福利房,分走了谁的福利

今年三四月份，清华大学校长顾林曾宣布，将在百年庆典过后进行大规模教师分房。如今，首批1000套已建成，另外还有5000套的建房计划。消息一经媒体报道，立刻引来广泛关注，更由此引发了公众对福利房的一次大讨论。在中国的一线城市，从单位分到一套房子，几乎可以理解为发了几百万的福利，这个巨大的利益，刺激着高房价压力下公众敏感的神经。

两个老同学的对比

北京东三环长虹桥边上的一栋高层公寓，是农业部的家属楼，大约建于上世纪90年代。外观不起眼，但里面的设施户型俱佳――120平方米左右的房子，双卫双卧，在那个年代算是非常领先的设计。胡乔就租住在这个小区。

“房东是农业部一位退休干部，这是他分到的福利房。买的时候也就每平方米3000元。这里挨着三环，又紧邻地铁，是寸土寸金之地。2007年，房东又分到了一套房子，就把这套出租。我2009年租时是每月5000元，现在已经涨到7000元了。”据记者了解，这里周边公寓的售价已经在每平方米4万元到5万元，二手房的价格也在3万元以上，年薪26万元的胡乔，想在同等地段买上一套同等面积的房子，几乎不太可能。

时至今日，胡乔开始羡慕当年选择当公务员的同学。李建是他的大学好友，2004年两人一同从北京某著名高校毕业。李建进了北京市某机关当公务员，每月的工资只有2000多元。而胡乔则进了企业，底薪就能拿到李建的3倍。胡乔当时替李建不值，好好的高材生，每天给领导倒茶写材料，陪同事打牌，有什么奔头?但李建有自己的想法，他来自偏远乡村，在北京当公务员，除了解决户口，最重要的是可以分到房子。

2006年，李建得到单位的分房指标，在北京四环外以每平方米不到3000元的价格购得一套80多平方米的两室一厅。现在周边房价在每平方米2，5万元到3万元之间，李建的资产5年间翻了将近10倍。胡乔如今的月薪虽然涨过了2万，但“简单算一下，即便从一开始就拿2万，不吃不喝攒下来的钱，也买不来他那套房”。

事实上，像李建这样靠单位低价买房的公务员，在全国各地都不在少数。

据报道，2005年，广州钢铁集团自建房小区金鹤苑，共14栋楼，全部低价出售给内部职I；2011年5月，哈尔滨铁路局被媒体曝出拟建2，5万套住房，并以低于市场价近一半的价格卖给铁路局职工；同月，安徽电力公司违规建房，内部销售价最初每平方米只有1000多元，而其规模和面积已经大大超过了国家的相关标准。目前，在全国各地，不仅党政机关在为公务员建造“经济适用房”，军队、大专院校、文化团体、卫生机构以及大型国有企业，都在想方设法大搞“福利房”。公务员系统从未停止过住房分配

“福利房”这个概念，对大部分中国人来说，不算陌生。新中国成立后的计划经济时代，城市土地归国家支配，政府盖房分给老百姓住，即“公房”。从法律角度上讲，“公房”的房产权归政府或单位所有，个人只有使用权，国家和单位在一定条件下有权将房子收回。

近期，公务员以低于市场价格拥有房产的现象频频被曝光，媒体称之为“福利房回潮”。但事实上，从1998年至今，公务员系统从未停止过实际意义上的住房分配。

据了解，公务员分房操作方式主要有三种：一种是由国务院机关事务管理局下属的中央国家机关公务员住宅建设服务中心，专门为公务员统一修建住房，然后由各部委以低价购得，例如北京二环边的新海苑小区，就是这样性质的住房。第二种是自建房，即各机关利用自有的土地集资建房，尤其是有大院或者老宿舍区的机关，通过拆建或者改建宿舍，或在兴建办公楼时留出住宅楼用地等方式“以旧换新”。还有一种，是一些既没有分得中央机关的公务员住房指标，也无自留地可用的单位，可以利用团购的方式，为职工买房。例如2009年3月，中石油以打包的方式，斥资约20.6亿元团购北京太阳星城的商品房，价格为每平方米9476元，远低于该楼盘目前的均价2.3万元；2010年，农业部以每平方米6000多元的价格团购东坝朝阳新城，比周边价格低2／3甚至更多。

