和谐社会条件下殡葬服务体系的建立

摘要：在阐明中国殡葬服务形成与发展的基础上，分析了中国殡葬服务的法律法规、政府监管、设施建设、经营管理、公共服务等方面存在的问题，从构建法规体系、强化市场监管、加强殡葬设施建设和管理、发展殡葬职业教育、立足基本殡葬服务，逐步实现公益殡葬等方面提出了和谐社会条件下殡葬服务体系建设的基本对策，对构建和谐社会进程中加强殡葬改革和管理具有指导意义。

关键词：殡葬服务；体系；对策

中图分类号：C93文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）22-0200-05

殡葬服务是指人们为处理死者遗体、悼念死者及抚慰丧户所提供的各种社会服务的总称。随着殡葬改革的不断深入，殡葬管理工作的逐步加强，殡葬职工素质的不断提高，殡葬设施和设备的不断完善，殡葬服务基本满足了公众的殡葬消费需求。但是随着市场经济的发展及和谐社会的建设,殡葬服务也凸显出一些问题，如殡葬服务基础设施薄弱，殡葬服务市场运行不规范，殡葬服务质量有待提高，基本殡葬服务保障体系不健全等。在构建和谐社会的新时期，完善中国殡葬服务体系对于提高政府公共服务能力，加大市场监管力度，规范殡葬服务行为，不断满足公众日益增长的殡葬消费需求具有重要的作用。

一、中国殡葬服务的形成与发展

1.殡葬服务的萌芽。殡葬服务是以殡葬活动为前提，以商品经济为基础，伴随着社会经济发展而出现的。在自给自足的自然经济社会，殡葬活动和生产活动一样，属于家族重要事宜，以家庭为单位来办理。殡葬活动中的做花圈、丧服、下葬、祭奠等主要事宜由家族成员承担，而选墓地、做法事、制棺木等，由其他乡里邻居协助。随着商品生产和交换活动的发展，产生了专门为丧户承办丧事的服务机构――“杠房”，成为中国殡葬服务业的萌芽，杠房掌柜和受雇于杠房的杠夫是中国最初的殡葬服务人员。

2.现代殡葬服务的形成。1840年以后，中国沦为半殖民地半封建社会，随着国际交往和贸易往来的增多，西方的殡葬文化也随之传播。在上海、天津、广州等沿海通商口岸出现了殡仪馆、公墓等专门提供丧事服务的机构，这些殡葬服务机构在为外国在华人员服务的同时也为中国人办理丧事提供服务。但就全国而言，殡葬服务的主流仍以家族承办为主，在新中国成立前，殡葬服务并未得到很好的发展。

3.建国后殡葬服务体系的发展。新中国成立后，中国殡葬事业有了很大的发展。为了解决土地紧缺、粮食供应紧张等问题并配合农业合作化的运动，1956年4月27日，在中央工作会议上，、、刘少奇、、邓小平等151位党和国家领导人在实行火化倡议书上签名，提出身后实行火葬，不留遗体，不建坟墓，掀开了中国以火葬为中心的殡葬改革的序幕。随后内务部《关于殡葬改革工作的意见》，在全国范围内推行火葬，确立了以殡葬改革为核心的殡葬管理和殡葬服务框架。

20世纪60年代中期，随着推行火葬运动的开展，各地火葬场的建设蓬勃展开。“”期间，原有的公墓被当做“四旧”破除，火葬场和骨灰寄存室仍为人们提供节俭的殡葬服务。20世纪80年代，多数火葬场承担了殡仪火葬综合服务的业务并更名为殡仪馆。改革开放后，党和政府加大了殡葬改革力度，并在殡葬事业单位承包经营和等级殡仪馆建设方面出台了很多政策，推动了全国殡仪馆的建设和发展。许多殡仪馆通过迁建、改建和扩建，极大地改善了硬件设施。大中城市殡仪馆开设了遗体接运、遗体告别、遗体冷藏、遗体火化等服务项目，提供骨灰盒、花圈等殡葬用品，服务水平逐步提高。中国初步建立起的殡葬服务体系，在火葬区包括殡仪馆、殡葬服务站、公墓、骨灰存放设施和红白理事会等；在土葬改革区，主要有为土葬服务的殡仪馆、服务站，遗体公墓和红白理事会等。在殡葬改革框架内，殡葬管理与殡葬服务的主要表现形式是：殡葬设施设置以政府直接投资为主；殡仪馆、公墓等主要殡葬服务机构大部分以国家事业单位性质经营；按自然地理条件划分火葬区和土葬改革区；倡导深埋不留坟头和骨灰撒散、植树、植草等少占地或不占地的葬法；利用荒山瘠地建设公墓，按设置属性划分城市经营性和农村公益性公墓等等。

