我国村民自治存在的问题及对策

【摘要】村民自治作为我国农村基层民主的主要形式，经过20多年的实践，不仅扩大了农民群众当家作主的权利，推进了农村基层民主政治建设的进程，促进了农村经济的稳定发展，还有效地维护了农村地区社会的稳定。同时，发展中的村民自治需要通过理顺关系、完善制度、提高参与意识，真正实现自我管理、自我教育、自我服务。

【关键词】村民自治 问题 原因 对策

村民自治是我国农村基层民主制度建设的核心内容。从1988年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施算起，村民自治已经在我国农村地区推行了20多年。通过实行村民自治，确实给我国农村的基层民主政治建设进程带来了实实在在的影响，不仅推进了农村基层民主政治建设的进程，扩大了农民群众当家作主的权利，促进了农村经济的稳定发展，还有效地维护了农村地区的社会稳定。但是，村民自治制度作为一种新兴的制度，在实践过程必然会受到诸多因素的影响和制约，存在着一些不容忽视的问题。

我国村民自治过程中存在的问题

乡镇政府与村民自治组织关系问题。尽管《村民委员会组织法》明确规定了乡镇政府与村民自治组织之间是指导与被指导的关系，但由于各种历史原因，乡镇政府与村民委员会的关系很难达到这种理想的状态，在实际工作中村民自治出现了“附属行政化”倾向。乡镇政府把村民自治组织当作自己的下属机关，直接管理控制，随意发号施令，使得村民自治名存实亡。例如，一些地方的乡镇政府领导干部，对民主选举工作进行干预和控制，让“自己人”当选，严重影响了民主选举的真实性。

村党委和村委会之间的职权划分不明确。这些年来，在实行村民自治的农村地区，同时存在着两个执行管理的组织，一个是村级党组织，一个是村民自治组织，村级党组织和村民自治组织之间经常会出现职权争执。这种不协调会导致很多问题，比如一些村民自治组织对村民自治理解产生偏差，认为本村村务工作应该完全由自己决定，自己想怎么做就怎么做，不用村党组织的领导和帮助。此外，村党支部书记都是直接由上级任命而不是通过民主选举产生，又由于历史原因，导致有的村党支部书记对村民自治组织工作不支持，或者是包办，使村民自治变成了“村党自治”，这完全与村民自治实践的意义相背离。还有的村党组织依法享有的权力难以得到体现和落实，村民自治组织在成为“一把手”之后慢慢地忽略了民主。

选举制度存在问题。民主选举是村民自治的重要组成部分之一，它不仅使村民真正实现了当家作主，还保证了村民民利的实施。但在具体操作过程当中，还存在着很多缺陷。首先，民主选举程序混乱。有些地方由村党组织进行民主选举时，暗箱操作、不召开村民选举会议、直接由乡镇党委、政府、村党组织提出候选人，也不搞选民登记，只设投票站和流动票箱。严重阻碍了村民民利的行使，同时也影响了民主选举的真实性。其次，民主客观性、公正性不高。在一些村的换届选举中，经常会出现宗族势力或黑势力把持或操纵选举的现象。在一些宗族势力强大的农村地区，通常利用自己宗族和宗派的势力，进行垄断性选举，或者强迫、威逼利诱村民为其投票，对民主选举进行干预和控制。

我国村民自治存在问题的原因分析

农村经济相对落后。由于历史和现实的原因，当前我国农村地区经济发展水平普遍较低。农村经济的落后，会给农村实行村民自治带来以下问题：一是由于农村经济的落后，村民自治组织缺乏经费支持，在办理公共事务和公益事业时主要依靠本村村民自己出钱出力，导致有些村民对村民自治产生抵触心理，村民自治组织难以更好地为村民提供服务。二是由于农村经济落后，青壮年劳动力大量涌向城市，农村成了孩童和空巢老人之所，大大降低了村民参与村民自治的积极性。三是在经济利益的诱惑下，一些村民往往会因一点利益放弃自己的民利，使贿选者图谋得逞，破坏了民主选举的公平与公正。

村民的政治社会化程度不高，民主意识薄弱。大多村民都对村民自治表现出漠视和消极的态度，他们更多的只是关注自身的经济利益，很少会去关心村集体的公益事业。村民民主意识薄弱主要表现在：其一，参与政治的意识不强。大多数村民都是“只扫自家门前雪，不管他家瓦上霜”，对村民自治漠不关心。其二，缺乏自主意识。村民不能适应村民自治带来的改变，还是按照以前的思维方式和行为方式，组织上安排什么，他们就干什么，被动服从的观念很难在短时间内得到改变。

