行政执法中公民协助概述、原因及法规

2011年11月5日《今日》栏目组播出的节目引起了大家的关注，故事的主人公周先生是某公司的一名保安，因10月26日晚协助警察抓醉酒肇事逃逸者，而陷入了尴尬的境地，又被表扬，又被批评。这反映出我国行政执法中公民协助义务方面的法律欠缺，由此引发了学界对公民是不是应该协助行政主体执法、公民协助义务是什么、对公民的协助义务是否应设定限制、因协助义务造成的后果由谁承担等问题的探讨。

一、行政执法中的公民协助义务的概述

（一）定义

行政执法是一个模糊的概念。本文所称的行政执法，是指行使行政管理职权或执行职务的特定行政行为，是对相对人实施的组织和规制、管理与协调、监督与制裁活动。行政执法中的公民协助义务则是指依法律的规定或因自己的先行行为,公民在此过程中所承担的协助行政主体完成行政任务的义务。

（二）特征

1．协助义务的主体包括行政相对人和其他公民。有的学者将协助义务的主体直接界定为非行政相对人的公民，本文不赞同。理由有：（1）将公民的协助义务界定为非行政相对人的公民的协助义务易引起逻辑上的混乱。众所周知，公民,指具有中国国籍的全体社会成员。显然行政相对人符合公民的定义。（2）行政相对人的协助义务与其他公民的协助义务具有共同之处，如在行政处罚中，行政相对人保留自己财产，不应转移的义务与其他财产保管者不应转移的义务，是同一类义务。（3）将行政相对人的协助义务作为公民的协助义务的一种，符合法学界以主体为标准进行分类的传统观念。（4）有助于公民协助义务与行政协助的对比研究。

2．只有行政主体在行政执法的这个特定时间段内，公民才有协助义务。如果公民在行政执法之前进行的协助则可能是见义勇为或是举报监督；而行政主体在行政执法之后要求公民履行协助义务，公民有权拒绝。在这个问题上，还需对行政执法的时间起点及终点进行界定，尤其是对连续执法时间段的界定，本文认为行政执法的过程起于行政主体做出进行执法的决定时起到行政主体与特定行政相对人的特定执法关系终结时止，在连续执法中，则是相连续的行政执法全部终结时止。

3．协助义务是协助行政主体进行行政执法的义务，如对未经授权与委托的事业单位、公司及社会组织等，公民没有协助义务；同时，协助义务不包括协助行政主体进行民事行为，如某行政机关装修办公楼，要求货车司机帮助运输材料，不是协助义务的范围。

4．协助义务是法定或先行行为所引起的义务，这里的先行行为既包括合法行为也包括非法行为。

5．强调协助义务的义务性，但我们须明确它事实上既是一种义务，也是一种权利。

（三）分类

1．主动协助义务与被动协助义务。公民的协助是依法主动做出称为主动协助义务，公民的协助应行政机关工作人员请求而做出,称为被动协助义务。本文认为，对于主动协助,当公民有此种协助的意思表示时,并不需要行政主体的同意。由行政主体允许或是同意，才能实行协助义务，有损此类协助义务的主动性；并且在某些紧急境况下，获得行政主体的允许或同意并不现实，也会造成与被动协助义务的界线不明。对于被动协助义务，公民的协助只能在行政机关工作人员的明示或暗示请求下才能启动,如果行政机关工作人员请求后,法律又规定此种协助是公民应尽的义务,如果公民不协助则构成不作为,要承担法律责任。

2．法定义务和先行行为引起的义务。这里值得探讨的是行政主体与公民所约定的，由公民提供协助的行为，构不构成协助义务。本文认为行政主体与公民进行约定的这个行为，是先行行为的一种，因此由其所引起的协助行为是协助义务。

二、明确行政执法中的公民协助义务的原因

（一）行政权力来源于公民权力

文艺复兴时期，法国卢梭提出“社会契约论”，强调人民通过社会契约将自己的天然自由转让给集体，并认为，人民应该在政府中承担活跃的角色。人民通过投票等方式将自己的意志转化成公共意志，当政府背离公共意志时，人民有权改变政府的权力。

既然行政权力来源于公民权力，公民活跃于政府权力中也有合理性，那么公民在行政执法中的协助义务也就可以理解了。行政主体在行政执法中的权力来源于公民的让渡，当这种权力不能得到完美的实现时，就需要借助更初始的力量来加以完善，这种力量来自于行政权力的母体即公民权力，作为公民权力的拥有者的公民即适时的担当起弥补这种权力缺陷的角色，成为了行政执法的协助者。

（二）“新公共管理主义”理论的兴起

“新公共管理主义”强调减弱政府的权力，将政府由一个管理型政府转型成服务型政府。认为“一个小政府才是好政府”。由此将公民的自治权提到了公众的视野。这就表现出以公民补充政府角色的社会发展趋势。

公民的协助义务是这一发展趋势的结果，行政主体在行政执法的过程中，偶尔会因为自身力量的限制而不能很好的完成行政任务，这就需要有新的方式加以解决即是公民的协助。而市场经济的发展，要求社会与政府给予个体更多的自由，从目前的情况看，完全将行政权力放手给公民是荒唐的，但是给予公民更多参与行政的机会是好的尝试，公民协助义务必然使公民参与到行政执法的过程中，从而提高公民对行政执法的认识，对公民自治是有意义的。

