加强政府能力建设 营造东北振兴软环境

本文受到2005年12月立项的《振兴东北老工业基地进程中的政府管理创新问题研究》课题支持，教育部新世纪优秀人才支持项目,以及2004年12月30日立项的吉林大学哲学社会科学跨学科研究项目《振兴东北等老工业基地进程中的政府治理创新研究》的支持

[摘要] 一个地区的经济发展水平与当地的投资环境的好坏存在正相关的关系，东北要实现振兴关键是要为经济发展营造一个良好的软环境。而加强政府能力的建设是为东北经济社会全面振兴提供良好软环境的关键。这些能力包括市场发展与规制能力、政策执行能力、依法行政能力、社会管理能力以及政府自身的行政能力。

[关键词] 东北振兴 软环境 政府能力建设

一、东北地区投资环境的现状与必要性分析

随着我国经济日益融入到经济全球化的进程中，我国的经济整体发展仍保持着高速增长的态势。但实际上从20世纪80年代以来，中国区域经济发展差异显著增大，东部沿海地区经济得到了快速发展，而东北地区却明显落后了，如改革开放初期，辽宁的GDP是广东的两倍，而今天广东的GDP是辽宁的两倍。东北三省在吸引和利用外资能力方面也远远落后于其他经济发达地区，据统计，东北三省2001年实际利用外商直接投资为31.95亿美元，占全国的6.43%，但仅仅相当于华东地区的七分之一，不及广东的四分之一。经济发展的巨大差异背后的根本原因在于不同区域的经济发展环境存在显著的区别，一个地区的经济发展水平与当地的投资环境的好坏存在着正相关关系。亚洲开发银行研究所研究员、剑桥大学教授大卫・沃尔指出，东北的未来取决于国内外私人投资能否得到有效激励，应该重点研究改善东北投资环境的措施，以吸引和鼓励投资。世行报告也认为，东北发展战略要取得成功，关键在于为私营、国有和外资等各种企业，有效地创造良好的投资环境。

投资环境可以分为硬环境和软环境，前者主要包括地理位置、自然资源、基础设施等。后者主要包括政策环境、法制环境、市场环境、社会环境、政务环境等。台湾省台湾区电机电子商业公会对大陆2000年～2005年区域投资环境进行了分析，借此为台商在大陆选择投资区域提供信息。分析的结果是在全国7个地区8项环境指标的综合分数中东北地区排名一直居于后列，2000年和2005年都排名在倒数第二位。仔细分析东北地区的投资环境结构，会发现这样一个事实：东北地区的硬件环境处于中等以上水平。比较而言，最差的是投资软环境。硬环境并不突出，软环境还非常差，就成为了民营资本和外资进入东北的最大障碍。硬件环境的形成和改变需要相当长的时间积累和必要的物质投入，还可能依赖某些自然条件，有些因素根本就无法改变，但在现代科学技术高度发达的今天，硬件条件或许并不是最重要的，有些国家和地区历史上硬件环境并不好，甚至很差，但仍然创造出经济发展的奇迹。因此，软环境的改善是目前东北地区营造投资环境的关键所在和当务之急。

二、营造良好的投资软环境需要加强政府能力建设

在自然条件和硬件设施既定的条件下，一个地区的经济发展就取决于其良好的政策、法制、政务及社会环境等软环境状况，但这些在本质上来讲都是一种公共物品，基本上也都只能由政府来提供。国务院振兴东北办《关于印发振兴东北地区等老工业基地2004年工作总结和2005年工作要点的通知》指出：“政府要真正把管理经济的职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来”。因此，为东北地区的经济社会发展提供良好环境就迫切需要加强地方政府的能力建设。

第一，营造和保持一个公平、有序、信用的市场环境需要提高政府的市场发展与规制能力。为促进东北地区市场的发展和完善，营造和保持一个公平、有序、信用的市场环境，地方政府在遵守市场经济规律的前提下，通过提升政府能力来规范市场、稳定市场和引导市场发展。为此，一要树立市场经济观念，充分认识市场机制在经济发展中的主导性作用与资源配置中的基础性地位，为市场经济体制在东北地区的建立与完善做好思想动员；二要按照现代企业制度和现代产权制度的要求加快国有企业改革改造改组，大力发展非国有经济，吸引内外资到东北投资设企，培育多元化的微观市场主体，为公平而富有活力的市场竞争创造条件；三要着力完善市场体系，打破地区封锁，扩大开放度，进一步发展和完善商品市场，加快培育和发展资本、土地、技术、劳动力以及信息等要素市场；四要加强政府规制，整顿和规范市场经济秩序，依法保护个人的财产权、经营权和收益权；最后还要加强社会信用体系建设，创建政府信用。

