国有经济布局和调整的原因研究

【摘 要】忽略国有经济的发展史是国有经济布局和调整研究的一个不足，本文试图从更长更广的角度来审视国有经济，发现其布局与其扩张时期、背景密切相关，而国有经济的调整则与其当初扩张的背景条件变化有关。

【关键词】国有经济 自然垄断 布局 调整

目前有关国有经济存在依据的理论，其实只是对世界国有经济实践的表面总结，只能作为国有经济发展的众多结果之一而存在，而不能作为国有经济发展的原因而存在。这些理论，既不能很好地解释国有经济产生与扩张的问题，又不能很好地解释国有经济布局的问题，同时更不能很好地解释国有经济民营化、私有化问题。因此，作为理论，其对实践的指导意义也就值得人们怀疑。

对现有理论的商榷，源于以下几个疑问：国有经济为何会在二战前后大规模扩张？无论是在发达国家还是在发展中国家，国有经济的大规模扩张为何主要集中在一些相同的领域？为何国有经济在世界各国遇到了同样的问题，受到了相似的对待？解释这些问题，需要对国有经济史重新观察。

一 国有经济扩张的原因

国有经济的存在历史悠久，军舰建造厂、军工厂、邮政局、早期电信通讯系统和供水系统，这些都是本质上私有的资本主义结构内公共企业最早期的和至今仍继续存在的某些例子，但国有经济的弱小也是不容置疑的。但是，20世纪上半叶，在上述微弱的公共企业的基础上，爆发了两次巨大的扩展浪潮：一是在一战末二战初期间，在众多国家，特别是在意大利发生了接管大批私有企业的情况；二是在二战结束后不久的整个西欧，扩展浪潮在英、法、意等国表现都很明显。

实际上两次国有经济的扩张都有其深刻而特殊的原因，并不是国有经济自然发展的结果。第一次扩张与通货膨胀和不景气有关。如意大利，要特别指出的是，当时许多企业正面临破产或受破产的恐慌。第二次扩张浪潮通常以某种政治主张为依据，有时也因政治上的愤怒而加剧，但它往往也是国家长期卷入合理化、合并或调节自然垄断过程达到极点所致。

总的来看，在发达国家，国有经济的扩张跟以下三点有关：（1）战争。一战、二战都造成了极大的生产力破坏，私人、民营经济都受到极大的创伤，战后的经济不景气以及经济恢复困难等都需要政府尽可能地介入经济过程，无论这种介入是间接引导、直接干预还是建立国有企业或国有化私人经济等方式；（2）理论与实践。1929～1933年的大危机使整个资本主义世界惊慌失措，现有的自由经济政策显得措手不及、捉襟见肘。针对大危机，颇具国家介入色彩的罗斯福“新政”给资本主义世界带来了光明。理论上，凯恩斯宏观经济思想也被提出、扩展、普及、运用。结果，在二战后很长时间上述理论与实践一直深深影响着政府与民间；（3）社会思潮与政治主张。科学社会主义在19世纪中晚期的传播，影响了世界众多的国家。尽管后来的分裂使得对社会主义的理解争执不下，但作为一种政治主张和经济主张，却与传统的自由资本主义观念有着很大不同，而且，这种主张在二战前后得以付诸实践。

上述三点原因归结到一点来看，就是政府在经济事务中的影响越来越大，犹如“路径依赖”，政府长期卷入经济活动，一方面使得政府作为变得越来越合理、合法，另一方面也使得政府投入更多的成本，获得更大的“租金”，越发难以自拔。最终，对经济的干预达到了大规模国有化的程度，这从西方政府经济职能的扩张历程可以清楚地看到。

发展中国家国有经济的扩张也有众多原因，起初主要是民族独立与解放运动所致。很多国家在经济模式上受苏联影响也比较大，如印度等，但最根本的原因还是政府所实施的赶超发展战略。“当我们把考察的眼界扩大到整个正在进行经济改革和经济调整的世界范围时，就将看到，事实上除了社会主义国家之外，在南亚、拉丁美洲等地区相当多的发展中国家也选择了类似的发展战略，从而形成了有同样特征的传统经济体制。”转轨国家有发展中国家共同的原因，但其一统天下的国有经济则主要是对社会主义的错误理解所致。