（三）行政执法为民

“执法为民”是中国特色社会主义法治理念的本质要求，是依法治国，建设社会主义法治国家的核心。在这一大背景下，越来越多的机关、人员都将执法为民作为自己的工作宗旨。这就要求行政主体在行政执法的过程中，要切实从人民的根本利益出发，维护好公民的合法权利。既然行政执法的目的在于维护公民的合法权利，那么在行政执法的过程中，公民除享有权利以外，是不是应该履行一定的义务呢？

公民的权利义务是相统一的，即公民所享有的权利是他人所对等履行义务而保障的。在这样的情况下，要求公民适当的履行义务是合理的。行政执法为民所反映出的更多是对公民的权利的赋予，而将对等的义务规定在了行政主体身上，那么在近些年，行政主体不足以保障公民权利的情况下，要求其他的公民或相对人本人提供协助义务则合情合理。公民这种协助义务的提供，是对他人在行政执法中所享有权利的保障，当自己处于这种行政执法中时，其他公民也通过履行协助义务来保障其权利的实现。

（四）行政执法的不足

要求公民在行政执法中提供协助义务的直接原因即为行政主体行政执法的不足。在有的情况下，行政主体由于人员缺失或者技术缺失，不能完美的完成行政任务，而要求行政主体及时的补充力量又不现实，行政任务不能得以顺利完成的话，人民的利益可能遭受重大的损失，这时，其周围的公民恰巧有能力帮助完成行政任务，如果公民提供了协助义务，行政执法将顺利完成，因此，对公民协助义务的规定显得适当而有价值。

这种行政执法的不足时一直存在于各种各样的行政执法过程中，如警察在抓捕小偷的过程中，交通工具故障、人员不够等等，此时就需要一般的公民帮助提供工具或力量以完成抓捕。

三、构建行政执法中的公民协助义务的法律制度

（一）明确规定行政执法中的公民协助义务

虽然我国现行的法律法规有关于公民协助义务的规定，但是都是在具体的行政执法中的具体规定，本文建议在法律中专设一条，明确规定公民在行政执法中有协助义务，并将其寄希望于一直在草拟阶段的《行政程序法》。即可以在《行政程序法》中专设一条规定：公民有协助主体进行行政执法，完成行政协助的义务。同时可以在一些单行法中规定，如在“在实施抓捕过程中，公民有提供交通工具等协助抓捕的义务。以此来明确行政执法中国民协助义务的法定性、义务性及强制性。明确行政执法中的公民协助义务的行使方式，包括作为和不作为。有关作为的案例屡见不鲜，如路人协助警察抓小偷；有关不作为的案件也是存在的，如在警察抓捕小偷时，车辆的司机不得将车行驶到阻碍警察抓捕行为的区域。

（二）行政执法中的公民协助义务的履行及限制

法律既然要规定公民有协助行政执法的义务，那么对义务的具体履行就应改加以规定。首先强调履行协助义务的主体，即行政相对人及其他公民都是在什么样的情况下成为履行协助义务的主体。其次注意协助义务具体的履行方式，如提供交通工具、提供物质帮助、提供证据、消息，协助看管、协助治理、协助抓捕等。出于保护公民的目的，应该对公民的协助义务必须在保护公民的基础上进行规定，以防止行政主体变相利用公民，逃避自己职责的情况发生。

1.公民履行的协助义务必须是有明确法律依据的，即使是先行行为引起的协助义务，有关先行行为也必须在法律中有明确规定，行政主体无权要求公民履行没有法律依据的协助义务，公民也不必履行没有法律依据的协助义务。

2.公民享有不履行义务的抵抗权。这种抵抗权是指在公民在行政主体要求履行协助义务时，可以依据法律规定，当场拒绝履行协助义务的权利。抵抗的理由可以是没有法律依据、或者现实客观条件不允许等。这种抵抗权强调当场拒绝，其效果是使公民可以直接不履行协助义务。

（三）确定公民协助的行政执法的后果承担

公民所协助的行政执法必然有一定的后果，由于公民在行政执法中处于辅助地位，所以受其影响行政执法所引起的后果或是完全意义上的行政执法的后果，或是发生变化的行政执法的后果，必然由真正的执法者即行政主体承担。但是行政主体对公民故意造成的消极行政执法后果有追究的权利。

1．公民的协助行为促使行政执法顺利完成，产生积极的结果的，行政执法的结果由行政主体承担。也就说公民协助所产生的行政执法的后果等同于完全由行政主体执法所产生的后果。

2．公民的协助行为致使行政执法没有顺利完成，产生了消极的结果，无论公民是否故意，这种结果也是由行政主体承担，但是在公民故意造成消极结果的情况下，行政主体有权依据惩罚规定对其进行追究。

3．公民的协助行为损害了他人的权利，引起赔偿时，由其所辅助的行政主体作为赔偿的承担者，在公民故意的情况下，行政主体有权向其追偿。

对行政执法中的公民协助义务的法律研究越来越多，这种理论研究的大潮，终会推动行政执法中的公民协助义务的法律制度的构建，将我国的相关立法推向完善。