第二，保持一个宽松、稳定、非扭曲政策环境需要政府强有力的政策执行能力。国家为了支持振兴东北老工业基地战略全面实现，陆续出台和实施了一系列包括财政、税收、社保等优惠政策，地方政府也相应制定了配套政策和落实措施。政策的制定和内容本身的科学性固然对于政策目标的实现十分重要，但政策执行能力的强弱更直接决定着政策的成败。要提高地方政府的政策执行能力，一方面，要改革地方政府决策体制，提升公共决策能力。切实保证政策的回应性、科学性、前瞻性和时效性，避免部门利益政策化、政策冲突、政策不配套、政策不到位等现象。另一方面，要优化地方政府执行机构，规范政策执行机制，提高执行人员素质，在执行中做到合理授权，强化政策分解和政策立案功能，加强政策监督与反馈工作。

第三，保持一个有效、公正、透明的法制环境需要提高政府的依法行政能力。市场经济是法治经济，提高依法行政能力是市场经济体制建设的必然要求和政府管理行为自我约束的应然要求。各级政府必须做到:一要充分认识权限法定,即行政机关的一切权力来源于宪法和法律的授予、确认和认可,法律规定以外的政府行为无效；二要行为合法,即行政机关的一切行政行为必须在法律的范围内进行；三要程序合法,即在行政行为的各个环节中都严格执行法律规定,按法律程序进行,做到法律面前人人平等；四要责任行政,即行政机关和公职人员的违法行政、不当行政的行为无效,并承担法律责任,赔偿相对人损失。

第四，保持一个稳定、和谐的社会环境需要提高政府的社会管理能力。稳定、和谐、安全的社会环境，既是政府治理的重要目标，也是经济发展的重要保障，为此，东北地区的各级政府：一要通过科学公正的社会政策的制定和有效的执行，协调各种利益关系，化解各种社会矛盾，解决各种社会问题，使整个社会在政策的引导下走向和谐与稳定。二要以民主的多元的社会整合方式取代计划经济时期形成的以行政权力为主的一元的单向的社会整合方式，以致力于实现最广大人民的根本利益为诉求，整合社会力量，维护社会稳定，避免社会的冲突甚至分裂，实现全社会的和谐。三要平衡社会中不同群体的利益关系，要从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，认真解决就业再就业、社会保障、教育、医疗、收入分配、安全生产、社会治安等方面的突出问题，更加注重社会公平和公正，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，保持社会安定团结；四要加强社会控制，有效化解社会矛盾，维护社会治安，打击违法犯罪，处理突发公共事件和维护社会秩序。

第五，保持一个协调、高效、廉洁的政务环境需要提高政府的自我规范能力。一个地区政务环境的好与坏是考量政府自身能力的试金石，也是软环境建设的重要内容。因此，各级政府一要推进政企分开、政资分开、政事分开，在履行经济调节和市场监管职能基础上，将更多力量放在社会管理和公共服务职能上；二要深化行政审批制度改革，明确划分各级政府行政审批管理权限，最大限度地减少政府审批事项、环节，规范审批行为、改进审批方式、加强审批监督，真正实现“管制型”政府向“服务型”政府的转变；三要继续深化政府机构改革，完善机构设置，理顺职能分工，着力解决矛盾比较突出的职责交叉问题，严格控制机构编制；四要改革行政管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，增强服务能力；五要加强公务员队伍建设，高标准、严要求，全面提高各级公务员队伍的素质，加强公务员的自身能力建设。

总之，为东北振兴营造良好的经济发展软环境是一个动态过程，不可能一蹴而就。经济愈发展，对环境的质量、品位与水平要求就愈高。东北各级政府要借东北振兴之契机，突破各方面的制约因素和不利条件，不断加强政府能力建设，改善企业投资发展软环境，充分有效地吸引、利用国内外资金、技术和人才，加快振兴东北老工业基地的进程。

参考文献：

[1]课题组.加快市场化进程是振兴东北老工业基地的根本出路[J].社会科学战线,2003,(6)

[2]张国红:外商直接投资与经济增长――兼论东北老工业基地振兴中利用外资问题[J].学术交流,2005,(7)

[3]评论员:专家为东北改善投资环境诊脉开方[J].黑龙江日报,2006-01-25