此番引起争议的清华大学给教师建的住房，就是自建房。记者采访清华大学几位教师后得到的信息是，这批自建房，是“集体产权房”，个人无权买卖，如果教职人员离开学校，房子需要返还。截至本刊发稿前，这一信息尚未获得清华大学校方证实。

福利房因何存在至今

原国家房改办主任张中俊曾说，单位分房是借助特权之手，强化了部门利益，损害了社会公平，滋生了腐败。住房和城乡建设部政策研究中心主任陈淮在接受采访时也说：“这种住房上的超国民待遇危害极大。”

披着“保障房”、“定向开发”等各种外衣的福利分房项目依然屡禁不止。这其中的原因，其实不难探寻。

国家的有关政策为福利房的存在提供了一定的空间。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中，在要求停止福利分房的同时，也规定：“在一定时期内，国管局、中直管理局可统一组织建设经济适用住房，按建造成本价向在京中央和国家机关职工出售”；“有建房土地或相对产权有危旧住宅小区进行改建的单位，在符合城市规划的前提下，经有关部门批准，近期可利用本单位现有土地自建住房，按不低于同等地段经济适用住房价格向本单位职工出售。”这个“一定时期”，让福利房持续到了现在。顾秉林曾对媒体表态：“我做的一切，没有比政策所允许的多一步或少一步。”其所依据的正是此项政策。

一位央企负责后勤的官员解释说：“公务员系统的年轻职工工资过低，无力购房，就难以安心工作。福利房是许多机关留住人才的一种方式。”然而用这个理由来支持公务员福利分房显然过于牵强，比公务员收入水平还低、保障更不充分的人群数量庞大，也同样无力承担商品房，何以只有公务员享受福利分房的待遇?

而近来福利房回潮的背后，更藏着一个令受益者说不出口的理由――城市房价暴涨，在北京、上海、广州等一线城市，分得一套住房，无异于得到了数百万的财产。有评论者一针见血地指出，福利房的问题牵涉到国企的利益分配问题。国企利润在除了上缴国家之外，剩下的如何开销?提高员工住房福利究竟能不能算是一个分配渠道?虽然国家审计署公告中屡次显示，在对央企的财务审计中发现了垫付住房集资款等违规违纪问题，但审计报告并没有现实约束力。

公务员占了大部分经济适用房

在国家提倡住房货币化、商品化的今天，福利房不仅仅是一个单位自己花钱自己享受这么简单，它还有着更深的社会危害。一位房产界的资深媒体人说：“很明显，福

利房凸现出了部分人的特权和优越性，变相占用了国家财富。除去这些不说，其实福利房现象中，最让老百姓反感的，就是公务员占用经济适用房。”

对公务员占据经济适用房指标，清华大学人文社会科学学院教授秦晖表示很担忧：“给弱者的福利往往没有给特权者的福利增加得快，这种状况如果发展下去，真是不得了。”

旧的公务住房体制已被打破，可10余年来中国住房政策仍然是一本糊涂账。如果公务员住房政策脱离整个城市公共住房政策，会引起诸多的社会不满。改革福利房，首先应以货币化补贴为主，其次对于补贴后依然存在住房困难的公务员，才提供职工住宅和周转房。中央国家机关公务员住房政策要以市场化为最终改革方向。

当公务员丧失　对民众生活压力的痛感

我们应该认真总结住房调控政策失败的原因，以免再次失败引发更大的反弹。以往的住房调控政策应验了不少开发商说的，“不怕没政策，一有政策就会把房价向上推高一次”。国家每次出台的调控总是“重拳打到棉花上”，足以证明公共政策的失效。

对于公共政策失效的原因，人们最容易想到的就是美国学者奥尔森的解释。一个国家，只要有足够长时间的政治稳定，就会出现特殊利益集团，就会对这个国家最重要的公共政策越来越知道该怎样操纵，变成最符合特殊利益集团的安排，使得该国发展的新动力越来越被抑制，各个部门越来越僵化，最终的结果就是国家的衰落。

与西方利益集团游说国会(议会)不同，自上而下畅通高效的公务员体制，是贯彻公共政策最强大的支柱，他们一旦被强大的利益裹挟其中，就可能成为最大的利益集团。

另外，与西方的利益集团公开游说不同，我们看不到中国房地产利益集团活动的全貌，只能依稀捕捉其活动的影子。下面，我们不妨再通过公共政策的各个环节做一番察验，且让我们看看这些影子。