20世纪90年代末，由民政部门举办的公墓和殡仪馆等服务机构在市场经济的浪潮中尝试市场运作的方式，在为客户提供殡葬服务的同时略有盈余，基本改变了亏损状况。社会资本、企业和个人的资本也逐渐进入殡葬行业，殡葬服务市场初步形成经营主体多元化的状态[1]。

二、中国殡葬服务存在的问题

随着市场经济的发展和公众殡葬需求的不断提高，特别是在和谐社会大背景下，中国原本并不健全的殡葬服务体系暴露出一系列问题，在一定程度上影响了殡葬改革顺利进行，主要体现在以下几个方面：

1.法律法规尚未健全，政府监管难以到位。中国殡葬管理相关法律法规包括四个层次：一是国务院1997年颁布实施的《殡葬管理条例》，比较全面、系统地规范了殡葬管理工作，属行政法规的性质；二是由民政部和相关部委制定的有关殡葬工作的部门规章，如民政部颁布的《公墓管理暂行办法》等；三是由省级地方人大及其常委会通过的地方性法规和省级地方政府颁布的规章，如各省人大颁布的殡葬管理条例、各省政府颁布的殡葬管理办法及规定等；四是与殡葬工作相关的法律法规，如《中华人民共和国传染病防治法》等，涉及到殡葬管理相关问题。以上法律法规构成了中国以国务院《殡葬管理条例》为核心，相关法律、部门规章、地方性法规、地方政府规章等为补充的殡葬管理法律体系。但存在着“法律文件效力较低，缺乏严肃性；相关制度不配套，可操作性较差；立法相对滞后，殡葬管理存在真空地带”等问题，严重制约了殡葬市场的健康发展。

建国后，中国明确了由民政部和县级以上各级人民政府民政部门作为殡葬工作的主管部门，形成了民政部门会同工商行政管理等相关部门共同进行殡葬市场监管的体制。多数殡葬管理机构不仅承担着推行殡葬改革、管理殡葬事务的职能，而且直接参与殡葬经营活动，集管理、执法、经营于一身，多重身份造成了殡葬管理机构定位模糊、职能不清，在行使行政管理职能时难免裁判不公、自我偏袒，从而侵害了其他殡葬经营者的公平竞争权。

目前，中国虽已初步建立由市场监管的一般制度和殡葬市场监管的特殊规定构成的殡葬市场监管制度体系，但是，由于中国的市场监管脱胎于传统的行政管理体系，并且受到长期以来计划经济的束缚和影响，同时受制于不成熟的市场约束，监管资源尚未得到有效整合，监管过度与监管真空并存，重复监管与监管缺失同在。根据《殡葬管理条例》及相关规定，对殡葬市场中的违法行为常常要由两个或多个部门联合执法，殡葬执法权相当分散，民政部门基本上没有独立执法的权力。民政部门几乎由一个殡葬事务的主管部门变成了殡葬事务管理的配合部门。对相应的殡葬违规行为不能一管到底，造成了殡葬执法力度的不足，影响了殡葬管理机构的监管能力。

2.事业经费投入不足，基础设施建设薄弱。截至2009年底，中国共有殡仪馆1 729个，经营性公墓1 266个[2]，远远不能满足人们日益增长的殡葬需求。从全国来看，殡葬事业经费投入明显不足。目前中国87%的殡仪馆是事业单位，其中绝大多数是自收自支。2007年各级财政对殡仪馆的补贴仅占殡仪馆支出的6.8%，而殡仪馆用于困难群众的丧葬补贴却占支出的约3%；2006年全国完成殡葬设施投资9.4亿元，其中国家投资2.3亿元，仅占24％，其余主要依靠单位自筹或银行贷款。殡葬事业单位主要通过自我积累实现自我发展和提供公共服务。

