资产评估管理体制问题及改革设想

我国资产评估行业管理体制不顺，具体表现为多种资格并存、部门分割，各种评估执业准入壁垒，执业环境不完善和评估机构执业不规范，以及评估法律责任不完善等问题，急需法律来规范；但是资产评估立法中，却由于不同部门之间的较大分歧而无法顺利完成法律草案。本文认为，深刻认识资产评估管理体制的问题，并在正确认识资产评估作用的基础上确定适当的管理体制，是解决资产评估立法分歧的前提。

一、当前资产评估管理体制中存在的问题

当前资产评估行业划分为资产评估、房地产估价、土地估价等专业资格和专业领域，由不同的政府部门分头管理，评估业务部门垄断和行业分割，评估机构难以做大。主管部门各自制定评估准则、评估程序和评估报告格式，对评估机构、评估人员及业务质量的管理缺乏统一标准，影响到了评估行业整体上的监管和发展，不能满足我国迅速发展的评估市场的要求。

有些房地产估价机构或土地估价机构从创办之日起，就是所挂靠主管部门“创收”的重要途径（按评估业务收入的一定比例上交给主管部门），主管部门成为评估机构的靠山、庇护伞和业务源，评估机构成为主管部门的剩余人员、子女、离退休人员的安置场所；有的甚至政企不分，政府工作人员从事评估业务，还擅自扩大评估范围，将行政管理职能转化为有偿评估服务；有的主管部门直接干涉评估机构的管理和业务经营权。有的主管部门为了维护部门非法利益，利用产权登记等职权排斥其他资产评估机构从事其所主管的评估业务，例如：湖北省京山县房地产管理局以京山腾达资产评估事务所无房地产估价资质为由，对该评估事务所为京山嘉美购物广场出具的资产评估报告以及为京山县新市镇城中路124号公民张实刚出具的房屋资产评估报告拒绝确认有效，就是这一问题的有力证据。主管部门的这些非法行为不但侵犯了评估机构的合法权利，也侵犯了交易当事人选择评估机构的基本民事权利，更加有悖于市场经济公平竞争、优胜劣汰的基本原则。

实践证明，评估业务部门垄断和行业分割造成的危害是比较严重的。例如在国有企业改制中，法律法规规定国有企业应该委托“资产评估机构”（财政部门主管的评估机构）进行企业价值评估（即企业整体资产评估），但是土地行政管理部门、房屋行政管理部门不承认资产评估机构出具的企业价值评估报告，要求国有企业委托其主管的土地评估机构、房地产评估机构单独出具土地估价报告、房屋估价报告，这样企业就需要委托三家评估机构评估、出具三个评估报告，加重了企业经济负担。在评估方法上，资产评估机构如果采用收益法、市场法评估企业价值，则不需要单独评估各项资产（土地使用权、房屋建筑物）的价值；因为在企业价值评估中，企业全部资产是不可分割的有机系统，整体资产价值并不等于各个单项资产价值的简单加总；以持续经营为前提对企业进行评估时，不能人为的把各项资产分割开来，而是应该在整体上考虑企业价值。然而土地估价机构和房屋估价机构由于评估的是单项资产，不可能在整体上考虑土地使用权、房屋建筑物在企业中的作用，造成了评估价值的偏差；为了保持评估结果的一致性，资产评估机构需要引用土地估价报告和房屋估价报告中的评估价值，就不能在整体上评估企业价值，也就无法考虑商誉等影响企业价值的因素，往往造成资产低估、国有资产流失的结果。

评估业务的部门垄断和行业分割局面，使各行业评估机构均有自己的一块领地，在不同行业评估机构之间失去了自由竞争的土壤。另外，部门垄断和行业分割限制了各行业评估机构的业务范围，评估机构为了在有限的市场范围内多做业务，往往滥用评估假设，弄虚作假，随意选择评估参数，迎合委托人的要求高估或低估资产价值，有的甚至直接问委托人“你要评估多少”；同时在评估收费上竞相压价，大打价格战和恶性竞争；这样也就导致评估程序走形式（例如不重视现场勘察，走马观花拍几张照片了事），评估质量下降的恶果。

评估业务的部门垄断，迫使评估机构为获取业务而与主管部门勾结，接受其干涉、指示和操纵，难以保持独立、客观、公正；在获取主管部门的庇护后，就取得了稳定的业务来源，不需要依靠胜任能力获取评估需求人的信赖，评估机构也就没有提高评估人员胜任能力的积极性；在委托人真正需要提供专业咨询意见时，就无法胜任。

资产评估管理体制中存在的问题，使得资产评估失去了公信力，也使评估成为一种形式，不能发挥其应有的作用，更加为资产评估埋下了很大的风险。

二、评估管理体制改革设想

资产评估要发挥应有的作用，必须提高评估行业的公信力；要提高评估行业的公信力，必须提高评估质量；要提高评估质量，必须形成充分竞争的评估市场，营造遵守评估准则的执业环境和加强评估质量控制。评估管理体制改革应该以充分发挥资产评估的作用为最终目标，建立真正的评估市场竞争机制和监督机制。