如果拆分开来，与掌权的官员直接将权力变相的个例腐败不同，公务员群体拿民众保障房来谋利的行为，当属于集体腐败。甚至有山西省忻州市公务员群体将分到的限价房倒卖赚得5000万元，直接将民众权利变现。不管是有权力的高级公务员，还是基层公务员，他们都可以通过“超国民待遇”从现行的房价飙涨中获得利益。因为有了新福利房的保底，公务员家庭还可以到市场上囤房、参与炒房。县政府科级以上官员的孩子，来北京读大学，往往就“顺手”把房子一块搞定。需要住房的市民，在房地产市场为何会那么吃力?因为除了炒房客之外，他们还要和全国的官员竞争。

公务员群体在房价飙涨的过程中，比一般民众更有可能和条件参与囤房甚或炒房从而使得资产快速升值。这个时候，还能指望公务员一边囤房，一边还要下力气打压房价这种自我割肉的行为吗?

谢国忠教授的一篇文章，提出了一个很好的问题，“三年清知府，十万雪花银”，这十万雪花银其实都花在了置地上，这是中国人的传统。到了今天，这样的传统依然没有本质变化，只是不再买地(也买不到地)，可以买的是长在土地上的建筑。房地产屡次反弹飙升，让普罗大众咋舌，让开发商自己都觉得莫名其妙，这其中，恐怕不能低估公务员群体的力量，它至少大大影响了公共政策所要达到的效果。

公务员生活与民众生活处于不同的轨道之上，没有对民众生活压力的痛感，住房保障政策的执行也就被打了折扣。任志强公开声称，大部分的经济适用房都供应给公务员，而在2005～2009年，北京由特定单位使用的用地面积大约是商品房住宅用地面积的两倍。

《住房保障法》会给人们一个乐观的未来吗?记者采访了清华大学教授王涌，他参与了最初的起草过程。他认为，最根本的制度设计是要确定地方政府应承担住房保障的法定职责。在住建部召集的起草工作座谈会上，王涌就提出，草案应规定地方政府将土地供应和财政收入的一定比例投入住房保障建设，然而政府方面没有将其建议纳入草案之中。

立法的过程是形成公共政策最重要的环节。但因为没有公开的辩论，人们不知道是什么力量会决定法律草案中，人们也不知道，当草案内容遇到利益集团或其代言人的游说，又会如何变形，最后它又会呈现出一个什么样子。这一切都不在民众的掌控之中，己享受“超国民待遇”的公务员们，会自动代表民众的利益吗?

何以保障公共政策的推行?

人们常常把土地财政看成房地产市场乱象的根源，不错，分税制后的地方财政面临的压力，地方政府炒高房价获得的超额收入、超高GDP以及与之伴随的政绩，使得土地财政成为房价高企的公共原因。但维护这个现状的前提，就是高房价对政府人员没有杀伤力。人们更不应该忽视的是，在土地财政背后，其实已经有多少公务人员深陷利益的困局，在公共政策的形成以及执行当中，他们又会拿出多太的意愿砥砺而行?

类似新加坡那样的中立公务员系统，可以通过恰当的公共政策，平衡房地产市场交易双方力量，使得利益集团不得单纯追求一方利益最大化。但中立的公务员系统一旦遭到利益集团的侵蚀，公共政策的动力保障又该如何而来?

有关房价的公共政策，是一个逻辑非常简单但又具备普遍性的问题。之所以非常简单，因为只有当房价真正影响到公务员群体的个人利益时，他们才会真正控制房价。正如财经评论员马光远所说，只要取消公务员的超国民待遇，房价肯定会暴跌200％。之所以说它普遍，是因为这种逻辑可以放大到全国大大小小的单位的大大小小的公务员群体，还体现在这个群体除了房价之外其他的社会保障体系上，包括医疗、养老以及福利等。

中国现实政治，已经从强人政治转型为常人政治，执政者只能在各种政治力量合力的推动下作为。而在社会合力中，最强势的群体无疑是公务员群体，他们的力量有着更大的权重，他们的衍变左右着社会合力的方向。如果不让社会合力的方向走得过偏，过于惊心动魄，那么唯有保持公务员系统的中立。从这个角度看，公务员的超国民待遇的取消，关涉到的是国之根本。