殡葬事业经费投入不足在西部地区体现的尤为明显。西部地区各级政府的财力总体比较弱，在推行殡葬改革的经费投入上严重不足，导致殡葬基础设施薄弱，大多数殡仪馆陈旧，一些地方使用的火化机还是20世纪80年代的产品，只能手工操作，污染严重。多数县级殡仪馆利用率低，长期使用陈旧甚至应该报废的殡葬设备，致使殡葬活动存在较大安全隐患，破坏生态环境，影响了殡葬改革的顺利推行[3]。

3.殡葬服务水平不高，经营行为尚需规范。中国的殡葬服务业是一个比较幼稚的产业。目前殡葬服务市场的经营主体仍是民政部门占绝对的优势，形成殡葬市场垄断竞争的格局。垄断消除了机构的外部竞争压力，抵消了提高效率和服务质量的内在动力，造成殡葬事业单位缺乏竞争意识。殡葬事业单位非企业化的管理模式造成管理费用开支过多和人财物的浪费，不健全的投资约束机制、低水平的设计、过高的固定资产投资，造成殡葬机构高能耗、低负荷、运营成本高和经济效益低。大部分殡葬事业单位服务项目单一，服务手段粗糙，服务质量低下。

随着殡葬市场的逐步开放，各类资本大量涌入殡葬业。作为独立面对市场竞争的主体，各类殡葬经营者都在不遗余力地追求利润最大化，利益驱动导致殡葬市场处于混乱状态。主要表现在两个方面：一是无经营权的主体非法经营现象大量存在。如无权经营的公益性公墓在出售墓穴，未获许可的机构在提供遗体接运和保存等基本殡葬服务；二是有经营权的主体违法经营现象大量存在。如骨灰格位或墓位的非法传销，殡葬服务机构的非法定价、擅自收费和价格欺诈，服务机构之间为争夺市场的恶性竞争等等。不合法的经营行为极大地侵害了殡葬消费者的合法权益，也严重影响了殡葬服务市场的健康发展。

4.从业人员素质偏低，服务质量有待提高。目前，殡葬从业人员普遍年龄偏大，文化层次不高。造成殡葬行业从业人员素质不高的原因主要有三：一是受传统观念的影响，高学历、高素质的人才不愿从事殡葬行业；二是殡葬教育相对滞后，从业人员缺乏更新知识、提高技能的渠道；三是殡葬服务机构长期处于民政部门的保护之下，外无竞争压力，内无激励机制，许多工作人员长期养尊处优，服务态度恶劣，服务水平低下。

5.救助制度尚未普及，公共服务急需加强。殡葬机构大多实行自收自支的管理体制，客观上强化了殡葬事业的经营性。国家面向困难群体的殡葬救助制度尚未全面建立，各地区基层财力困难，尚未建立相应的保障制度。许多农村五保户、城市特困户等困难群体人员去世后，无力支付火化费和运尸费，有条件的基层政府给予补助，但相当一部分地方拿不出钱，造成困难群众不堪重负。作为政府公共服务内容之一的殡葬服务急需加强。

三、新时期构建殡葬服务体系的对策

在社会主义和谐社会建设过程中，殡葬管理与服务出现的新情况、新问题，中国的殡葬改革为全人类自然资源可持续利用作出了贡献，如何科学地化解矛盾，开辟适应新情况的最佳途径，成为新时期构建殡葬服务体系，深化殡葬改革，促进殡葬事业可持续发展的新课题。

（一）构建法规体系，强化市场监管

依法行政是现代民主社会的必然要求，科学的制度体系是完善的市场监管的前提。中国殡葬市场监管法律体系，应是以宪法为依据，以殡葬行业监管法为主干，以相关法律、行政法规和部门规章为辅助的全方位的监管法律体系，以公开、公平、公正、有效、合法为原则，以维护殡葬市场秩序，保障殡葬市场安全，控制殡葬市场风险为目标，为中国殡葬市场经济得以健康、有序、顺利发展提供有力的法律保障。

