第111条的位置，将其由宪法的第五节"地方各级人民代表大会和地方各级人民政府"移至宪法第二章"公民基本权利与义务"的最后，因为村民自治实质上属于公民权利范畴，并不属于国家权力，这样才能彰显其合理，以免产生误解。二是完善村民自治的相关法律，为其提供法律保障。进一步完善《村民委员会组织法》，对诸如选民资格认定、村民代表选举时间和方式、候选人条件限制与辞退、违法选举的处理等问题进行进一步明确，建立健全村民选举权利法律救济制度、村委会选举纠纷和违法行政行为的处理机制。主要解决好以下问题：（1）建立村民自治的诉讼救济制度，将破坏村民自治的违法行为纳入实体法和程序法进行规范；（2）完善村民自治的行政复议救济、救济、行政处分救济、人大监督救济制度，通过法律来明确各救济主体及其职责、工作程序和应承担的法律责任，以发挥救济的实效。

（二）理顺村民委员会与乡镇人民政府、村民委员会委会与村党支部之间的关系

理顺与乡（镇）人民政府之间的关系。一是明确村民委员会的独立法律地位。村民委员会与乡镇人民政府之间没有行政上的隶属关系，对于村民委员会内部的公共事务、公益事业等生产生活问题实行自我管理，依法独立行使自治权，乡镇人民政府不得干预，一方面村民自治不能脱离基层政权的参与和指导而搞所谓绝对自治，另一方面也不能使基层政权下沉到村级而搞行政指令，可以考虑通过法治来规范和协调国家行政管理权、村民自治权的关系。二是转变乡（镇）人民政府职能，由过多干预转变为指导。指导不等于行政命令，而是在尊重村民自治权的前提下，指导村委会独立开展群众自治工作。三是加强村民委员会自身建设，积极协助乡（镇）人民政府的工作。为了更好的贯彻落实乡（镇）人民政府的方针政策，要加强村民委员会自身建设，提高广大村民和村干部学履行民利的能力，以协助好乡（镇）人民政府的工作。

理顺与村党支部之间的关系。一是充分发挥村党支部在村民自治中的领导作用，厘清村党支部和村民委员会之间的职权范围。村党支部在村民自治中主要是对国家路线、方针、政策的贯彻落实，对于村民自治内部的具体事务则应由村民委员会自己管理。重点放在指导村民自治组织的建设、协调各方关系上，帮助和支持村民自治组织独立行使自治权。二是加强村党支部自身建设，发扬党内民主，提高党员干部素质，搞好组织发展工作，将村民委员会中的成员发展为党员。三是建立健全党内各项制度，加强对村民委员会的监督，防止村委会背离村民意志，独断专行。

（三）发展民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主原则。要实现村民自治制度四个民主原则的进一步发展，必须从制度建设上入手，建立健全四个民主原则的各项制度，使村民自治权利真正落到实处。关于民主选举原则，前面已经论述，这里不再赘言。明确农村村民民主决策的形式，规范村民民主决策的程序。明确村务公开的内容，规范村务公开的形式、 时间和基本程序。国家政策要求公开的必须公开，所有收支必须逐项逐笔公布明细账目，让群众了解、监督村集体资产和财务收支情况。涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项要及时公开。合理设立村务公开监督小组， 建立听取和处理群众意见的制度

参考文献：

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[4]张国华 村民自治若干法律问题探讨 江西财经大学报，2006

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[6]常成成 村民自治背景下农村党组织与村委会的矛盾及出路 理论导刊

作者简介：何振华，1975年9月24日生，贵州沿河人，贵州大学法学院2009级法律硕士，主要研究方向为宪法与行政法。