财政体制对农村基础设施投资的影响

摘要：中国推行的以分税制为基础的分级财政体制是财政体制的最重大变革，是经济体制改革的重要组成部分，是建立市场经济体制的必然要求。就总体来说，在省以下层面实际运作的财政体制，甚至主要是上级政府凭借对下级政府的行政和人事控制权，对分税制和财政包干体制进行结合的产物。

关键词：财政分权；分税制；共享税；转移支付

一、财政分权理论

财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构，财政分权的核心是地方政府有一定的自。20世纪以来，财政分权己经成为世界各国十分普遍的现象。在人口超过五百万的75个转型经济国家中，84%的发展中国家正致力于向地方政府下放部分权力。

新一代财政分权理论在分权框架上引入了激励相容与机制设计学说。这种新的分权理论在财政分权问题上关注的是如何设计出一套机制以实现对公共政策制定者的激励，认为传统分权理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分说明分权的机制，特别是对政府官员忠于职守的假设存在问题。事实上，政府和政府官员都有自己的物质利益，和企业经理人相类似，政府官员只要缺乏约束就会有寻租行为，所以一个有效的政府结构应该实现官员和地方居民福利之间的激励相容。

分权化的政府行为利多弊少似乎是许多经济学家所持有的主流观点。分权体制最明显的有利之处是，由于地方政府离本地区人民较近，因而能更好地反映个人偏好。而中央政府的决策则缺乏对多样化地区偏好的敏感度。这其中的一个基本问题是，在公共产品提供上往往需要有折衷。分权也有利于使公共产品提供的成本费用分摊与受益直接挂钩，这可以提高地方居民对政府事务的参与程度，也有利于加强当地政府的责任感。比如在集权体制下，公共产品提供的资金均由中央政府拨款，而非本地居民纳税，由于缺乏本地纳税人的直接或间接监督，所以，执行公共项目的地方官员往往不关心项目的成本与收益，地方政府花钱也没有像花“自己的钱”那样精打细算。

二、中国财政分权体制的主要特点

从中国财政分权的进程和实际情况看，分税制改革以前的分权属于行政分权，1994年1月1日实行分税制以后，财政分权从行政性分权向经济分权转变。中国的财政分权具有如下特点：

第一，中央对地方的分权（主要是中央政府对省级地方政府的分权）是在保证政治高度集中基础上的分权，是经济分权而不是政治分权。任命制在中国的行政人事制度始终占据重要地位。在任命制下，中央有权任命和罢免地方行政长官，评价和考核地方官员政绩的主要标准是地方政府完成上级政府下达的各项经济和非经济指标情况，这在根本上决定了地方政府决策主要是向上级政府负责，对地方政府行为的监督责任主要在上级政府。从财政分权看，中国市场化改革以前的分权属于分散行政权，改革以后的分权属于权力的委托。

第二，分税制改革并没有给地方政府（省级政府和省级以下政府）以正式的征税权力，确定税率和税基的权力都集中在中央，这使中央政府能够最大限度地运用税收工具进行宏观调控，同时也使地方政府无法直接控制地方预算规模，中央在很大程度上决定着地方预算规模，地方政府只能通过非正规渠道来为某些特定的地方公共产品融资。此外，中央虽然放松了对地方预算的控制，但对地方财政支出的控制却有所增强，地方政府虽然可以自行批准并执行其预算，却要受中央政府关于地方就业水平、补贴率规定及某些公共服务水平要求的限制。

三、地方财力对农村基础设施投资的影响

1.省级财力相对不足，影响了财政支农的力度。中国推行的以分税制为基础的分级财政体制是财政体制的最重大变革，是经济体制改革的重要组成部分，是建立市场经济体制的必然要求。由于分税制改革的直接动因是中央财力在承包制下的连年锐减，所以在初始设计分税制时，就采取了较为集中的方式，即税收立法权，税法解释权，税种开征、停征权，税目、税率调整权，减税免税权，及税收收入支配权等税收管理权限高度集中于中央，地方政府无权根据本地情况进行调整。分税制的确立尽管起到了规范中央与地方分配关系的作用，但是其中最大的问题之一就是偏重于如何保障中央财政收入的稳定和上升，对地方税体系仅设计了一个框架，缺少能够保证地方财源的主体税种，影响了省级政府的财政收入。

如果以农业基本建设支出近似地代表农村基础设施投资情况，那么可以看到：尽管改革开放以来，河北省政府财政对农业基本建设投入的绝对量不断增加，但是由于省级政府财力相对规模的约束，无论是农业基本建设支出占财政支出总额的比重，还是农业基本建设支出占农业GDP的比重都有较大幅度的下降，如图1所示。

农业基本建设支出与地方财力约束的关系，可以从农业基本建设支出与财政支出规模变化的相关性来判断。与此同时，由于地方政府提供地方性基础设施的资金来源是税收，当地方政府的税收来源受到限制，不仅会影响地方政府对地方性基础设施的提供，而且会因此扭曲地方政府的行为，促使其以其他非规范的方式筹集资金，进一步影响地方经济的发展。

2.县乡财政困难，限制了基层政府的能力。除上级政府的转移支付外，县乡财政收入主要来自两大块，一是工商业对财政收入的贡献，二是面向农民收取的各项税费。近年来，县乡政府直接办的企业大多已完成改制，因此，依托与县域企业的产权联系，县乡政府获得收入的渠道已迅速萎缩。在大多数地区，农村中小企业的发展劣势已经明显显现，这些地区的农村中小企业正面临着加快结构调整的问题；甚至对于其中大多数区域，更确切的说法应该是面临加快退出的问题。因此，在大多数地区，特别是欠发达地区或农业主产区，工商业难以有效地支撑县乡财政收入的增长。农村税费改革前，许多县乡政府还要靠向农民征收名目繁多的收费项目才能维持运转。农村税费改革后，各种不合理的收费项目取消了，农民税费负担减轻了，县乡政府财力不足、运转困难的问题就凸现出来。据有关部门的调查，河北省乡村两级债务为70多亿元，乡村负债220万元，村均负债14万元。其中债务最高的县，乡村债务高达9280万元，其中乡镇级债务4 816元，村级债务4464万元。

在此情况下，相当部分县乡政府由于缺乏可支配资金，根据当地需要提供公共产品的能力十分有限。而且由县乡两级政府承担农村公共产品供给的主要支出责任的局面难以改变，这就使得农村基础设施投资不足的矛盾更加突出。

作者单位：石家庄铁道学院

参考文献：

[1]杨灿明，赵福军.财政分权及其发展述评[J].中南财经政法大学学报，2004，4:3-10.

[2]毕丽，危素玉.财政分权理论综述[J].云南财贸学院学报，2004，3:44-48.

[3]方晓利，周业安. 财政分权理论述评[J]. 教学与研究，2001，3：53-58.

[4]罗伊・鲍尔. 中国的财政政策―税制与中央及地方的财政关系[M]. 北京：中国税务出版社，2000. 115-116.