1.完善政策法规，规范殡葬服务。加紧修订《殡葬管理条例》并创造条件尽快制定《殡葬法》，提高殡葬市场监管法律文件的效力等级；加强殡葬市场监管相关制度之间的衔接配合，使各项监管制度具有可操作性，落实到位；根据殡葬市场监管的实际需要及时立法，不给扰乱殡葬市场秩序的行为可乘之机。

殡葬服务规范化涉及的领域很多，如殡葬业的法律规制、行政管理、技术标准、行业自治与自律、社会公众监督问题等。确保殡葬服务机构向社会提供出服务规范、各方利益均受到保护和尊重、具有丰裕民族文化特色的殡葬活动，进而孕育一个服务规范化的殡葬业。

一是建立行业准入制度，打破市场垄断。将殡葬服务区分为基本殡葬服务和选择性殡葬服务：基本殡葬服务包括遗体接运、保存、火化和骨灰寄存，只能由国有公办的殡葬服务机构提供；基本殡葬服务以外的其他服务是选择性殡葬服务，包括遗体整容、防腐、告别、骨灰安葬、丧葬用品及其他殡葬特需服务，符合市场准入条件的主体均可提供选择性殡葬服务。殡葬主管部门要制定进入殡葬服务市场的条件，打破殡葬市场的垄断，实现充分的市场竞争。

二是推行技术服务标准，规范殡葬行为。1985年1月25日民政部的《燃油式火化机通用技术条件》，标志着中国进入了殡葬设备标准化管理阶段。此后，民政部陆续了《中小型殡仪车通用技术条件》（1987）、《燃油式火化机污染物排放限值及监测方法》（1992）、《燃油式火化机大气污染物排放限值》（修订，2009）、《木质骨灰盒通用技术条件》（2009）等技术标准，这些标准的制定和为殡葬市场监管部门监管殡葬设备、用品质量提供了有力的技术支撑。民政部与劳动和社会保障部于2006年了殡葬行业殡仪服务员等六个《国家职业标准》，对殡葬从业人员的职业技能做出了规定。民政部2011年4月了《殡葬服务术语》、《殡仪接待服务》、《遗体告别服务》、《遗体保存服务》、《遗体火化服务》、《骨灰寄存服务》、《骨灰撒海服务》等七项殡葬服务标准，进一步完善了中国殡葬服务标准体系，为全面提升殡葬服务水平和政府进行有效的市场监管提供了依据。

三是推广服务格式合同，减少法律纠纷。在殡葬行业推行殡葬服务格式合同，事先明确服务项目、收费标准、各自的责任范围、风险分担、预估服务成本，可以简化手续，节省交易成本和时间，增进交易安全，避免讼争，以利稳定。多年来困扰殡葬服务机构的赔偿责任和赔偿数额等问题，也可以在格式合同中解决。由于遗体、骨灰无法给出价值，并且主要是对死者家属精神利益上的损害，因此很难确定损害赔偿数额，可按照限额赔偿的原则规定不同情况下的赔偿标准。殡葬主管部门应主持制定或委托相关部门制定兼顾殡葬服务机构和消费者双方利益、在一定范围统一适用的殡葬服务格式合同，并加以推广，以尽快明确赔偿责任，合理解决殡葬纠纷。