村民自治制度不完善。村民自治在农村取得了一定的成就，但由于其还处于实践阶段，很多制度还不完善。具体表现为：一、《村民委员会组织法》在对村民自治具体实施的细节上，至今还没有做出明确规定。二、当前的村民自治制度多为实体的条文规定，程序上的操作规定较少，使村民自治在实际运用中缺乏操作性。三、在村民自治实行过程中缺少有效的监督制约机制。目前，村民自治主要的监督主体是上级党政部门和村民会议。常常出现因为村民的监督意识不强以及上级党政部门的行政监督不到位，结果导致部分村干部出现贪污腐化、的现象，严重影响了村民基层民主政治建设在农村的顺利实施。

完善村民自治的对策分析

村民自治是我国基层民主政治建设的核心内容，是社会发展的客观要求。作为一种新制度，村民自治是一个渐进的发展进程，必须经过长期不懈的努力，才能得到稳定而又可持续的发展。

理顺乡镇政府与村民自治组织的关系。合理理顺乡镇基层政府与村民自治组织之间的关系，对促进村民自治在农村稳定健康发展有重要意义。首先，要在制度上明确划分政务和村务。政务主要包括：贯彻落实法律规定公民应尽的义务，党和国家有关路线、方针、政策以及上级政府的要求。对于这些政务，村委会必须接受乡镇政府的管理。村务则主要包括本村范围内的公共事务和公共事业、经济和社会规划、社会公共秩序、社区文化教育、村规民约及有关制度的建设等。对于村务，乡镇政府不能干预。其次，要正确理解乡镇政府与村民自治组织之间的指导和被指导关系。必须要改变观念，正确理解乡镇政府与村委会之间的指导和被指导关系。乡镇政府应该在村民自治遇到困难时给予指导和帮助，引导村民自治组织更好地实行村民自治。同时，村民自治组织必须协助和配合乡镇政府开展必要的工作。

协调村党委和村委会之间的矛盾冲突。协调村民自治背景下的村党组织和村民自治组织间的矛盾冲突，可以做以下规定：一、明确村党组织和村民自治组织间的地位关系。村党组织和村民自治组织之间是处于领导和被领导的关系，村民自治组织必须坚持党的领导，党的领导核心作用不能弱化。二、合理规划村党组织和村民自治组织间的职权范围。《村民委员会组织法》规定了村党组织是村民自治组织的领导核心，决定村里的政治、经济发展的重要问题，领导和帮助村民自治组织推进村民自治，对村委干部进行管理和监督。村委会是引导村民实现自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在村民自治规定的范围内，办理本村的日常事务。三、明确村党组织和村民自治组织的目标都是一样的。村党组织和村民自治组织要意识到村民自治的本质是让村民群众实现当家作主，应把精力放在为村民全心全意服务，而不是争夺职权上。

完善选举制度。确保广大农民群众的民力，就必须加紧完善民主选举制度。首先需明确选举程序。《村民委员会组织法》虽然规定了由有选举权的村民直接提名候选人，但具体的提名办法、如何确定、由谁来确定候选人以及选举过程中具体的时间安排并没有规定。因此民主选举的工作应该有明确的时间安排与规定，以避免民主选举时间过长给村民正常生活带来不便，以及一些因素影响民主选举的质量。其次，规范选举秩序。为了避免选举多次不成功以及选举出现不公正的现象，可以规定对造成选举不成功的处罚措施以及干预民主选举公正的，要追究当事人的刑事责任；为了提高选举的质量，可以规定，选举结果因候选人得票都不过半数造成选举失败，进行第二次选举时，由得票数多的候选人当选，且候选人得票数不得少于选票总数的三分之一。最后，要积极引导和提高农村村民的民主意识，使他们学会正确行使民利。通过在村民自治实践中，培养村民的民主意识和民主习惯，进而提高村民对民主政治参与的积极性，锻炼村民的自治能力。

大力发展农村经济，加快村民政治社会化进度，提高村民民主参与意识。农村集体经济的发展，不仅能提高村民的收入与生活质量，而且还能从根本上解决阻碍村民自治健康发展的问题。村民教育是村民民主意识提高的关键。只有村民教育得到发展，让村民加快形成自己的政治意识和政治立场，逐步实现村民的政治社会化，才有可能让村民意识到自己民利的重要性，才有可能使村民积极地投身到村民自治事务中去。同时，也要加强对农村青少年的教育培训，把他们培养成村民自治所需的精英，为村民自治的长远发展提供可靠的储备力量。通过这些措施，使农民群众从村民自治中切实得到实惠，从而调动农民群众民主参与的积极性，真正实现自我管理、自我教育、自我服务。（作者单位：南京信息工程大学公共管理学院）