我国天然气产业规制探析

对于同时具备自然垄断性和可竞争性的天然气产业，其管制与放松管制一直是学术界和政府关注的焦点。探寻天然气产业合理有效的规制方法是促进该产业健康发展的重要议题。

一、文献综述

传统规制理论认为，为了保证自然垄断产业的规模经济效率，同时解决边际成本定价导致企业亏损的难题，政府须对其实行严格的进入管制和价格管制。

可竞争市场理论认为，迫于潜在竞争者的进入压力，产业内原有的垄断者不能获得超额利润 ，从而整个市场可以实现效率。这样，即使是在传统的自然垄断行业，只要能够形成可竞争市场，那么无需政府管制，同样可以实现效率。

管制俘获理论的代表人物施蒂格勒（Stigler）认为，政府规制是为了满足产业利益集团对管制的需要而产生的，经济规制理论的中心任务是解释谁是规制的受益者或受害者，政府规制采取什么形式和政府规制对资源分配的影响。建议放松规制，引入竞争。

信息经济学认为，由于存在不对称信息，效率与信息租金是一对共生的矛盾；也就是说，效率提高的同时会增加企业的信息租金，从而带来社会成本。

我国的王俊豪认为，政府对天然气等自然垄断产业一直以来都采取的是高度的经济规制，结果导致天然气产业缺乏公平竞争的市场环境以及独立、统一、透明、公平的法律框架。他进一步指出 ，天然气产业只是在运输和配送环节具有垄断性，而在勘探、开发、工程技术服务和销售等环节是竞争性的，这些环节都应放松管制。

二、天然气产业的经济特性

（一）自然垄断性

1.规模经济性

天然气网络及设备的固定投资巨大，在总成本中占有相当大的比重，与之相比，可变成本所占的比重较小。这样，随着产量的增加，固定成本被不断摊薄，平均成本呈现出下降的状态。这就意味着，由一家厂商大规模提供的成本要低于由多家厂商分散地小规模供应的成本之和（成本弱增性），即

C（q）

因此，独家垄断有利于节约社会资源。

2.范围经济性

天然气用户在不同时段具有各自不同的需求特征。民用户一日三餐用气量大，工业用户为了与电的供应匹配，用气高峰常安排在晚上，而有的用户则在晚上根本不用气。如果每个用户都由专门的管线供气，每条管线的最大负荷设计都必须以该用户的最大瞬时流量为依据。实际上，每条管线在大多数时间内所使用的负荷是很低的。所谓范围经济性，就是联合生产比单独生产更节省费用。 即

C（q1，q2）

3.资产专用性

天然气管线的投资一旦形成就很难再将管线转作其它用途。强专用性的存在意味着固定资产投资的风险和代价很高，投资一旦失败，就要承担巨额的亏损，从而形成很高的进入壁垒。

4.网络外部性

网络外部性是指每个网络用户连接到一个网络的价值取决于己经连接到该网络的其它用户的数量。通常用梅卡夫法则来衡量，即网络的价值与其用户数量的平方成正比。假如一个网络的用户数为n，由于该网络对每个用户的价值与网络中其余用户的数量成正比，因此该网络对所有用户总价值与nx（n-1） =n2-n成正比。如果网络用户数扩大100倍，网络价值就增加10000倍。这意味着，一个网络拥有越多的用户，就越能吸引新用户加入该网络，新用户的加入又使原有用户在不用增加付费的情况下增加了可连接性。这样，这位厂商就可以利用其掌握基础网络的优势，通过设置障碍来增加新厂商的网络与其所有的网络相连接的难度和成本，以阻碍新的用户加入新厂商的网络，从而维持其垄断地位。

（二）可竞争性

对于天然气产业而言，并非在所有的环节上都是垄断性质的。在天然气的开采 、对大用户的供给和城市管道燃气供给这几个方面都是可以引入竞争的。

1.天然气资源虽然稀缺，但资源潜力大，潜在市场大，有能力支撑多个企业进行竞争。

2.天然气产业价值链包括勘探、开发、储运、配送、消费等环节，这些环节多数具有竞争特点。

3.天然气产业面临着潜在进入者、替代能源、消费者、国外资本的竞争，天然气产业具有竞争性特点。

三、对天然气产业实施规制的理由

正如上文所述，天然气产业具有典型的自然垄断性，对自然垄断行业实施必要的管制是国内外学者的共识，这里不再赘述。本文主要阐述以下三个对天然气产业实施规制的理由。

（一）产品必需性

天然气的产品必需性包括两个方面的含义：一是尽管对天然气的需求因厂商和个人而异，但保证最低数量和基本质量的供给常常具有非常重大的意义，因为任何形式的中断或限制供给都可能付出巨大的代价；二是由于天然气对大多数人都是必不可少的，其运营者有广泛而公平地提供基本服务的义务，无论供给成本因用户所在区域不同而存在多大差异，经常需要按全国或区域统一的资费标准提供服务，也就是普及服务。为了防止吸脂效应，管制是必要的。