2．理顺管理体制，多方共同监管。一是政企政事分开，管办彻底分离。民政部《关于进一步深化殡葬改革，促进殡葬事业科学发展的指导意见》中明确提出：民政行政机关不再作为发起人或投资人，参与经营性公墓和其他殡葬服务企业的建设经营，机关工作人员不得在经营性公墓和其他殡葬服务企业任职或兼职，不得以任何形式从中获取利益。要把现有的殡葬市场监管机构与殡仪馆、公墓等殡葬事业单位彻底分开，将经营性、事务性等工作彻底剥离，行政单位的职责在于制定和执行政策、协调与监管，管理单位的职能在于管理与执法，服务单位的职责在于提供优质服务，确保殡葬市场监管的公开、公正、透明。二是转变监管职能，实行分类指导。从殡葬市场监管主体的定位来讲，主管部门对殡葬市场的监管职能应尽快实现两个转变和一个衔接：即从主管型监管向监管型转变；从行政本位向市场取向转变；实现市场监管与公共服务的有效衔接。对殡葬服务机构按所有制形式不同实行分类指导：对国有公办的殡葬服务机构，将遗体接运、火化、骨灰寄存服务划入公益板块，实行事业化管理。火化必须严格执行政府定价，运尸、存尸、寄存费和租赁费用则实行指导价，政府采取购买服务的方式给予政策支持和资金补贴。将选择性殡葬服务划入经营板块，实行企业化管理，服务价格由市场调节。公办殡葬服务机构要带头降低市场调节价，发挥平抑物价的作用，规范殡葬服务收费项目，保证同类殡葬用品价格不高于市场价，中低价位殡葬用品足量供应。对国有民营及民办的殡葬服务机构要严格审查其资质，规范其经营行为，保障其合法权益，充分发挥其丰富殡葬服务项目，活跃殡葬市场，解决劳动就业，满足公众个性化殡葬需求等方面的积极作用。三是相关部门协作，公众参与监管。殡葬市场监管涉及到多个部门，要与多个部门进行相关的合作。要积极探索民政部门与其他相关部门合作的方式，科学划分执法权限，形成多部门协调的机制，提高殡葬市场监管效率。由于现代殡葬市场的复杂性、多元性和动态性，政府不可能监管到殡葬市场的每个角落。这就需要政府大胆地向社会组织分权，将政府所承担的技术性、服务性、协调性工作，从政府职能中分离出去，交给社会中介组织、社会公共服务组织和社会自治组织，通过大力培育和发展社会中介组织，实现殡葬市场监管职能合理分化。建立社会公众参与的监督机制，要求各级政府要善于引导和保护公众参与的积极性，提供参与的机会。政府在制定殡葬市场政策和法规过程中，要充分听取公众的意见，保证决策的科学和民主；建立殡葬市场信息收集、整理、公开与获取的机制，形成有效的信息公开交流平台。要进一步发挥新闻舆论的监督作用，建立举报奖励制度，公布殡葬市场监管热线，充分调动公众参与殡葬市场监管的积极性[4]。

（二）加强殡葬设施建设，合理配置殡葬资源

1．统筹规划，合理配置。各级政府要在广泛调查研究的基础上，根据区域内死亡人口总量、增长趋势、丧户的基本需求以及经济和社会发展状况，对殡葬基础设施进行科学、前瞻性的分析，并结合实际，合理确定殡葬设施的数量和布局，科学地制定和完善殡葬基础设施更新改造规划，纳入当地经济和社会发展的总体规划之中，推动殡葬基础设施向公益性、非营利方向发展。既要保证殡葬服务设施的数量适中，又要保证各种设施之间的功能配套；既要满足公众的殡葬需求，又不造成资源的浪费，

2．加大投入，科学建设。要建立完善殡葬事业公共投入和稳定增长机制。福利公益金可用于支持经济欠发达地区、少数民族地区的殡葬救助保障和设施设备建设。为调动各地的积极性，推动殡葬基础设施更新改造工作的开展，可以考虑从福彩公益金中列支专项补助资金。要采取多种形式，多方筹集资金，引导和鼓励社会各方面的力量，积极支持殡葬基础设施建设，形成政府主导，多元参与的投资格局。在进行殡葬设施建设时应坚持“生态环保、以人为本、公序良俗、持续发展”的原则，要注意各种设施的功能配套，打破原殡仪馆、公墓的分散服务模式，按照“冷藏运输―礼仪服务―火化服务―骨灰安置”这一线性业务流程，根据殡葬基本服务和选择剥离的原则分专业切割，实施殡葬业务流程再造，统筹城乡殡葬资源、集中使用及管理，向实现殡葬服务优质化、殡葬管理规范化、殡葬改革有序化、骨灰处理生态化、殡葬习俗文明化、殡葬设施现代化迈进。伴随着社会转型期利益的多元化以及民众维权意识的普遍高涨，在殡葬服务设施建设中，应本着公正、公开以及民主监督的原则，真正赋予民众以听证的权力，使其积极参与到殡葬服务资源的配置中来，通过正式或非正式的听证制度，保证设施建设的科学性与合理性。