二 国有经济布局相似的原因

在国有经济发展史上，国有经济的扩张在发达国家、发展中国家以及转轨国家并没有保持相同的步伐，其扩张也起因于不同的原因，但国有经济的布局却有着惊人的相似性。鉴于现有理论的不足，我们试着换一个新的角度来看国有经济布局的相似性问题。

众所周知，近现代经济从18世纪60年展到20世纪70年代，在西方发达国家，各产业之间的变动情况基本是第一产业大幅降低，而第二产业中先是轻工业如纺织等发展迅速，后来，主要是在第二次工业革命后，重工业如电力、石油、汽车、化工、矿业、钢铁、运输（铁路、航空、港口、造船等）等以及为其提供关键支持的银行、保险等在国民经济中越来越占据重要地位。这种情况基本上一直保持至今，尽管第三产业大幅度发展，其产值在国民经济中占据60%以上，也没有动摇重工业的基础地位。与国有经济综合考虑，重工业行业的成熟期主要是20世纪初至20世纪六七十年代，而这几十年又是国有经济大规模扩张的时期。

重工业行业特点主要表现在投资规模大、资本密集、投资回报周期长、风险较高等，实际上许多重工业部门就是自然垄断行业或表现出进入壁垒高、沉淀成本大等自然垄断的特征。也正是因为重工业的上述特征，使得重工业在国民经济又主要集中于基础产业、基础设施和资本技术密集产业。

至此，一方面，我们在上文解释了发达国家国有经济扩张的原因，另一方面，我们又揭示了国有经济扩张时期国民经济的主要特征。当时，重工业及其支持行业在国民经济中处于基础、关键和主导地位，控制着国民经济的命脉（虽然是民营）。因此，无论是战争造成创伤需要尽快恢复，还是政治主张所谓的解决社会问题，国家介入肯定要在这些行业体现。结果，西方国家的国有化也正体现在这些领域。由此，我们也可以看出，自然垄断并不是国有经济存在的原因，而更像一种结果。这样，我们也基本弄清了发达国家国有经济布局相似的问题。

与发达国家的国有化不同，发展中国家国有经济主要是通过政府投资兴办而来。至于发展中国家国有经济布局与发达国家国有经济布局的相似性，我们可以从工业化道路来理解。尽管存在有关对“西方中心论”的批评，但基本上所有国家都承认工业化道路不可避免，在当时，重工业等尤其被认为是国民经济的基础，不可或缺，实践中很多国家也因此制定了重工业优先发展的战略。同时，我们也知道，发展中国家立国之初或取得真正独立的时候，国民经济一般都十分落后，民间经济弱小，企业组织制度等更为残缺。这样，一方面是重工业被关注或优先发展；另一方面，民间经济无力承担重工业发展的责任。因此，本来就善于控制国民的政府担当了重任，国有经济在重工业及其支持行业被大量兴建，国有经济布局也就具有了改革时的格局，这种格局与西方国家国有经济格局极其相似。

国有经济在重工业行业布局也可由转轨国家早期的发展战略所证实，比如前苏联，早在斯大林上台执政时，就开始了大规模重工业建设，造成国民经济的畸形发展，这种情况在我国等社会主义国家也倍受关注。

三 国有经济布局调整的原因

1．国有经济布局调整的直接原因

国有经济的功过是非还需时间来证明。总的来看，在国有经济大规模扩张的早期，它有过不错的表现，但随着规模的扩大，国有经济表现得越来越不尽人意，种种问题最终导致国有经济被大量民营化。但是，正如国有经济在不同类型国家扩张的原因不同一样，国有经济结构与布局调整的原因也有很大的不同，因此，在国有经济改革的任务上也有很大的差异。

在发达国家，国有企业很少存在治理问题，也就是说，国有经济及其引发的种种问题主要不是企业经营不善造成的，根本原因还在国有经济本身。“自30年代以来，国有企业经理人员的行为准则问题，引起了许多经济学家的注意。边际成本定价原则，因内部收益率的需要所决定的投资决策，对企业全面财务赤字和剩余的约束……为使国有大企业有更大的效益和独立经营的能力，所有这些方面的努力使得国有大企业在许多方面与私营大公司没有什么区别”。由此，我们可以看出，除国有经济本身的低效率外，在发达国家，国有经济改革的原因还在于：“公众对国有化垄断的抱怨――它们的规模、对顾客的冷淡、过分的政治权力、当作‘国中之国’的趋势”；同时，在国有企业，“组织变革的工会力量要比私有企业中大得多，经营本领也不高，政治干预有时大到起破坏作用”。虽然对此问题政府已有认识并开始着手解决，但到了20世纪初，“公众长期以来反对这些好似‘恐龙’的国有大企业的舆论已成为不可挑战的了”。再加上右翼政党的利用，国有经济终于难逃被大量抛弃的厄运。