（一）正确认识资产评估的作用

确定资产价值的途径通常有三种：自我定价、市场定价和评估。自我定价是指交易双方当事人自己协商确定资产价值；市场定价是指以市场上相同或者相似的资产的通常交易价格确定资产价值；评估是指由专业评估人员依据一定的标准测算资产价值。在市场经济环境下，当事人最了解资产状况，可以作出最正确的定价；同时，自我定价也是尊重了当事人交易权利，能够提高资源的配置效率。自我定价是一种最基本的资产定价途径：（1）市场价格其实也是一系列自我定价形成的结果；（2）在资产同质性低（或者异质性高）、市场交易不充分的情形下，市场无法提供有效价值参考，自我定价是确定资产价值的基础途径。在资产同质性高的场合，或者资产存在充分竞争的市场时，市场价格会主导定价，即市场定价可以约束非理性的自我定价，从而促成公平交易。然而，充分竞争只存在于假说之中，实践中由于信息分散和不对称、信息传递障碍、市场操纵、经济与法律环境、交易限制和资金需求等原因使得市场价格并不一定能反映资产真实价值，需要通过评估来确定资产价值。在交易双方当事人之间存在自我定价分歧（主要是利害冲突引起，不能理性的定价），或者当事人自我定价可能损害第三方合法利益时，也需要资产评估。

从当前资产评估业务的实际作用来看，可以将评估业务分为消除自我定价分歧评估和维护第三方合法利益的评估。前者主要是平等当事人市场交易中的评估，例如转让、抵押、租赁、房屋拆迁等，实行的是自愿评估。后者主要是在涉及国家、集体和社会公众等第三方合法权益的情况下，例如国有资产交易、出资、财产纳税、破产清算等的评估，实行的是强制评估，而且往往将评估价值确定为最终交易价值。

（二）将资产评估机构真正推向市场

产权登记机关必须依法行政，树立“法律至上”的意识，严格执行《物权法》“登记机构不得要求对不动产进行评估”的规定，杜绝产权登记机构自身经营评估业务或者干涉评估机构合法经营的现象。主管部门要转变思想观念，树立为评估机构服务的意识，积极为资产评估机构创造公平竞争的环境，禁止行政干预和人为障碍。严格执行《物权法》的规定，资产评估报告不再是应付登记机构的形式材料，而是市场的真正需要，评估结果是否准确关系到当事人的切身利益，这就极大的促进了评估机构和评估人员提高评估业务水平的积极性。

将资产评估机构真正推向市场需要完善评估机构的法律责任。当事人委托评估的目的主要在于降低交易风险和规避责任，评估机构应该为因自己过错导致的评估报告使用人的经济损失承担赔偿责任，才能达到委托评估的目的，委托人也才有委托评估的必要；如果评估机构对自己过错行为不承担责任，也就没有委托评估的价值了，更加没有评估的市场需求了。从事大额资产评估业务，却因为采取有限责任制度或者财产有限等原因不能承担相应的民事赔偿责任，对委托人是不公平的。承担民事赔偿责任能力的高低，也是评估机构争取评估业务的关键。评估机构规模大、承担赔偿责任的能力高，就能提高委托人的信任度和安全感，满足委托人转移交易风险的需要，评估业务自然就多。因此评估机构应该参加职业责任保险，提取职业风险金，做大做强、优化资产，在组织形式上，尽量采取合伙制，以提高赔偿能力。

（三）建立评估机构之间的相互监督机制

评估人员的胜任能力和职业道德因素，都会导致评估结果错误；在业务质量和评估收费等重要方面建立评估机构之间的相互监督机制可以很好的解决这一问题。

在交易当事人之间存在自我定价分歧时，或者利害关系人认为当事人自我定价损害其合法利益时，分歧者可以另行委托其他评估机构评估。如果两家评估机构评估确定的资产价值差距在10%以内的，可以以评估价值的平均数作为最终交易价值。差距计算方法为：（较高价值-较低价值）÷较高价值10%；例如两个评估价值分别为100和90，则差距为（100-90）÷100=10%10%，可以确定最终交易价值为（100+90）÷2=95。

如果分歧者双方分别委托的评估机构评估价值差距超过10%的，则由分歧者双方共同委托第三家评估机构评估。将第三家评估机构的评估价值与前两家评估机构的评估价值相比较：（1）如果第三家评估机构的评估价值在前两家评估机构的评估价值之间的，并且差距都在10%以内的，以三家评估价值的平均数作为最终交易价值；（2）如果第三家评估机构的评估价值在前两家评估机构的评估价值之间的，并且与其中一家评估价值差距在10%以内的，以相近的两家评估价值的平均数作为最终交易价值；（3）如果第三家评估机构的评估价值在前两家评估机构的评估价值之间的，并且差距都超过10%的，以第三家评估机构的评估价值作为最终交易价值；（4）如果第三家评估机构的评估价值在前两家评估机构的评估价值之外的，并且与其中一家评估价值差距在10%以内的，以相近的两家评估价值的平均数作为最终交易价值；（5）如果第三家评估机构的评估价值在前两家评估机构的评估价值之外的，并且差距都超过10%的，以处于中间的评估价值作为最终交易价值。

评估机构之间的相互监督机制，是最好的质量监控机制，也是最好的激励机制。为了避免加重当事人的评估费用负担，促进当事人委托评估的积极性，应该建立处罚性的评估费用负担机制。（1）第三家评估机构的评估费用，应该由与其评估价值差距超过10%的评估机构负担；前两家评估机构的评估价值与第三家评估机构的评估价值差距都超过10%的或者差距都在10%以内的，第三家评估机构的评估费用由前两家评估机构平均负担；但是如果第三家评估机构的评估价值在定价中未被采用的（如上段所述的第5种情况），第三家评估机构无权收取评估费用；（2）与第三家评估机构的评估价值差距超过10%的评估机构，有义务将评估费用退还给委托人；但是该评估机构的评估价值最终被采用确定资产价值的除外。建立这样的处罚性评估费用负担机制，一方面，因为评估机构收取的费用尚处于不确定状态，同时还可能负担第三家评估机构的评估费用，可以大大的提高评估机构独立性，极大的降低委托人的干扰；另一方面，只有做出正确的评估资产价值才能获取收益，可以促使评估机构认真对待评估业务、规范执业提高评估质量、降低评估风险，从而提高评估结果的公信力。