（二）防止毁灭性竞争

由于天然气产业具有固定成本在总成本中所占比重大、边际成本小的特点，如果产业中存在多家相互竞争的企业，企业有可能以回收固定成本为目标，尽量扩大销售量，从而展开降低价格的竞争。在价格降低到边际成本之前，价格的螺旋式下降不可避免。由于天然气的产品同质性强，价格竞争具有容易激化的性质 。如果毁灭性竞争的结果使必需的提供不能满足需要，就会引起社会混乱。因此，为了达到避免毁灭性竞争的目的，给特定企业以垄断供给权，使它尽到稳定的供应义务，则成为规制的根据。

（三）避免重复投资和确保技术标准的兼容性

如果每个天然气公司各自建立一套传输分销网络，技术标准的不一致可能使这些网络难以相互连接起来，每个用户只能在其自己的网络范围内得到服务。在这种情形下，不仅不能充分享受网络外部性，而且要承担因庞大固定资本投资的重复带来的成本增加。因此，由一个企业垄断经营这类产业有利于实现技术标准的一致性，避免重复投资，这是对网络性产业实行进入规制和价格规制的传统理由。

四、我国天然气产业管制的现状及问题

（一）缺少专门立法

目前，应用于天然气行业的法律法规主要是和石油以及其他矿产资源并行实施的综合性法律条文，如《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源勘察区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权、采矿权转让管理办法》等，没有形成一部专门针对天然气行业的法律，这严重制约了其健康发展。

（二）天然气定价不合理

目前我国天然气价格实行政府指导价，由发改委制定基准出厂价，具体价格由供需双方商议可上下浮动10%。这种由某个政府部门定价，一是容易造成天然气的价格与其价值偏离太多，违背价值规律；另一方面，价格不能及时反映市场供求关系，容易造成天然气资源的浪费。

（三）政府的政策制定和管制职能不分

在天然气行业的有关政策法规的制定上，我国政府部门既是政策制定部门，又是管制部门。政策制定与管制职能合一，使政府机构既不能集中精力研究行业的重大政策和战略问题，又往往陷入纷繁复杂的管制工作之中，很容易形成“权力部门化、部门利益化、利益法制化”的现象。

（四）政府没有处理好管制与放松管制的关系

由于天然气产业对国计民生具有重大意义，所以政府企图把每一个环节都控制在理想的状态之中，其结果是导致精力分散，顾此失彼，该管制的运输和配送环节没有管好，该放松管制的勘探、开采、工程技术服务和销售等环节又管得太多太死。

五、天然气产业可借鉴的规制方法

（一）价格规制理论

投资回报率价格规制法。投资回报率价格规制模型的操作方法是被管制企业首先向管制者提出要求提高投资回报率的申请，管制者经过一段考察期，合理确定资本投资的范围和计量方法，根据那些影响价格的因素变化情况，对企业提出的投资回报率水平作必要调整，最后确定企业的投资回报率，作为企业在某一特定时期内订价的依据。

最高限价价格规制法。最高限价管制采取RPI-X模型，RPI表示零售价格指数（Retail Price Index ），即通货膨胀率，X是由管制者确定的，在一定时期内生产效率（如税后利润率）增长的百分比。例如，如果某年通货膨胀率是5%（即RPI=5%），X固定为3%（即X=3%），那么，企业提价的最高幅度是2%。这个简单的价格管制模型意味着，企业在任何一年中制定的价格取决于RPI和X的相对值。如果RPI-X是一个负数，则企业必须降价，其幅度是RPI-X的绝对值。

（二）区域竞争理论

由于燃气管道企业的经营范围受不通气的农村地区的阻隔，具有地区自然垄断经营的特点。如何对这些企业进行规制？美国麻省理工学院教授雪里费（Shleifer）在1985年曾提出一个区域间比较竞争理论模型，该模型的结论是：如果管制者以社会福利最大化为目标，要求按边际成本决定管制价格，这就会引起企业亏损，因此，政府应给企业一定数额的一次性财政补贴。

（三）特许投标理论

德姆塞茨（Demsetz）曾提出特许投标（franchise bidding）理论。这一理论在规制中引进竞争机制，通过拍卖的形式，让多家企业竞争在某产业中的独家经营权（即特许经营权），在一定的质量要求下，由提供最低报价的那家企业取得特许经营权。因此，可以把特许经营权看作是对愿意以最低价格提品或服务的企业的一种奖励。采用这种方式，如果在投标阶段有比较充分的竞争，那么，价格可望达到平均成本水平，获得特许经营权的企业也只能得到正常利润。

（作者单位：兰州商学院国际经济与贸易学院）