除国有经济本身固有的缺陷外，与发达国家相比，发展中国家以及转轨国家国有经济至少还存在以下两个问题：一是国有经济发展过量、结构失调、布局太广；二是国有经济经营问题，即国有企业缺乏先进的公司治理结构和管理经验。两者相比，前者是基础，后者是保障。国有经济没有适当的比例和良好的布局，任何先进的管理经验也治理不好国有企业；没有先进的治理模式、管理经验，国有经济应有的绩效也不可能得到长期的保证。

首先，国有经济发展过量、结构失调、布局太广等是相对民营经济来说。就现代经济来说，一国国民经济的成长、成熟及其构成还要靠民营经济来衡量；政府长期主导经济发展只会造成经济结构扭曲、经济效率低下，而民营经济发展是不可阻挡的必然趋势。由于大多数发展中国家对民营经济越来越重视，许多转轨国家因高度发达的国有经济造成的种种问题也早有允许民营经济发展的政策。结果，民营经济实力越来越强，这样，本身曾经为国民经济尤其是工业基础做出重要贡献的国有经济，其再作为民营经济的替代，在很大程度上已经不合适了，突出表现就是发展过量、结构失调、布局太广等。

其次，国有经济经营问题。在许多发展中国家也不乏国有企业经营成功的例子，如新加坡500家左右由政府拥有全部或部分股份的国有企业从不亏损。与新加坡相比，大多数发展中国家国有企业除结构、布局等不合理外，国有企业产权不清、机构臃肿、负担过重等问题也严重阻碍了国有企业的效率提高。甚至在许多发展中国家，经过改革，国有经济比例已经很低，国有经济依然低效，这竟成了国有经济被继续私有化的原因。从发达国家的经验看，国有经济本身问题跟工会权利过大、政治因素太多有关。解决了这些问题，使国有经济在同等的条件下与民营经济竞争，国有经济完全可以办得很好，并为国民经济做出贡献。在许多发展中国家，因国有经济政治权利、国有企业特权等问题，除造成国有经济低效率外，也严重影响了政府的效率，如在东南亚、在拉美等，腐败问题一直困扰着政府。反过来，政府的种种无作为也不利于国有经济的经营，这些情况在转轨国家更为突出。

2．国有经济布局调整的深层原因

从上述发达国家和发展中国家表象来看和原因不同的国有经济问题，实际上是有一个统一的根源的。最深层的原因就是政府行为与政府职能错位。

任何经济体都是由民间经济M和政府经济G构成的，对一个国家或地区来说，其经济发展绩效与两种经济形式的比例E有关：

E=M/G （１）

理想状态下的E是有一个最优值E*的，虽然在不同的条件下，E*的大小可能会发生变化。政府的合法职能是有边界的，其范围就是人们“让渡”的领域。当政府严格按照人们的“让渡”去实现其职能，发挥其应有的经济规模、影响时，此时政府经济为G*。这样

E*＝M／G* （２）

对于（２）要注意两点。首先，这是经济运行的最佳状态，是一种理想情况。虽然G*和E*都是客观存在的，但是要真正达到这种状态却是很难实现的。除去主观的原因外，知识、信息、技术等方面的不充分、不成熟也是很难解决的。因此，人们只能朝理想状态下努力，却很难真的做到。在目前看来，令人遗憾的是政府常常背离上述状态。其次，G*在不同的条件下会有不同的范围。比如在战争时期、战后医治创伤时期、落后民族国家刚刚成立时期乃至一个国家和平发展时期等等。原因很明显，在不同的条件下，人们对政府会有不同的要求，从而在权力上有不同的“让渡”，因此政府职能范围也会相应做出调整。