（三）加强殡葬经营管理，提升殡葬综合效益

1．强化内部管理，规范经营行为。殡葬机构要按照市场经济的要求实行管理创新。通过建立以产权清晰，责权明确，政企分开，管理科学为特征的现代企业制度，按照市场需求组织生产经营，健全管理制度，建立合理的用人机制、监督机制、分配机制和激励机制，提高殡葬综合效益。殡葬服务机构要遵守相关法律法规，严格执行统一制定的基本殡葬服务项目和标准，公开选择性消费项目和标准，实行项目和收费标准双公开。同时规范从业人员服务行为，推行服务标准和技术标准，不断提升经营活动的规范化水平。殡葬服务机构要诚信经营，共同营造殡葬市场公平公正的竞争环境，保护消费者的合法权益，构建“阳光殡葬”。

2.创新殡葬服务，实施人文殡葬。由于殡葬的实质是人的精神活动，因而围绕殡葬的所有消费都是典型的精神消费。精神消费的基本特征就是个性化、多样性和文化品位，要求殡葬服务机构在规范传统服务项目的同时，开展服务创新，提高服务层次和水平。一是丰富服务项目。殡葬服务机构要正确认识群众多层次的殡葬服务需求，严格细分不同的消费层次和服务项目，根据殡葬服务需求的差异性，正确进行定位，提供多样化的、可选择性的殡葬服务项目。在满足人们殡葬方面物质需求的同时，要关注其生理、心理、安全及精神等方面。二是提升文化内涵。殡葬服务机构在开展创新服务的同时要不断提升服务的文化内涵，要在继承发扬中国传统殡葬文化的基础上，融现代意识和时代色彩于殡葬礼仪中，研发、创新服务项目，丰富殡葬服务内涵，引导群众建立现代、文明的新型殡葬文化观。要弘扬孝道精神，既移风易俗，又彰显地方特色，同时提高殡仪服务场所文化品位，使其成为弘扬殡葬文化的基地。三是体现人文关怀。在殡葬服务过程中要充分体现人本性，既要尊重逝者，又要安慰生者；既要让经济条件优越的逝者家属办好丧事，又要让困难群众办得起丧事。殡葬服务要满足不同人员的需求，特别是特殊困难群体的需求，实行优惠减免政策。要从人文关怀入手，积极传播现代殡葬文明，弘扬优秀殡葬文化，构建“人文殡葬”。

（四）发展殡葬职业教育，加快人才队伍建设

随着殡葬管理体制改革的深入，殡葬服务机构从业人员应按照市场经济的要求，强化竞争意识、危机意识，切实转变服务理念，不断提升业务水平。

1．大力发展学历教育，促进从业人员素质普遍提高。中国从1995年开始正式开展殡葬学历教育，十几年来，大批接受了正规殡葬专业教育，具有较好的人文素养并掌握现代殡葬技术的中青年职工正逐步成为殡葬行业骨干，殡葬从业人员的素质大幅提高，进而提升了殡葬行业的社会地位，使殡葬行业获得社会的尊重，形成全社会共同关注殡葬行业，推进殡葬改革，构建和谐殡葬的良好氛围。

2．不断加强继续教育，拓宽从业人员终身学习途径。新时期的殡葬行业是不断变化发展的行业，从业人员若要与之适应，就必须用新的知识、技能和观念来武装自己。通过终身学习不间断地接受教育和学习，以不断地更新知识，保持应变能力。殡葬在职培训，为从业人员提供终身学习的途径，对于促进从业人员素质持续提高具有重要的意义。

3．构建人才评价体系，建立激励机制实现持续发展。通过构建科学的人才评价体系，建立有效的激励机制，不断提高从业人员素质，增强行业的竞争力。职业资格证书制度是按照国家制定的职业技能标准或任职资格条件，通过政府认定的考核鉴定机构，对劳动者的技能水平或指资格进行客观公正、科学规范的评价和鉴定，对合格者授予相应的国家职业资格证书的制度。民政部从2008年开始在全国开展民政行业职业技能鉴定工作，殡葬行业殡仪服务员、遗体接运工、遗体防腐师、遗体整容师、遗体火化师、墓地管理员六个职业已纳入鉴定体系。三年来，通过鉴定已对上万名殡葬从业人员的理论水平和技能水平给予了客观公正的评价，其颁发的职业资格证书已成为殡葬从业人员求职、任职、晋升的资格凭证，极大地调动了殡葬从业人员加强理论学习，钻研实操技能的积极性。

（五）立足基本殡葬服务，逐步实现公益殡葬

1．科学合理地界定不同类型的殡葬服务。《民政部关于进一步深化殡葬改革，促进殡葬事业科学发展的指导意见》（民发[2009]170号）要求“合理界定政府基本殡葬服务和市场选择性殡葬服务范围”，中国每个公民死亡后治丧活动不可或缺的最基本程序：遗体接运、存放、火化和骨灰寄存（或安葬）是基本殡葬服务的主要内涵，除此以外的如整容化妆、租用礼厅、鲜花布置、乐队伴奏及自主选择经营性墓地等都属市场选择性殡葬服务范围。针对不同类型的服务，采取不同的措施，逐步实现殡葬公益。

2．积极稳妥地推行均等化殡葬福利制度。《指导意见》提出“各地结合实际，积极争取政府出台惠民殡葬政策，加快建立和完善殡葬救助保障制度。对生前生活特别困难的人员，由政府免除遗体接运、存放、火化和骨灰寄存等基本殡葬服务费用”。逐步建立基本殡葬公共服务体系，实行基本殡葬服务免费化，既是中国殡葬事业改革和发展的基本趋势，也是建立和完善基本殡葬公共服务体系、实现基本殡葬公共服务均等化的必然要求。各地要结合本地实际，建立相应保障制度。

基本殡葬服务包括遗体接运、保存、火化和骨灰寄存，殡葬机构都执行政府定价。目前全国很多地方为辖区内的居民提供了免除或补贴基本殡葬费用的政策，惠民政策涉及的人口有4.73亿，基本殡葬服务公益化在中东部地区已基本实现。西北地区经济发展落后，公共财政能力不足，在一定时期以内，还不具备普遍建立基本殡葬公共服务体系的经济与社会条件，各级政府必须量力而行，可以从基本殡葬服务重点救助对象起步，推行五保户、低保户、特困户、残疾人家庭以及受灾家庭基本殡葬服务免费的政策，逐步扩展到向辖区所有居民提供免费基本殡葬服务，并积极探索建立基本殡葬公共服务体系的内容和形式。

3．因地制宜地推进选择性殡葬服务公益化。选择性殡葬服务包括遗体整容、防腐、告别、骨灰安葬、殡葬用品及其他殡葬特需服务，这些服务虽不是完成殡葬活动的必经环节，但群众受到传统观念的影响还是会选择。对选择性殡葬服务要采取不同的措施进行分类指导。对于不符合殡葬改革方向，造成资源浪费的选择性殡葬服务，如墓地，政府不仅不能实现其公益化，还应利用价格杠杆等引导群众放弃此类服务。今后的工作重点是积极推广树葬、花葬、草坪葬等节地葬法，鼓励倡导深埋、撒散、海葬等不保留骨灰方式，推行绿色殡葬。对采用节地葬法或不保留骨灰的，实行政府奖励、补贴，引导公众共同建设资源节约型、环境友好型社会，实现人与自然和谐相处。对于不违背殡葬改革方向，公众受到传统观念的影响确实需要的选择，政府一方面要加强价格监管，引导殡葬市场健康发展，减轻公众丧葬负担；另一方面要根据当地经济发展水平和财政支付能力，逐步将其纳入殡葬保障的范畴，使公益殡葬制度在深度和广度上不断拓展，让人们享受到从摇篮到坟墓的均等化的社会福利。

参考文献：

[1] 朱金龙.中国殡葬服务市场秩序的规范问题[EB/OL].百度文库,.

[2] 中华人民共和国民政部.中国民政统计年鉴[K].北京:中国统计出版社,2010.

[3] 李有发.西北部地区基本殡葬公共服务体系建设初探[EB/OL].安徽殡葬网,.

[4] 余运英,杨宝祥,孙钰林.殡葬市场服务与监管的几点意见[G]//民政部.2009年殡葬政策理论研究课题结题报告.