但是，在现实情况下，G和G*是很难相等的，甚至是常常背离的。一个主要原因就是前文所说的政府具有天然扩张的趋势：作为在暴力方面具有比较优势的组织，政府一旦成立就很难有其他组织和个人与其抗衡，甚至暴力总会使非法变为合法；借助这种比较优势，作为“经济人”的政府精英们会努力扩大政府职能、权力范围，从而为追求个人利益最大化提供更宽泛的基础，并最终形成利益共同体。政府的扩张甚至常常与一种理想有关，在这种情况下，政府往往沦为某些精英们实现个人抱负的工具，或者沦为某些有待验证的政策的奴隶；由此引发的损失是巨大的甚至是灾难性的，历史上这种例子比比皆是；由此造成的严重后果也是可悲的，因为我们有时候不能完全怀疑那些精英们的善意。

从政府行为与政府职能的错位来看全球国有经济布局的调整原因。

首先，无论是发达国家医治战争创伤，还是发展中国家、转轨国家为振兴民族经济而大规模国有化或建立国有经济，都至少包含了两个层面的现实。一是当时来看，政府确实有一定的责任，即部分国有化或建立国有经济是合理乃至必须的；二是政府的越权也是很普遍很严重的，这造成了大规模的额外国有化或国有经济建设。改革开始后，许多国有经济首当其冲地被无条件放弃就是证明。值得注意的是，在国有经济大规模扩张时期，政府行为与政府职能的错位跟社会思潮、经济理论关系很大。工党、社会等西方左翼政党的“第三条道路”在西欧，马克思主义在社会主义国家及部分发展中国家，以及凯恩斯主义在美国等，都深深影响了很多人。凯恩斯说过：“经济学家的思想无论对错，都比人们想象的有力量。那些自以为自己不受任何一种经济学思想支配的人，其实可能就是某个已故蹩脚经济学家的思想俘虏。”事实确实如此。

其次，以国有经济为表现形式的政府职能越位在最初能够被人们容忍与以下两点有关：一是合理的国有经济的不错表现掩盖了早期过量国有经济的弊端；二是人们对早期的国有经济有足够的理解，认为一些挫折是由国有经济刚刚起步还不成熟造成的。但是时间最终会改变人们的认识，实践最终会证明真理的权威。随着创伤的恢复，一统天下的国有经济被人们所抛弃，民间经济重新获得自由并快速发展壮大，人们开始要求收回当初所“让渡”的权力，从而政府职能范围在收缩，以国有经济为表现形式的政府越权范围则越来越扩大。额外的国有经济迟早会对一国的经济绩效造成越来越严重的阻碍；当人们因难以忍受而通过各种途径和方式表示抗议时，国有经济布局调整也就在所难免了。诺斯说：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”对于诺斯的经典表述，不妨这样理解：当政府尽可能地按照合理政府职能去行为时，政府在促进经济的发展，且其存在至为关键；当政府背离合理政府职能发生严重越权现象时，经济的衰退也就接踵而至，这种衰退更表现为人为的有意或无意。同时，这也印证了刘易斯的观点：“政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多。”

最后，国有经济的调整无。既然政府的任何权力都是人们“让渡”的，那么人们都有权利在合适的条件下去“收回”。这种“让渡”与“收回”是连续的，也即是一个渐进的、逐步的过程。表现在国有经济的改革上，就是任何人们愿意而且能够进入的领域，人们都有权利进入。那些倡导国有经济应该垄断或支配或主导或存在于某种行业领域的理论是经不起现实考验的。正如前文国有经济史所证明，国有化之前，传统上的基础行业、战略行业的钢铁、化学、石油、银行等无不是民间经济所垄断或主导；就目前来看，在美国、英国等发达国家，无论国防、教育、监狱、警察还是公共行业的自来水、天然气等都有民间经济的身影甚至为民间经济所主导；在基础研究、高新技术研究等领域，同样不能忽视民间经济的巨大贡献，甚至民间常常要比政府更有效率。

四 结语

当然，我们主张民进国退并非要求国有经济突然间大规模地退出，也没有要求国有经济完全退出。从理论上来说，民进国退或者国进民退都是可能的，而且是一个逐步调整的过程，结果往往就会造成这样一种常态。在这种状态下，国有经济和民间经济共存，或者以公平的效率竞争决定进退，或者分营同一行业的不同领域互为补充。在此，关键的问题还是对政府滥用权力的限制。只有这样才能营造一个公平合理完善的市场竞争环境，从而为检验经济绩效，决定进退方向和次序提供条件。

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